养老机构护理型床位：距离55%的目标有多远

■文／朱明明 谢红

护理型床位的含义及发展目标

什么是护理型床位？该如何管理护理型床位？地方印发的一些文件，为回答这两个问题提供了一些参考。2017 年12 月，上海市颁布《养老机构护理型床位设置指引》（试行），首次明确了养老机构护理型床位的定义。护理型床位是指在养老机构内部面向失能、失智老人的照护服务需求，体现基本生活照护功能和与生活密切相关的医疗护理服务功能的床位设施。该设置指引规定了护理型床位的设施设备和人员配置、服务要求和管理要求。2019 年5 月，山东省发布《养老机构护理型床位认定》地方标准，将养老机构护理型床位定义为养老机构内部具备照护失能、失智老年人服务需求，能够提供基本生活照护和与生活密切相关的医疗护理服务功能的床位设施。该地方标准还明确了护理型床位的认定条件和认定程序，其中认定条件包括机构要求、服务提供、设施设备要求、护理单元配置、人力资源要求和管理要求。

视觉中国

为推动养老机构护理型床位的发展，2016 年6 月，《民政事业发展第十三个五年规划》中首次提出养老机构护理型床位占比，要求加大医护型、养护型床位供给，实现护理型机构床位在机构床位数的占比达到30%以上。2021 年5 月，民政部、国家发展改革委发布《“十四五”民政事业发展规划》，给养老机构护理型床位占比设置了不低于55%的目标，体现出政府对护理型床位建设的重视和推动其发展的决心。

在政策指引下，很多地区都提出相对更高的护理型床位发展目标，如上海市提出到2022 年，全市养老机构护理型床位达到总床位数的60%；江苏省提出到 2025 年，护理型床位数占养老机构床位总数的70%。为鼓励护理型床位建设，地方政府加大了对建设护理型床位的补贴力度，比如南京市在《关于健全完善养老服务补贴的通知》中提出，以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予1.5 万元的一次性建设补贴；以租赁用房举办且租期 5 年以上的养老机构，每张护理型床位给予7500 元的一次性改造补贴；普通型床位改造为护理型床位，每张床位给予2500 元一次性改造补贴。

护理型床位发展面临的瓶颈

完善养老服务体系建设，需要在资源限定的前提下，更加精准地实现机构养老与社区居家养老的功能区别——养老机构须承担更多失能、失智老年人的养老照护职责。养老机构的照护负荷更重，因此政府大力提倡并积极推动护理型床位建设。但是，从目前养老机构护理型床位的调查结果看，护理型床位建设面临的困难，不是单纯由政策或指标就可以驱动解决的。其发展瓶颈主要表现在以下几个方面。

首先，护理型床位的服务与配置标准缺失。笔者在实际调研中发现，护理型床位在服务对象、服务内容、配套设施和服务人员等方面，均与普通养老床位没有明显差异。如果仅提出护理型床位数量占比的目标要求，无法对护理型床位的特异性进行规范和有效界定，那么护理型床位占比55%的目标将难以实现。目前建设护理型床位尚缺乏国家层面的统一标准，仅有少数地方出台了一些导引或地方标准。地方标准的巨大差异，严重制约了全国建设与发展统一的护理型床位。

其次，护理型床位的认定与监管存在困难。由于护理型床位的服务与配置标准缺失，无法有效与普通养老床位区分开来，导致政府相关部门认定护理型床位存在困难。现有的地方性护理型床位认定与管理标准仅涉及民政部门，但在实际运营过程中，民政、卫健和医保部门三者都有必要的监督管理责任，只是侧重点不同。现有政策制度下，三者在护理型床位的认定与监管中，责任分工不清晰，协同作用较弱，不利于护理型床位的高质量发展。

最后，护理型床位的需求与供给明显失衡。护理型床位如果没有清晰的功能定位，仅有数量要求的政策导向，可能造成养老服务资源的浪费。在养老机构高空床率的现状下，盲目增加养老机构护理型床位的建设数量，会导致床均建设成本提高，虽然政府给予了相应的建设补贴与运营补贴，但也需要机构在后期运营中提高收费标准来补偿，一旦超出一般老年人的支付能力，就会进一步加重床位空置的情况，加重供需失衡的问题。

健全完善统一标准推动护理型床位健康发展

基于当前养老机构发展护理型床位遇到的瓶颈问题，对标国家战略要求，为促进养老机构护理型床位健康发展，笔者提出如下建议。

一是出台科学、统一的养老机构护理型床位服务与配置国家标准。充分发挥护理型床位的保障作用，需要配套大量的相关政策与标准。政府有关部门应根据护理型床位的功能定位，从护理型床位的收住对象、服务内容以及专业技术人员、设施设备、管理制度配套等方面进行规范，建立全国范围内科学、统一的护理型床位服务与配置标准，以指导护理型床位的建设和管理实践。根据护理型床位的服务及配置标准要求，一方面，养老机构能够提供与护理型床位功能相契合的服务，满足老年人多层次养老服务需求，避免资源浪费或匮乏，进而指导护理型床位定价，再通过政府对护理型床位收费的调节，使护理型床位充分发挥兜底和普惠作用；另一方面，老年人能够清晰知晓护理型床位的配套服务，让符合条件且有意愿入住的老年人住得起护理型床位，这不但可以提高老年人和家属的满意度，还可以提高护理型床位的利用率，实现养老机构和老年人之间的供需平衡。

二是建立多部门协同联动的养老机构护理型床位管理机制。按照养老机构护理型床位服务与配置标准建成的护理型床位，符合基本的准入要求，由养老机构申请认定，民政部门牵头开启护理型床位认定绿色通道，民政、卫健、医保等部门按流程联合进行现场认定，符合认定标准的纳入护理型床位管理，给予相应的建设补贴和运营补贴，同时要求养老机构不得随意增减护理型床位数量或更改床位类型，从而有效管理和统计护理型床位数量与占比，保证统计数据的真实可靠。在护理型床位运营过程中，大多数失能老人同时需要生活照护和医疗服务，各部门根据各自职责分工对护理型床位进行监管：民政部门负责监管服务过程中的照护服务部分；卫健部门对护理型床位提供的医疗服务予以监督和管理；医保部门负责探索建立长期照护体系下的护理型床位付费与报销机制；市场监督部门则对护理型床位的定价与收费进行监管等。总之，需要建立多部门协同联动的护理型床位管理机制，为护理型床位优质发展提供保障。

三是创建有利于护理型床位高质量发展的友好社会环境。首先，应继续加大对养老机构护理型床位建设的政策扶持力度。政府预算内投资可考虑重点支持新建护理型床位和提升护理型床位服务能力，根据市场情况动态调整对护理型床位的建设补贴和运营补贴。政府部门也应积极搭建信息交流平台，为护理型床位发展提供支持。其次，鼓励专业人才为护理型床位提供服务。养老机构护理型床位归根结底是要为特定的老年人提供服务，这有赖于养老机构为护理型床位配备的专业人才。根据护理型床位的工作要求，多措并举吸引专业技术人员加入到护理型床位的服务中。对在护理型床位中提供服务的养老护理员，应与普通养老床位中的养老护理员进行区分，并根据工作能力和表现进行绩效分配，提高养老护理员的工作积极性。最后，积极倡导养老机构与专业院校协同育人，以岗位需求、能力培养为主线，通过全过程、分阶段的实践教学，提高学生的实践能力，满足养老机构对专业人才的需求，为护理型床位的可持续发展储备更多的专业人才。■