社会服务机构介入农村残疾人就业服务的意义、方式及优化路径

曲绍旭 王慧 张婉佳 王磊

[摘 要] 社会服务机构介入农村残疾人就业服务具有重要的理论和现实意义。受主观和客观条件的限制，社会服务机构在介入农村残疾人就业服务的过程中，由于服务对象的需求复杂、管理部门的要求多样以及服务项目的专业性而出现诸多困难。因此，在秉持政府主导、专业化服务与非专业化服务相结合及资源整合等原则的基础上，从框定主体的就业服务内容、发挥政府的统领作用、引导社会服务机构有效介入等方面，完善农村残疾人就业服务模式。

[关键词]社会服务机构；农村残疾人；就业服务；路径优化

[中图分类号]D 669.69

[文献标志码]A

[文章编号]1005-0310（2023）06-0080-07

Social Service Agencies Intervene in Employment Services for Rural

Disabled People： Significance， Methods and Optimization Path

QU Shaoxu， WANG Hui， ZHANG Wanjia， WANG Lei

（School of Public Affairs， Nanjing University of Technology， Nanjing 210094，China）

Abstract： The intervention of social service institutions in rural employment services for disabled people has important theoretical and practical significance. Due to the limitation of subjective and objective conditions， social service agencies will encounter many difficulties in the process of intervening in the employment service of rural disabled persons， owning to the complex needs of service recipients， the diversified requirements of management departments， and the professionalism of service projects. Therefore， on the basis of adhering to the principles of government leadership， combining professional and non-professional services， and resource integration， we will improve the employment service model for rural disabled people from the aspects of defining the employment service content of the main body， playing the leading role of the government， and guiding social service institutions to intervene effectively.

Keywords： Social service institutions；Disabled persons in rural areas；Employment services；Path optimization

0 引言

农村残疾人社会服务制度的优化是引导残疾人走向社会、减轻残疾人家庭压力、优化残疾人社会福利服务体系的重要手段。农村残疾人就业是亟待解决的问题，实现农村残疾人就业是全面建成小康社会的有力抓手。近几年来，党和国家对残疾人和残疾人工作非常重视，颁布了一系列为残疾人提供社会服务的政策，有效提升了残疾人的社会福利水平。农村残疾人就业是农村残疾人社会服务的重要组成部分。首先，就业是农村残疾人了解社会、融入社会的重要渠道。通过就业，农村残疾人能够接触更多的人和物，不仅能够拓展认知，还可以建构自身的社会关系。其次，就業是农村残疾人维持生活水平的有效手段。通过就业，农村残疾人能够获得一定的收入，不仅能维持自身的生活水平，减轻家庭成员的负担，还能有效提升自信心和自豪感。基于此，我国非常重视农村残疾人的就业问题，在管理部门的设立、管理制度的优化和资金支持等方面给予较多支持。

目前，农村残疾人就业服务呈主体多元化、服务多样化的特点。首先，服务主体愈加多元。农村残疾人就业服务的发展呈现从主体单一化到主体多元化的时序性发展脉络。以往以政府为主导的就业服务机制渐渐被社会服务机构、市场部门、个人慈善等主体共同参与的机制完善并取代。这一机制的发展并非一朝一夕，而是与我国社会治理理念的创新、社会服务制度的优化以及社会服务理念的提升息息相关。其次，服务形式愈加多样。农村残疾人就业服务由最初的集中就业、按比例就业、灵活就业等具有行政意味的就业形式，逐渐转变为全程化管理、多机制联动、多主体合作的服务样式，由此产生的服务内容也愈加多样。农村残疾人就业服务主体多元化、服务内容多样化的发展趋势是相辅相成的，服务内容多样化是以服务主体多元化为前提的，即农村残疾人就业服务的发展态势是以服务主体多元化为支撑的。

