行动情境下虚拟养老院服务供给的行为逻辑与路径——以G 省X 虚拟养老院为例

黄 菊

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西桂林 541006）

一、问题的提出

我国自进入老龄化社会来，老年人口增速快，据我国第七次全国人口普查公报数据显示，截至2020 年11 月我国60 岁及以上人口已达2.64 亿，占总人口的18.70%，其中65 岁及以上人口占13.50%，相比第六次全国人口普查的数据分别上升了5.44 个百分点和4.63 个百分点①。而随着社会经济的快速发展、人口的流动、生育观念变化等因素，使得家庭结构向小型化、空巢化、少子化转变，由儿女照顾、赡养为主的传统养老模式功能不断被弱化，老年人的养老问题给家庭以及社会带来了挑战，养老服务充分供给的重要性和迫切性不言而喻。随着互联网等信息技术的发展，“互联网+养老服务”的实践也不断深入。2015 年《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出要以社区为基础，搭建养老信息服务网络平台②，2022 年国务院颁布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中也明确了将持续推动“互联网+养老服务”发展，支持社区养老服务机构平台化展示③。

被称为“没有围墙的养老院”的虚拟养老院，是政府与社会组织、市场共同合作，利用信息技术打造“互联网+居家养老”服务平台以综合养老服务资源，同时在社区形成驻点，使老年人在家中以及社区就能享受到养老服务的一种创新型居家养老模式。虚拟养老院既是“互联网+养老服务”的生动实践，同时也迎合了我国老年人对居家养老的偏爱。纵观现有的研究，学者对虚拟养老院的研究内容主要集中对整体发展状况的把握以及地方虚拟养老院运营现状的分析，具体包括以下三个方面：一是剖析虚拟养老院的含义及其基本运作模式；二是研究虚拟养老院的重要意义；三是研究虚拟养老的发展困境及优化路径。但是现有的研究大多停留在对表面现象的描述性分析，缺乏对内部运行逻辑的概括，且内容具有较多的重复性，研究的价值性不够突出。本文将以G 省X 虚拟养老院为例，借助IAD（Institutional Analysis and Development）框架中的行动情境模型，重点探讨在参选情境和治理情境中，虚拟养老院是如何参与养老服务供给的？其背后的行为逻辑是什么？在这样的行为逻辑下遇到什么样的问题？本文通过以上问题的探讨，以期为虚拟养老院的发展提供微薄的学理研究。

二、分析框架与研究案例

（一）理论分析框架：IAD 框架的行动情境模型

IAD 框架全称为制度分析与发展框架，最早是源于学者拉里·凯瑟尔和埃莉诺·奥斯特罗姆对城市服务供给的研究，他们试图发展出一个普适性的综合分析框架去解释外生变量是怎样影响行动情境的、个体在行动中面临的激励以及行动结果的产出[1]，在不断深入的研究过程中构建出IAD 框架。该框架由外部变量、行动情景、行动者、互动、结果及其评价判断等构成，是一个较为复杂的系统[2]。当前，学者们主要将IAD 框架用于分析评估、探究影响因素、分析实践机制以及政策进入与产出等[3]。

行动情境在IAD 框架中是关注的重点，奥斯特罗姆将其定义为直接影响作为研究对象的行为过程的结构[4]。具体而言，行动情境指个体之间相互作用、交换商品和服务、相互支配或斗争的社会空间，包括七组主要变量（图1）：行动者（行为主体）、职位、行动策略、潜在结果、控制程度（控制层次）、信息和收益关系[5]，变量间相互影响，通过这些变量可以了解到行为主体是怎样行动的、会得到什么样的结果以及如何将不好的结果转换为好的结果（表1）。借助IAD 框架中的行动情境模型可以对虚拟养老院在服务供给过程中的行为逻辑进行解释，结合两个不同的行动阶段即参选情境和治理情境，以回答虚拟养老院是如何获得参与服务供给的资格以及服务供给时的状态，并在此基础上剖析虚拟养老院服务供给所面临的困难。

