生态环境禁止令的司法适用研究

[摘 要]生态环境事关人民群众的切身利益，生态环境禁止令是为了正确处理生态环境领域侵权问题，在各级地方法院的实践基础上于2021年由最高人民法院以司法解释的方式规定的。从司法适用来看，生态环境禁止令虽有操作性，但仍然存在担保规定不适用、审查认定难、执行难等问题。针对以上问题，可以通过细化担保规定、引入专家学者以及借助行政体制的优势来予以优化。

[关键词]环境保护；生态环境禁止令；行为保全

每个人都生活在自然生态环境中，生态环境的优良与每个人都息息相关。随着时代的发展，人民群众对美好生活的向往所包含的内容也越来越丰富，其中就包括了对绿色、洁净、健康的生态环境的向往。在生态环境治理体系中，司法的作用不言而喻，其在解决环境纠纷、保护环境、保障人民权益方面具有重要的责任。为了实现对生态环境的预防性、及时性保护和对侵权行为的震慑作用，统一法律的适用[1]，2021年12月28日最高人民法院发布了《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《禁止令规定》）。近十年来我国环境侵权责任纠纷类案件共有11131件。从案件的审结日期来看，从2015年至2020年一直保持在1000件以上，其中2016年达到了最高的2431件，但2021年至今这三年审结的案件量却呈下降趋势，这可能是由于《禁止令規定》存在问题所导致的。

一、生态环境禁止令的产生及内涵

（一）生态环境禁止令的产生

在《禁止令规定》出台之前，各个地方法院对于生态环境侵权案件的处理进行了很多探索。首次提出环境保护禁止令这一概念的是云南省昆明市，昆明市检察院、法院和公安局在2010年联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》和《关于办理环境保护刑事案件实行集中管辖的意见》，这两个意见明确规定了民事公益诉讼人可以申请禁止令[2]。随后，2011年重庆市高级人民法院规定了“环境保护禁止令”制度[3]，其中万州区人民法院设立的环境保护审判庭可以集中受理重庆三区六县的涉及环境资源案件。2015年最高人民法院出台《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（已于2020年修正），其中第十二条就规定了以民法中的行为保全制度来构建生态环境禁止令[4]。根据该司法解释，重庆市、广东省珠海市、浙江省湖州市分别出台了相应的法律文件来规定生态环境禁止令。

（二）生态环境禁止令的内涵

生态环境禁止令之中最重要的原则是预防原则，这在我国《环境保护法》中也有体现。在环境领域适用该原则可以在一定程度上解决司法事后救济所引起的各种问题，也更加有利于保护生态环境。具体来说，生态环境禁止令有两层内涵：第一层是针对已经造成危害生态环境的行为本身进行禁止；第二层是针对尚未造成实际损害但是可能或者极大可能造成生态环境损害的行为进行预防。第一个层面针对的是具体的危害行为，即该行为已经对生态环境造成了损害，如果不制止则一定会继续对环境造成损害。第二个层面是针对危险进行的预防，即针对尚未造成实际危害的行为所进行的预防。与第一个层面所针对的预防相比，风险预防是在危险可能会出现时面向未来进行的生态环境保护，更具有前瞻性。

二、生态环境禁止令的司法适用现状

（一）《禁止令规定》出台之前

在《禁止令规定》出台之前，各个地方法院对在生态环境领域适用禁止令进行了很多探索，如重庆市万州区人民法院从2011年到2021年一共处理了19件生态环境禁止令案件。其中，2013年郭某某的碎石加工项目未按照规定报批环境影响评价文件的情况下擅自开工建设，排放大量粉尘污染了大气环境，在其不履行行政处罚的情况下奉节县环保局向万州区人民法院申请实施环境保护禁止令，禁止其继续碎石加工的生产，万州区人民法院批准了禁止令申请。无独有偶，2018年梁平县某筒瓦厂未配套建设环境保护设施就投入生产，影响了生态环境，在其一直未履行行政处罚的情况下执法支队向万州区人民法院申请实施环境保护禁止令，法院经审理后准予执行禁止令申请。上述两个案例中，由于案件的被申请人拒不履行行政处罚，行政机关才作为申请人向法院申请禁止令，值得注意的是这段时间内污染行为并没有被制止仍在继续。