农村残疾人就业服务主体多元化发展的首要前提是多主体的介入与合作。目前来看，社会服务机构在农村残疾人社会服务中发挥的作用以及影响越来越大。首先，社会服务机构秉承的服务多元化特点能更好地为农村残疾人开展就业服务。社会服务机构属于民办非企业范畴，具有非营利性的特征，该机构在管理方式上兼具商业化管理与公益化管理的特点，在服务管理、服务输送等方面更加灵活。对农村残疾人就业服务来说，社会服务机构可以通过获取与整合资源、优化现有服务项目、链接多主体合作开展服务等方式，为农村残疾人提供更全面更精准的服务，从而更好地提升农村残疾人就业服务质量。其次，社会服务机构所具有的项目管理能动性特征能更好地运作农村残疾人就业服务项目。运营项目是社会服务机构生存发展的必要前提，在长期的项目化运作过程中，社会服务机构掌握了一整套具有规律性、标准化的运作方式，这些经验对农村残疾人就业服务的顺利开展具有重要的帮扶作用。基于以上分析，本研究从社会服务机构介入农村残疾人就业服务的现实问题出发，探究如何优化相关引导路径，以期提高为农村残疾人开展就业服务的效果，并从客观视角加强农村残疾人服务体系的建设。

1 社会服务机构介入农村残疾人就业服务的方式

1.1 社会服务机构的特征及介入的可行性

社會组织不仅是直接吸纳就业的“蓄水池”，还是提供公共就业服务的“催化剂”和促进均衡就业的“平衡器”。由上述分析可知，只有利用好社会服务机构的优势，才能有效提高农村残疾人的就业服务水平。与一般组织不同，社会服务机构具有非营利性特征，这种特征使社会服务机构在介入农村残疾人就业服务时，不仅需要关注农村特有的社会环境、农村残疾人的特点，还需要注意机构自身的属性以及服务的可及性。社会服务机构并非以独立的方式介入农村残疾人就业服务，一方面，大部分社会服务机构的发展高度依赖政府购买服务，其独立性不高；另一方面，社会服务机构需要联合不同的组织或部门以建立完善的服务模式（如农村残疾人就业需要联合民政部门、就业管理中心、残疾人联合会等部门）。此外，社会服务机构介入的方式也不是单一的，与其他组织不同的是，社会服务机构的产出（服务业务）并非标准化的，因此其介入农村残疾人就业服务的方式也有多种可能。基于以上分析，我们需要考虑的现实问题是：社会服务机构应与哪些主体合作、以何种方式介入农村残疾人就业服务中去。

1.2 社会服务机构介入的内容及方式

从就业服务的主体来看，能提供残疾人就业服务的主体不仅有残疾人家庭，还包括能提供社会融入、就业辅导等服务的专业机构。社会服务机构与以上主体联合形成的服务能进一步丰富就业服务资源，并在此基础上进一步形成稳定的就业服务网络和就业服务体系。

第一，家庭的介入。家庭是农村残疾人生活的主要环境，在残疾人的日常照料方面发挥着不可替代的作用。在我国农村，不同家庭对残疾人的服务水平也不尽相同，而且家庭成员的数量、男女比例、学历，以及家庭的经济水平、家庭与邻里的关系等都影响着残疾人就业服务的质量。笔者在调研时发现，许多残疾人不能参与就业的一个阻碍因素是家庭成员的不支持。社会服务机构可通过心理疏导、教育帮扶等形式引导家庭成员及残疾人加入就业服务中。

第二，亲属及邻里的介入。农村的居住方式、社会生活环境等使得亲属及邻里对残疾人的就业服务也起着重要作用。亲属和邻里在对待残疾人的态度方面存在着差异，亲属是出于一种亲情上的使命感，而邻里只是帮扶，并无责任感。社会服务机构可以利用农村居住及熟人社会的特点，动员邻里帮扶残疾人就业。就业服务的顺利推进不仅受经济发展水平的影响，还与人们的认可程度存在一定的联系。相对于城市，农村是不利于社会服务机构发展的。目前，我国正在大力推进农村社会服务机构建设，农村的弱势群体更需要社会服务机构的帮助，在部分农村地区开展残疾人及其家庭成员的社会服务已经迫在眉睫。