表1 行动情境中七组变量的解释

图1 行动情境的内部结构[3]8-10

（二）研究案例

文章的资料均来源于笔者分别于2021 年3 月、2021 年7 月对G 省X 虚拟养老院进行实地调研获得的一手资料，研究方法为半结构式访谈，访谈对象包括运营主体的2 位主要负责人、3 名社会工作者、2 名社区驻点工作人员、1 名服务平台的话务员、3 位合作商家以及2 位受众群体等，同时也对虚拟养老院在社区承接的“长者饭堂”和“日间照料中心”进行了走访调查。

G 省X 虚拟养老院由G 省一通居家养老服务中心（以下简称：中心）创办，该中心是2010 年在G 省民政厅、老龄办、老年基金会支持下以“民办公助”形式搭建的社会性、公益性的非营利性机构。机构依托民政统一的公益热线，利用互联网技术构建信息服务系统，打造“互联网+居家养老”的服务平台，中心平台通过整合社会资源，在社区构建集医疗救助、生活照料、精神慰藉于一体的“虚拟养老院”。X 虚拟养老院最大的特点就是不设置床位，老年人只需要通过一个电话便可呼叫服务，平台7*24 小时在线，同时，X 虚拟养老院在社区以日间照料中心、长者食堂等形式形成线下驻点，并通过专业的社工在社区开展活动和工作，其服务流程如图2 所示。

图2 X虚拟养老院的服务流程图

X 虚拟养老院（以下简称：虚拟养老院）主要包括线上和线下两方面的服务，线上即通过电话沟通便能提供的服务，如信息咨询、陪伴聊天等，线下即通过上门提供的服务，如家政服务、代购送货、生活照料、医疗保健等。而服务对象又分为政府购买服务（民政和政府部门扶持的对象）和个人购买服务（有需求的老人和市民），在政府购买范围内的对象可以免费呼叫上门服务，不在范围内的则需自费购买、呼叫服务。该虚拟养老模式已覆盖G 省14 个地市，并长期为G 省的283 个厅局的近4000 位离退休老干部、军队干休所老干部提供养老服务。

三、参与和实践：虚拟养老院服务供给的行为逻辑

（一）参选情境：确定参与供给资格过程中的行为逻辑

在参选情境中，可以明晰虚拟养老院在进行养老服务供给前是如何参与到养老服务供给过程中来的。除基础的线上平台维护与运营外，线下的服务基本以承接政府购买项目为主，运营主体借助自身地位和所获得的信息，并遵循着一定的制度安排和行为要求参与到服务项目的投标竞争中，面临的潜在结果具有阶段性和不稳定性，具体如下：

1.参选主体：多元化与数量上升趋势明显

参选主体即某一情境中的参与者，参与者既可以是个人，也可以是复合的个体，他们的数量既可以是唯一的，也可以是多个的。目前，虚拟养老院的行为主体是多元的，主要包括政府、社会组织、合作商家或者企业等。养老服务供给的参与主体既可以是个人也可以是复合的个体，它们有着不同的实践方式和路径。虚拟养老院是养老服务社会化的体现，在其参与服务供给时所呈现的参与主体多元化的特征，主要包含两个方面的内容：一是虚拟养老院的组建和运营其主体是多元的，包括政府、社会组织、社区、商家以及志愿者等，他们对虚拟养老院能否承接养老服务供给项目，供给什么样的项目起着重要作用，目前参与到虚拟养老院建设的主体类型和数量呈上升趋势；二是虚拟养老院在承接养老服务项目的过程中，面临着其他同类型主体的竞争，这主要表现在虚拟养老院要通过与其他同类型的养老服务社会组织竞争去获得一些购买项目的供应机会。