（二）《禁止令规定》出台之后

2021年12月29日最高人民法院通过了《禁止令规定》，其自2022年1月1日起实施。《禁止令规定》是在总结各地法院司法实践的基础上，经反复调研论证和广泛征求意见最终形成的，其就生态环境禁止令保全措施的法律依据、申请主体、审查需考量的因素、效力期间、文书形式、提前解除、不履行的法律责任等问题进行了规范。《禁止令规定》出台后以该规定为裁判依据的案件有三个。

第一个是崔某诉李某、卢某噪声环境侵权纠纷案。该案中李某、卢某自2018年12月开始持续用喇叭紧贴墙壁播放“荒山野鬼”录音制造噪音，严重影响了申请人崔某一家人的正常生活，经过街道办事处、居委会调解无果后崔某无奈向法院申请禁止令，责令李某、卢某停止之前的行为不再制造噪音。法院经过审理认为，李某、卢某故意在房内播放录音的方式持续制造不属于日常生活所应当有的噪音，并且认为在审查禁止令申请的条件是否符合时，不应当死板地判断噪音是否超过噪声的排放标准，而应当以申请人的日常居住安宁是否受到了影响来进行判断。该案中的持续噪声污染已经严重影响到了申请人崔某一家人的日常安宁生活，如果不及时制止制造该噪声的行为将会使崔某一家人的居住安宁权遭受难以弥补的损害，综上所述法院认为崔某的禁止令申请符合规定，批准了申请人的禁止令申请。

第二个是北京市密云区古北口镇人民政府对北京鑫地顺达物流有限责任公司的行政决定案。北京市古北口镇人民政府在巡查时多次发现被申请人公司存在严重污染周围大气环境情况的行为，遂向北京市密云区人民法院申请禁止令，责令被申请人公司对尾矿砂予以覆盖。法院最终予以支持，责令被申请人将尾矿砂采取覆盖防尘措施。在本案中申请人并没有给被申请人作出行政处罚而是直接依据《禁止令规定》向法院申请了禁止令，这和前述万州区人民法院审结的两个案件完全不同。

第三个是重庆市綦江区永丰矿业有限公司案。被申请人以要对环境进行生态修复的名义，长期占用待修复土地进行生产加工，且一直不履行修复工作，造成了周围环境的污染，基于此，申请人重庆市人民检察院第五分院向重庆市第五中级人民法院申请禁止令。法院经审理认为，该公司的行为确属于污染环境的行为，如果不对该行为及时制止将对土地周围的环境造成难以弥补的损害，故准许了禁止令申请，责令重庆市綦江区永丰矿业有限公司立即停止在待修复土地上继续从事生产经营活动。

《禁止令规定》出台之后，法院对于禁止令的审查有了司法解释作为指导。《禁止令规定》通过对禁止令的申请主体、材料，禁止令的类型、管辖，采取禁止令的基本条件、考量因素，禁止令的文书形式等规定，相较之前更加具有操作性，更能体现“保护优先、预防为主”的原则。

三、生态环境禁止令的实践困境

（一）担保规定不适用

《禁止令规定》第七条规定了担保制度，其大体分为两种模式：第一种模式即申请人在起诉时或者诉讼中申请禁止令，法院要求其提供担保；第二种模式为申请人在诉前申请禁止令，法院应当责令申请人提供担保。对于第一种模式，在司法实践中，申请人往往不愿意提供担保，而被申请人则强烈希望申请人提供担保，这时法官往往难以作出选择，大多数法官会采取一刀切的办法来处理，即只要是申请禁止令就全部要求申请人提供担保或者不提供担保。但由于法官靠的是主观判断，这样的做法会引起当事人的不解与抱怨，甚至会损害司法公信力。第二种模式也因《禁止令规定》没有规定担保金额，而在司法实践中存在担保金额难以确定的问题。若在此借用普通财产保全案件的担保金额，担保的金额应当在请求保全金额的30%之下，但是由于环保禁止令的申请并不完全像财产保全一样有保全的具体金额或者保全的标的，故在这种情况下仍然无法准确判断保全的金额。

《禁止令规定》是建立在民法行为保全制度框架之中的，行为保全制度中设置担保主要是考虑到被告人的权益。由于行为保全的紧急性和涉及利益的广泛性，法官在保全过程中职权色彩明显，不严格遵循处分权主义[5]。因此，若在行为保全制度中加入担保这一条件，既可以避免因为法官随意作出行为保全裁定对被告造成的损害，也可以避免因法官随意不作出行为保全裁定需对原告造成的损害。但是值得注意的是，虽然担保制度之于行为保全制度是必要的，但是并不是必需的，即担保的“必要”不能被置换为“必须”[6]。