以上分析说明，社会服务机构在农村有较大的发展潜力和发展空间，因此，发展社会服务机构、创新社会服务机构的服务模式是提升农村残疾人就业服务质量的重要措施。同时也应看到，社会服务机构在残疾人就业服务方面的乏力感。一方面，社会服务机构缺乏对残疾人的全面认识，对残疾人的照料能力不及家庭成员；另一方面，社会服务机构由于缺乏专业的就业服务知识，就业服务能力不及专业的就业机构。因此，为了扭转社会服务机构在残疾人就业服务方面的尴尬地位，社会服务机构需要另辟蹊径，从残疾人及其家庭成员的社会融入角度出发，为其提供更专业的就业服务。

从介入的方式来看，社会服务机构介入社会服务（包括残疾人的就业服务）有以下几种方式：

1）引导式介入。通过与其他主体合作并利用其他主体提供的条件，或在利好政策的条件下，逐步深入对象群体中开展服务。目前，在其他主体介入残疾人就业服务动力不足的情况下，采取引导式介入不失为一种明智的选择。

2）主动式介入。如果提供的服务有利可图（无论是经济利益还是社会利益），服务主体都会采取主动介入的方式，主体介入的程度与利益大小直接相关。以目前情况来看，盈利性的就业服务机构可能会主动介入农村残疾人就业服务，但还需要政府及相关部门在政策引导、信息沟通等方面不断提高介入程度。具体来说，社会服务机构与农村残疾人就业服务相关主体的合作采取亲属及邻里介入的直接合作方式。残疾人的亲属及邻里出于亲情或帮扶的角度为残疾人提供服务，包括心理慰藉、生活照料等，但这些服务只是辅助性的，在残疾人就业服务质量的提升方面没有起到主导作用。在现实生活中，残疾人与亲属及邻里接触的时间较长，更愿意接受他们提供的帮扶，亲属及邻里是较容易被忽视的就业服务资源。

因此，社会服务机构应该采取引导的方式，发挥残疾人亲属及邻里的帮扶效能，更好地提高残疾人就业服务的效果。盈利性机构的介入应采取主动加引导的合作方式。部分盈利性机构会考虑市场因素而主动介入农村残疾人的就业服务，但这种介入方式的稳定性不足，因此，社会服务机构需要对盈利性机构进行引导。引导方式有：社会服务机构可发挥其灵活性，鼓励政府在场地租赁、税收等方面制定相关优惠政策，为盈利性机构的介入提供便利条件；也可通过联合购买服务的方式，与相关的盈利性机构合作，以讲座、健康咨询、义诊等方式在残疾人群体中开展服务。通过以上的引导方式，力争使盈利性机构为残疾人提供更多的专业化服务。

2 社会服务机构介入农村残疾人就业服务的问题检视

虽然社会服务机构对农村残疾人就业服务质量的提升具有重要的帮扶作用，但从现实来看，社会服务机构在农村残疾人就业服务中的主体地位并不明显，突出表现为社会服务机构的参与力度小、服务项目少以及服务内容单一。以上问题使得我们不得不思考如何优化社会服务机构在农村残疾人就业服务中的引导路径。社会服务机构介入农村残疾人就业服务存在的问题涉及整个介入过程，主要包括以下方面。

2.1 社会服务机构自身情况影响服务的介入

1）社会服务机构的服务对象种类较多，从而影响对农村残疾人就业服务的介入

受资金来源单一、服务规模有限、区域内机构竞争等因素的影响，我国许多社会服务机构的发展受到一定的阻碍，部分机构的发展举步维艰。因此，为了维持生存，社会服务机构不得不承接越来越多的社会服务项目。服务项目的增多间接拓展了社会服务机构服务对象的种类，在此情况下，机构更愿意选择较容易开展服务的对象（如老年人、妇女、儿童与青少年），农村残疾人自然被列为次要考虑的服务对象。其次，开展社会服务项目的复杂化限制了社会服务机构的介入。社会服务机构在开展服务项目时被设置了诸多要求，既要满足购买服务方的要求，又要满足服务对象的需求；既要体现专业化，又要体现人性化；既要符合服务标准，又要体现公益性质，以上诸多要求使社会服务机构的项目开展愈加复杂，社会服务组织则会更精心地选择服务对象和服务项目。农村残疾人就业服务涉及诸多部门及服务方式，社会服务机构面对此类服务会产生消极心理，进而影响其介入的积极性。