2.参选方式：定向委托与竞争参与并存

虽然虚拟养老院在参选过程中的职位是养老服务的供给者和承接者，从某种程度上而言是固定的，但是其参选的方式并不是唯一的。政府基本采取单一来源采购和竞争性磋商方式进行养老服务的购买，中心成立之初由于受到政府的扶持，成为服务拟定的唯一供应商的机会较多。而随着中心慢慢发展壮大，已经建立起服务特色，除基础的线上平台运营和固定为离退休老干部、军队干休所老干部提供养老服务外，中心基本以主动参加竞标的方式去争取成为服务供应者的机会，仍面临着投入了成本而结果不理想的风险。另外，受社会经济发展状况的影响，招标项目的支持资金会上下波动，也影响着中心的服务群体范围。

3.信息获取：正式渠道与非正式渠道并用

信息获取的结果影响着行动主体的决定，在参选情境中，虚拟养老院要获取的信息包括了政府决策信息、招标采购信息、竞争同行信息等，能获取的信息越多，便越有利于参与和准备。中心的负责人W 主任告诉笔者，在进行投标前一般会通过G省的政府采购网或者G 省各地市的政府采购网等正式渠道获取招标采购信息，看到与中心相契合的项目会召集工作人员积极准备材料进行投标。除此之外，中心还会运用社会关系网捕获信息。在访谈中了解到，中心是G 省第一家集政府引导、企业运作、专业服务于一体的养老服务机构，中心主要创始人X 和W 主任不仅是G 省老年基金会的副理事，也是G 省老龄产业协会的成员，他们一直与政府部门保持着密切沟通，并积极向上汇报工作情况，也能在沟通交流中不断了解政府部门在养老服务供给方面的工作动态和走向。

4.潜在结果：地区差异性与不稳定性并具

在参选情境中，虚拟养老院的潜在结果要么是获得服务供给机会并接受机会带来的制度安排和要求，要么就是没有获得供给资格，在参选过程中被淘汰出局。但是虚拟养老院在参选情境中的潜在结果具有阶段性和不稳定性的特征，也由此衍生出一定的风险性。一方面，受经济状况影响，在不同地市成交的项目数量以及项目金额存在明显差异，经济较发达的省会城市公开招标的项目多且金额相对较高，经济较为落后的地市公开招标的项目数量和项目金额也都相对较少，且在同一个地市中不同的行政区之间也有所差异，经济较发达的行政区项目数量相对较多。另一方面，成交项目的服务期普遍较短，基本为一年期，到期后如果项目仍值得持续运作，政府便会按购买服务流程重新进行招标。比如2018 年，中心成为“G 省L 市Q 区居家养老、流浪乞讨、困境未成年人及农村‘三留守’人员关爱保护政府购买服务”项目的成交供应商，成交金额为21 万元，服务期为2018 年11 月1 日至2019年10 月31 日，到2020 年1 月，该项目便被其他机构以25 万元的成交金额中标。

（二）治理情境：践行服务供给过程中的行为逻辑

在治理情境中要讨论的是服务供给的落地行为，在具体落实过程中，虚拟养老院养老各参与主体怀着公益之心投入，而虚拟养老院要扮演除服务供给者以外的多重角色，面对供给过程中出现的问题要及时调整以保证服务供给的质量，其最终获得的收益除物质金钱外还有社会效益和精神满足。具体表现如下：

1.治理主体：公益形象的建构

虚拟养老院能将服务内容、服务质量、服务范围不断拔高，少不了各参与主体的公益初心。2010年，中心的创始人X 先生，在政府的号召下创办虚拟养老院，他带领着团体坚持助推养老服务产业健康发展，全方位打造居家养老服务，使虚拟养老院以公益形象进入人们的视野。在与商家、企业确定合作关系时，虚拟养老院的运营主体会明确要求其必须以公益为出发点，讲求服务和奉献精神。笔者在与访谈中心的社工、社区驻点工作人员、平台的话务员以及合作商家交谈时，明显感受到各主体在参与服务供给过程中所体现的公益情怀，也正是共同的公益出发点，搭建起了“中心—商家—受众群体”的信任桥梁。

