农村土地征地补偿司法实践的困境与纾解

张富利 晏新雨

(1.广西师范大学 法学院,广西 桂林 541006;2.江西省高级人民法院,江西 南昌 330013)

尽管农村城镇化热度渐减,但农村征地补偿纠纷依然在司法实务中占据了很大一部分,尤其在基层实践中,还有大量的历史遗留问题和新发案件。这一从上世纪九十年代就开始出现的问题,在新时期往往与农村基层治理纠缠在一起,呈现出更为复杂的情形。对此,需从实证和理论上深入剖析,以寻求农村征地补偿分配的妥切方案。

一、农地征收补偿分配困境的实证分析

农地征收补偿分配存在诸多制度困境,法律文本解释的分歧在司法裁判中产生的争议为研究提供了丰富的材料。

(一)样本基本信息

1.样本的来源及说明

最高人民法院建立了全国统一、规范的裁判文书网——“中国裁判文书网”。本文以该网收集的案例为基础,以“土地承包经营权”“征地补偿款分配纠纷”为关键词检索到2011年1月1日至2022年12月31日之间的所有相关裁判,这些裁判便是本文的样本。对于样本案例的检索过程需要说明的是:第一,案例全部来自于“中国裁判文书网”,案情完全一致、仅一方当事人不同的案件合并为一个系列案件,作为一个案件进行统计;第二,加上“土地承包经营权”这个关键词虽然使得样本数量变小,但由于农地征收必然涉及土地承包经营权的消灭,我们认为增加这个关键字会使得样本案例更具有针对性;第三,由于农地征收补偿费用分配纠纷的单一案件的涉案金额较小,因此样本中的一审结案案件均由基层法院进行审理,二审结案案件最初均由中级法院受理上诉请求;第四,样本案例的文书性质、审理程序的区分尊重了“中国裁判文书网”的设定,以生效的结案文书作为确定文书性质、审理程序的依据。经整理,共得到样本案例69件,且数量有逐渐上升的趋势,如表1所示。样本案例以民事裁判文书为主,但也存在若干具有代表性的行政裁判文书。

表1 不同类型裁判文书的数量和比例

2.审理程序情况

审判程序可以反映当事人对裁判的满意程度。当事人对裁判结果不服时才会提起上诉或者再审。就诉讼当事人的主观感受而言,上诉率越高说明对诉讼当事人来说判决公正性不断降低;反之亦然。而影响诉讼当事人对判决质量与司法公正性的主观判断的因素主要有三个:法官的职业操守、法官的专业能力以及司法的稳定性与规范性[1]8-16。通过对样本案例案件审级的统计,我们可以判断上诉率,进而判断裁判效果。需要说明的是,由于再审属于审判监督的一种,其作用在于纠正先前裁判的错误,因此,在单独统计再审程序之外,我们将再审结果回归到原始审判程序中进行统计。

从样本案例的审理程序来看,一审程序案例有26件(其中包括再审案例2件),占全部样本案例的37.68%①;二审程序案例有43件(其中包括再审案例11件),占全部样本案例的62.32%;再审案例一共有13件,占全部样本案例的18.84%。我们将样本案例与历年全国法院各审级服判息诉率进行比较②,不难发现,农地征收补偿费用分配纠纷的上诉率和再审率较一般案件明显偏高,其裁判效果较差,当事人很难服判息讼。事实上,因农地征收补偿分配纠纷而出现的上访乃至越级上访事件屡见不鲜。

3.当事人特点分析

样本案例还显示,农地征收补偿分配纠纷表现出涉诉主体多样化的特点,如表2所示。村集体行使补偿分配权是其卷入农地征收补偿分配纠纷的主要原因。从表2可以看出,总体而言,村民往往作为原告参加诉讼,而村集体经济组织一般因行使补偿分配权而成为被告参加诉讼。观察样本案例不难发现,实践中,成员集体一般以村委会、村民小组为代表应诉。这是因为集体经济组织的治理结构尚不完善,集体经济组织的职能一般由村委会、村民小组代行。亦有部分村民作为共同被告参与到诉讼中,这是因为部分分配纠纷是在村民之间产生的。这些纠纷往往是因土地承包经营权的权属争议而产生,具体的原因包括耕地的互换、家庭分家析产及土地承包经营权的流转。村集体作为原告提起的诉讼仅有4件,只占全部样本案例件数的5.80%,但这极少部分的集体经济组织作为起诉方提起的诉讼均为行政诉讼。其原因均为不服行政机关对农地征收补偿费用分配争议的调处,要求撤销行政机关确认分配方案违法或要求村集体给付相应款项的处理决定。因此,这也可归因于村民小组或村委会对补偿分配权的行使。