2）农村残疾人就业服务的复杂性对社会服务机构的介入产生消极影响

首先，农村残疾人就业服务的有效开展需要多个管理部门的合作。农村残疾人具有弱势特点突出、类别多样、社会排斥性高等特点，因此，服务的开展需要多个部门有效且有力的参与。农村残疾人就业服务涉及就业部门、民政部门、公安部门，其中，从购买残疾人就业服务的内容来看，多集中于就业人员的社会融入、心理辅导等辅助性工作。虽然社会服务机构能有效介入上述服务项目，但能解决多少农村残疾人高质量的就业是值得商榷的。其次，农村残疾人就业服务内容的多样化也会对社会服务机构的介入产生负面影响。残疾人就业服务内容包括：就业服务安排、就业资源整合、就业培训、就业心理疏导等，这些服务内容只依靠社会服务机构是无法实现的。此外，农村残疾人就业的准备期较长（尤其是智力残疾人），这会进一步消磨服务主体的耐心和信心，进而降低社会服务机构介入的积极性。

2.2 社会服务机构介入的困境

社会服务机构不仅在介入前会遇到一些阻碍，在介入过程中也会受到一些负面影响，进而导致服务效果降低。在介入农村残疾人就业服务的过程中，社会服务机构面临的问题包括：一方面，服务对象需求复杂使服务较难开展。残疾人种类较多，不同类型的残疾人对社会服务的要求也不尽相同，部分要求较高的农村残疾人会间接限制社会服务机构的介入。举例来说，精神残疾人的就业服务不仅对职位的种类有要求，而且还需要专门为其设置空间来服用药品，这些要求对社会服务机构来说比较复杂，因此限制了机构的有效介入。另一方面，管理部门的要求有时会遏制社会服务机构的热情。社会服务机构的管理、残疾人的服务和管理隶属于不同部门，管理部门的多样性和复杂性也会加大社会服务机构的协调难度。这些问题表现在：①社会服务机构需要与不同部门进行沟通。农村残疾人的特殊性使管理和为其服务的部门较多，社会服务机构若想有效开展服务，需要与不同的管理部门进行沟通，不同部门对农村残疾人服务的要求不同，甚至可能出现管理冲突的问题，这些问题都会影响社会服务机构工作的有效开展。②社会服务机构难以明确自身的身份属性。社会服务机构在相关部门间进行协调沟通时，经常会处于身份难以确定的尴尬境地。例如，社会服务机构介入农村残疾人就业服务的内容是多元的，评价标准也多种多样。但是农村残疾人就业服务相关管理部门多以就业率为服务效果的衡量标准，这在客观上“排斥”了社会服务机构的服务内容，进而降低了社会服务机构的积极性。

2.3 社会服务项目开展过程中的阻碍

服务项目在开展过程中会遇到一定的阻碍，进而减缓社会服务机构介入农村残疾人就业服务的进程。问题主要表现在：①服务项目的专业性为社会服务机构的介入带来困难。农村残疾人就业服务项目的开展对资源、人员等方面的要求较高。以就业资源为例，农村残疾人就业服务不仅需要企业的资源，而且对就业培训、业务对接、信息更新等服务资源的需求也越来越高，这些资源的获取与整合需要更为专业的服务机构来进行，这些要求对社会服务机构来说较为困难。②服务项目的过程性也为社会服务机构的介入带来困难。农村残疾人就业服务项目具有一定的及时性，需要在较短的时间内完成，如若时间过长，则会消磨农村残疾人以及服务主体的意志和积极性。社会服务机构在开展农村残疾人就业服务项目时，经常会设置一定的服务时限，一方面是服务购买方的要求，另一方面是因为服务评估需要一定时间作为基础，服务时间通常为一年。通过在我国部分地区调研发现，一年的服务时间对社会服务机构开展农村残疾人就业服务来说较为尴尬，这是因为部分农村残疾人的就业意愿和就业积极性通常只能稳定在一个较短的时间内，一年时间对他们来说有些长。