2.职位角色：兼顾多重角色与挑战

在服务供给阶段，虚拟养老院不仅仅是服务的供给者。从整体来看，在治理情景中，虚拟养老院还扮演着被监督者的角色，受到政府和被服务对象即老年人的双重监督。从部分来看，虚拟养老院的运营者为社会组织，合作者为商家。社会组织负责线下社区活动的策划和开展、日间照料中心的运营以及线上平台的维护管理，受政府和老年人监督的同时，也要监督商家的行为，它既是服务的供给者，也是平台的运营者，还是服务的监督者和被监督者。而商家则与社会组织签订协议，确定合作关系，为有需求的老年人提供服务，既被社会组织监督也被老年人监督。面对着多重身份和角色，各主体自然也面临着多重压力和挑战，比如笔者在访谈中就了解到，社会组织在进社区开展义务服务活动时，曾因被警惕性较高的老年人误解成“骗子”机构而面临尴尬境地，因此不得不下更大功夫去贴近群众，赢得信任。而商家在服务结束后收取正常费用时也会被老年人误会收取高价，以至于被投诉，因此商家基本采取先商量好价格再进行服务的策略。

3.过程控制：对标制度安排并适时采取主动请求

过程控制就是在保证计划与实际相适应，使得结果最优化而采取的行动，也是对结果的把控。虚拟养老院对服务供给过程的控制突出在对以下两种行为的把握：一种是制度安排行为，另一种是因环境变化所采取的主动请求行为。制度安排行为即政府明确规定的行为，主要体现在政府购买项目的条约中，中心在成为政府购买项目的承接者后，需按条约中规定的时间周期、地点和群体提供规定类型的服务，并接受政府和群众监督。主动请求行为即虚拟养老院根据实际情况所采取的行动，具有一定的灵活性和阶段性。比如面对突如其来的疫情，中心主动请缨开通心理援助热线，预防和减轻市民因疫情所致的心理困顿；在社工以及商家好不容易与老年人建立起良好关系后，因一年时间到期，项目终止，极不利于服务的深入和服务质量的提升，对此中心便积极与政府部门反馈，希望能延长服务时间。

4.成本收益：形式多样与无形化

成本和收益的形式不仅仅表现在金钱和物质方面，也可以通过无形化的形式表现，比如在成本方面还有机会成本、精力成本及时间成本等，在收益方面还有社会效益、自我满足和自我价值的实现等。虚拟养老院的运营主体是不以营利为目的的社会组织，这也就决定了虚拟养老院是公益性的，其主要通过承接政府购买项目、接受社会捐赠和政府扶持、号召社会爱心人士及高校大学生志愿者参与等方式去保证服务的可持续，以维持组织的良性运转。不论是中心“替世上老人解难，为天下儿女分忧”的理念，以及前文所述的各主体在服务供给的过程中是满怀公益之情投入的，都可以反映出虚拟养老院在服务供给时更多的是追求无形化的收益，而不是期待金钱与物质的回报。

四、虚拟养老院服务供给的行为偏差

遵循着上述的行为逻辑，虚拟养老院在服务供给过程中取得了一定的成效，比如平台的构建使得碎片化的社会养老服务得到有效整合，多元主体的参与使社区公共服务得到进一步补齐和优化，公益活动的开展形成了良好的社会效益等。但在行动情境下，虚拟养老院的服务供给由最初的以服务为主的价值导向，逐渐被以形式化为主的工具理性所制约，不利于虚拟养老院的可持续发展，其主要表现为以下三个方面。

（一）公益形象下的行动策略倾向于追求满足制度安排

公益性是社会组织与生俱来的属性和价值追求，在政府越来越多地向社会购买公共服务时，社会组织也就承担着越来越多的公共职能[6]。虚拟养老院在本质上是公益的，但是在服务供给过程中虚拟养老院所展现出的公益形象以及受众群体的认知偏差，给虚拟养老院的市场化道路带来了阻碍，导致虚拟养老院缺乏市场化的资金来源，基本靠承接政府购买项目为生。从政府购买项目的运作年限、内容和服务范围来看，虚拟养老院与不同的政府部门形成的是阶段性的、短期的契约关系。在完成制度性任务的过程中，虚拟养老院的话语权小且承受风险的能力弱，为了能在规定时间内顺利完成项目的要求并降低自身的风险和责任，虚拟养老院往往倾向于“老实本分”地遵循安排行事，疲于主动创新。