（二）审查认定难

环境污染和生态破坏等方面的案件涉及的学科数量多且复杂，环境诉讼中无论是环境公益诉讼还是环境民事诉讼等均不同于其他类型的诉讼，是一种较为特殊的、对专业知识需求更为广泛而深入的“技术型诉讼”模式[7]。由于审理案件的法官大多没有接受过相关的专业培训，所以他们对该领域的判断能力相对较弱。同时，当被申请人的行为具有现实而紧迫的重大风险时，若不及时制止就会造成难以弥补的损害，而《禁止令规定》却对此未作更详细的认定标准规定，因此法官对生态环境禁止令的审查认定很困难。

对于申请人来说，审查认定难转化为举证难。在申请环境禁止令的案件中，被申请人要承担污染行为和损害结果之间是否存在因果关系以及免责事由的举证责任，申请人则需要证明污染行为和损害结果的存在。至于上述所说的申请禁止令的两个必要条件的证明责任，《禁止令规定》并没有详细说明，但是按照逻辑来说应当由申请人予以证明，这就导致在紧迫的情况下申请人无法拿出证据证明，那么污染环境的行为就无法制止，等到申请人拿到证据时，不可弥补的损害已经发生。

（三）执行难

保全措施的执行一般来说由法院单独完成，仅需要对协助执行的单位或者个人下达法律文书即可。生态环境禁止令的执行是法院作出裁定后送达被申请人，由被申请人主动遵守，若被申请人违反禁止令则由法院对其进行事后罚。由于生态环境侵权领域中侵权行为的发生对于环境的损害后果是難以弥补的，就如崔某诉李某、卢某噪声环境侵权纠纷案，法院向李某、卢某送达了禁止令，假若李某和卢某并没有执行禁止令，而是继续实施侵权行为，崔某一家人的居住安宁则会遭受不可弥补的损害，法院的禁止令就成了“一纸空文”。

四、生态环境禁止令的优化建议

首先，对于生态环境禁止令担保规定不适用问题，笔者认为可以通过针对环境领域的特定情况对担保的规定进行细化，既可以发挥担保规定的积极作用，也可以缓解担保规定在环境领域水土不服的困难。其次，对于生态环境禁止令审查认定难的问题，笔者认为可以通过引进环境领域的专家学者进入法庭，有效破解环境领域专业性强的难题。最后，针对生态环境禁止令执行难的问题，笔者认为可以借助行政体制方面的优势，做好和行政机关之间的衔接，构建出一套执行保障体系。

结束语

生态环境禁止令是将“保护为主，预防优先”原则贯彻到具体实施的制度，对于建设社会主义文明至关重要。最高人民法院出台的《禁止令规定》虽然为各地法院处理生态环境案件提供了操作指引，但是该规定并非完善，需要进一步丰富。坚信在各个部门通力配合下可以最终制定出符合我国国情的中国特色社会主义生态环境禁止令制度，保护好我们的绿水青山。

参考文献

[1]刘竹梅，贾清林，刘慧慧.《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》的理解与适用[J].法律适用，2022（03）：94-101.

[2]昆明力推环境公益诉讼[N].人民法院报，2010-11-26（01）.

[3]重庆试点设立“环境保护审判庭”[N].人民法院报，2011-12-08（01）.

[4]最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释[EB/OL].（2015-06-01）[2023-09-06].https：//www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/14615.html.

[5]肖建国.行为保全：弥补财产保全不足的创举[N].检察日报，2012-10-19（3）.

[6]李曼.民事行为保全担保制度的完善路径[J].当代法学，2018，32（03）：117-125.

[7]王灿发，张天泽.环境诉讼中鉴定意见与专家意见证明力研究[J].中国司法鉴定，2021（05）：47-54.

作者简介：李卓然（1998— ），男，汉族，山西晋城人，青海民族大学法学院，在读硕士。

研究方向：环境与资源保护法。

基金项目：本文系青海民族大学2023年度校级创新创业项目“生态环境禁止令制度运行情况调查研究”（项目编号：04M2023131）的阶段性研究成果。