3 社会服务机构介入农村残疾人就业服务模式的优化路径

随着我国城市化进程的不断完善，农民的社会保障意识不断提高，社会服务机构等主体介入残疾人就业服务的程度也会越来越高，农村残疾人就业服务制度的多元化发展已是必然趋势。目前需要关注的问题有：①社会服务机构介入残疾人就业服务时应如何与农村的现实相结合，为制度的完善奠定基础；②社会服务机构介入农村残疾人就业服务时应该遵循哪些原则。在以上问题的基础上，我們应考虑采取何种方式让各主体最大程度地发挥就业服务效能。

3.1 农村残疾人就业服务模式优化应考虑的问题

1）农村的居住方式

农村居民的居住范围较小，居民间大部分关系的建立以血缘为主，并在此基础上形成相对稳定的居住环境。这种居住方式使残疾人对家庭、亲属及邻里的依赖程度更高，这在客观上为其他就业服务主体的介入设置了障碍。

2）农村的经济发展水平

对农村残疾人及其家庭成员来说，一方面，专业化的就业服务收费较高，超过很多居民的支付能力；另一方面，社会融入、社区支持等服务不能在短期内得到回报，使得很多农村居民对其失去耐心，从而阻碍了服务在农村的开展。因此，要根据农村的经济发展现状，综合运用政策支持、资金补助和推广宣传等手段，夯实其他主体在农村残疾人就业服务中的地位。

3）农民的观念和意识

观念和意识的改变与制度的推进是一种辩证关系，观念和意识的改变需要通过制度的实施来完成。民众对新事物的接受程度越高，观念和意识的改变越强烈，制度的实施效果才会越好。例如，社会服务最初在城市社区并不被认可，随着政府支持力度的加大，服务效果逐渐体现，城市居民逐渐认识到社会服务的重要性，甚至主动参与到社会服务中来。由此可知，若在农村推广残疾人多元化服务模式，要在农民群体中形成稳固的观念与意识，就离不开制度的推广与应用，而且要非常重视前期的制度安排。

3.2 农村残疾人就业服务模式优化应遵循的原则

1）政府主导的原则

在多元主体介入农村残疾人就业服务制度的背景下，如果没有完善的制度协调与安排，就会形成杂乱无章的局面，进而降低就业服务质量。政府在残疾人就业服务制度的安排方面起到重要作用，这是因为政府可以通过购买服务的方式引导社会服务机构介入农村残疾人就业服务，亦可通过税收减免、场地租赁等方式引导营利性机构介入农村残疾人就业服务。此外，政府在政策宣传、资金和人员安排等方面具有绝对优势，可保证就业服务制度的有效运行。因此，农村残疾人就业服务制度在设计、运行、维持、评估等过程中，政府都发挥着主导作用。

2）专业化服务与非专业化服务相结合的原则

农村残疾人就业服务需要以就业培训和就业咨询两种方式为依托，这两种方式存在一定的区别。从专业化角度来看，就业培训的专业化较强，能在短期内取得较好效果，但就业咨询的专业化体现得不是很明显。从实施主体的角度来看，就业培训需要培训机构的人员来实施，主要包括就业心理辅导、就业能力培训等内容。残疾人的就业咨询主要集中在就业信息方面，社会成员基本可以自行完成。随着就业培训的专业性加强，培训效果更加明显，而就业咨询涉及内容较多、涉及范围广，两者都有其各自的优点。对农村残疾人的就业服务制度来说，在发展初期可以安排专业的就业培训机构介入，其后可将成熟的培训与咨询相结合，形成创新性的就业服务模式。

3）资源整合的原则

在多主体介入的前提下，农村残疾人就业服务制度的完善还需要进行资源整合，以此来创新服务模式。具体包括：①优化就业服务机制。在分析各主体就业服务特点的基础上，进行资源整合，有利于形成更为高效的就业服务供给机制。②节约就业服务成本。主体合作是资源整合的主要方式，不同主体间的合作可以节约就业服务成本，甚至达到事半功倍的效果。例如，就业服务机构与家庭合作，可以让残疾人的家庭成员掌握更多的就业知识，从而更好地帮扶残疾人就业。