（二）服务丰富的表象下与老年人深层次需求不匹配

虚拟养老院的养老服务项目共有百余项，种类涵盖了信息咨询、生活照料、医疗保健、家政服务、维修装修、教育培训、法律维权、紧急救助、主动关怀、中介服务等，在理想的状态下，其基本能满足老年人的个性与刚性需求。而现实中，大多数服务项目由于缺乏政府或老年人购买，而最终流于形式，究其根本是未能满足老年人的深层次需求。在服务供给与服务需求不匹配的背后，有着多种因素。一是老年群体因身体状态、价值理念、收入水平等方面的差异性，呈现出不同的需求组合，而虚拟养老院在开发养老服务项目时仅考虑了项目种类的多样性，未充分关注老年人对服务需求的程度；二是资源的稀缺性与老年人需求的冲突，例如老年群体对于医疗服务的需求要比普通人更加强烈，但由于医疗资源本身的稀缺性以及场所的固定化和专业医疗设备的使用等，虚拟养老院难以通过与医院建立合作关系，为老年群体提供更具体的、专业性的医疗上门服务。

（三）资源依赖意识下的品牌塑造和服务宣传工作不足

在虚拟养老院承接政府养老服务供给项目的过程中，政府通过给予社会组织资金及物资等方面的支持，让社会组织在指定的场域内进行养老服务的供给，两者在服务供给过程中形成了资源交换和功能互补的关系，在功能和资源方面呈现出相互依赖的状态。而现实中，社会组织由于自身能力和身份的制约，往往对政府表现出更强的依赖性。在资源依赖意识下，虚拟养老院将希望寄托于政府，希望能依托政府自身的公信力和号召力为虚拟养老院的发展注入更多活动，进而忽视了品牌建设和功能宣传的重要性，在宣传手段、宣传方式、宣传内容和宣传时效方面表现出较为严重的滞后性。

五、结语和进一步建议

2021 年，G 省公布的《“十四五”养老服务体系规划》指出要发展“互联网+居家社区养老服务”，其中就包括了要大力推广和使用居家社区养老信息化服务平台，创新“子女网上下单、老人体验服务”等消费模式，打造“没有围墙的养老院”。虚拟养老院作为一种创新型居家养老模式有其独特的优势和良好的发展前景，因此也受到政府的青睐。本文借助制度分析与发展框架的行动情境模型，明确了虚拟养老院在参选情境和治理情境中不同的行为逻辑，并发现在服务供给过程中虚拟养老院逐渐被以形式化为主的工具理性所制约的问题。如何将虚拟养老院的理想功能发挥到位，可借用制度分析与发展框架，从行为主体和行动策略等方面做出努力和尝试。

一是政府要进一步做好制度设计和安排。为虚拟养老院的发展提供相对稳定的过程性支持，划分好社会组织与政府的角色以及责任，鼓励更多的社会主体参与虚拟养老院的建设过程中，为虚拟养老院的发展提供全方位支持，进一步提升虚拟养老院的主动性、创新性，助力其市场化运营。

二是运营主体要精准定位老年人需求，探索优化养老服务项目。利用好现有的信息平台、总结服务经验、做好需求分析以及完善服务反馈制度，坚持“服务项目在精不在多”的理念，提升服务质量，满足老年人的现实需求。

三是运营主体要树立品牌意识，强化宣传工作。通过传统的宣传方式与新兴的宣传方式相结合的模式，加大宣传力度，提升虚拟养老院的知名度，把握好与政府合作的机会，适当借助政府官方平台宣传虚拟养老院的服务模式、理念和成效等。

注释：

① 数据来源于国家统计局官方网站：https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

② 参见中华人民共和国中央人民政府官方网站，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，网址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-07/04/content_10002.htm。

③ 参见中华人民共和国中央人民政府官方网站，《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知国发〔2021〕35号》，网址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/21/content_5674844.htm。