3.3 农村残疾人就业服务模式优化的建议

1）框定主体的就业服务内容

家庭、亲属及邻里负责残疾人的日常照料与简单护理，包括日常饮食、起居、出行等方面，保证残疾人的身体及心理条件符合就业要求。社会服务机构负责残疾人及其家庭成员的心理辅导、社会融入等工作。社会服务机构可利用社会工作的专业手法，让残疾人家庭成员走进社区、走入社会。如，利用社区工作方法，通过接触性原则与社区内残疾人家庭成员建立联系，再通过媒介宣传、志愿者培训等方式与残疾人家庭建立稳固的关系，并在此基础上开展小组工作和个案工作。盈利性机构负责残疾人的专业化就业服务，即由机构中的工作人员对残疾人进行就业能力、就业信息等方面的培训。

2）发挥政府的统领作用

政府在农村残疾人就业服务主体关系的建立方面发挥主导作用，具体表现在：①政府可采取多种方式引入残疾人就业的社会服务机构。以购买服务为主，通过设置社会融入的服务项目，引导社会服务机构介入残疾人就业服务；以自身培育为主，可安排一定资金，在农村的社区养老服务中心开展帮扶就业类社会服务机构的培育；以携带为主，与现有的在农村残疾人就业服务方面具有优秀经验的社会服务机构签订合作协议，委托其培训社工人员，以此来有效开展就业服务。②政府可激发盈利性机构的积极性。政府可为盈利性机构在农村开展就业服务提供平台，如举办就业服务交流会，帮助农村残疾人了解就业的重要性；举办相关讲座，拓展农村残疾人的就业信息和就业知识等。

3）引导社会服务机构的有效介入

在社会治理创新的背景下，社会服务机构介入日常生活的各个方面已是未来社会发展的趋势，对农村残疾人就业服务制度来说更是如此，社会服务机构可以发挥其灵活的特征，广泛链接社会资源并开展服务。①社会服务机构可与盈利性机构开展合作，将盈利性机构的就业服务信息传达给残疾人家庭，以减少信息不对称带来的弊端。基于此，社会服务机构应对所在地区的就业服务机构进行广泛调查，并建立信息数据库，为今后服务的开展提供数据支撑。②社会服务机构还可以在服务地区建立村级志愿者组织，该组织由残疾人家庭成员构成，在社会服务机构的带领下，定期开展小组活动，以便增加残疾人家庭成员之间的信息沟通，并在资源互补的基础上提高农村残疾人的整体就业服务水平。

4 结束语

残疾人社会服务的重点对象在农村，重點服务内容在就业。因此，如何引导农村残疾人的就业服务成为我国社会发展的重要内容。以目前情况来看，农村残疾人就业服务存在介入条件有限、介入过程困难以及介入项目难以规模化实施等难题。以上困境的出现与农村的自然环境、社会服务机构的服务方式以及政策实施的特殊性等有直接关系。随着新农村建设的不断发展以及社会管理制度的不断完善，社会服务机构介入农村残疾人就业服务已是必然趋势，服务机构需要与政府、市场部门、家庭等合作形成完善的服务模式。因此，相关学者及实践部门应在服务主体框定、政府功能界定以及引导方式的优化等方面加强研究，以此提高农村残疾人的社会福利水平。

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（责任编辑 柴 智；责任校对 白丽媛）

[收稿日期]2023-06-21

[基金项目]2022—2023年度江苏省残疾人事业发展研究课题“江苏省残疾人社区医养结合服务优化路径研究”（2022SC02003）。

[作者简介]曲绍旭（1980—），男，辽宁桓仁人，南京理工大学公共事务学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为残疾人社会政策；王慧（1997—），女，山东济南人，南京理工大学公共事务学院硕士研究生，主要研究方向为残疾人社会融入；张婉佳（1989—），女，江苏宜兴人，南京理工大学公共事务学院硕士研究生，主要研究方向为残疾人社会工作；王磊（1998—），男，甘肃武威人，南京理工大学公共事务学院硕士研究生，主要研究方向为残疾人权益保障。E-mail：qushaoxu122@sina.com