表2 当事人特点分析

对原告身份特点的分类统计详见表3。由表3可知,被侵权的村民主要包括以下几种:外嫁女、入赘户、外来户、升学者及其他户口迁出者等村民类型,还存在仅因是女性而不能得到平等对待的情况。可见,在我国农村中侵害妇女等少数群体合法权益的现象并不鲜见,其中很多侵害是集体决议作出的,这可能是由于宗族关系的影响以及落后思想观念的束缚[2]17-26。

从当事人的数量来看,农地征收补偿分配争议很容易发展为人群间的对抗,甚至演变成群体纠纷。群体性民事纠纷是群体纠纷的一种表现形式,多数主体间或多数主体与单一主体间因相同或类似行为产生的纠纷便可被界定为群体纠纷[3]67-79。经整理,69件样本案例中有15起群体性民事纠纷,其代表了上百件群体性民事纠纷。其中,以桂林市临桂区两江镇粟村村委会下的七个自然村为再审申请人的一组群体性民事纠纷牵涉的案例最多,达到了35件③。原因在于,尽管在农地征收补偿费用分配中权益容易受到侵犯的是相对少数的人群,但这并不意味着原告均是孤立的个体,有的案件原告众多。例如,在韶关市曲江区沙溪镇凡洞村委会华屋村民小组诉韶关市曲江区沙溪镇人民政府及第三人陈会元等六十六人行政处理纠纷一案中,权益受到侵犯的外来人口有六十六人④。

4.主要裁判分歧

在对样本案例进行整理、分析的基础上,透过这些样本案例,我们发现,农地征收补偿分配问题在实践中集中于以下几个方面:

首先,征收补偿分配方案的分配逻辑存在争议。在农村土地征收补偿实践中,补偿分配主体权责错位导致了征收补偿分配争议的不可避免。具体而言,集体与个人的补偿分配应当遵循何种分配逻辑、根据何种原则产生了分歧,当下主要有三种做法:一是按成员资格平等分配的分配逻辑;二是按地权权益进行分配的分配逻辑;三是综合分配逻辑,即兼顾集体和个人利益,以个人对集体的贡献为考量要素的综合分配逻辑。

其次,征收补偿分配资格的认定存在争议。概括而言,关于征收补偿分配资格的争议主要集中于三个方面:一是村集体成员户籍迁出本村是否意味着脱离集体;二是村集体成员户籍迁出后是否丧失土地承包经营权且丧失取得征收补偿分配的权利;三是农地用益物权的权利主体存在争议。

再次,补偿分配请求权的救济路径存在分歧。在集体成员补偿分配请求权被侵害时,由于分配事项涉及村民自治事务,补偿分配请求权人应通过何种方式请求权利救济存在较大分歧。对此,实务界主要有三种做法:一是将补偿分配问题认定为村民自治事项,要求村民通过自治方式自主解决;二是将补偿分配问题划归于行政前置事项,排除了村民直接向法院起诉的可能;三是将补偿分配问题归属于法院管辖范围,由人民法院依照民事程序立案审理。

(二)征收补偿分配方案的分配逻辑争议

1.现行分配机制下分配纠纷不可避免

实现对农地用益物权人的补偿有两种方法:第一种方法是间接对农地用益物权人进行补偿,即先对集体土地所有权人进行补偿,再由集体土地所有权人对农地用益物权人进行补偿;第二种方法是直接对农地用益物权人进行补偿。现行农地征收补偿机制就此问题选择了第一种方法。依照《土地管理法实施条例》第26条的规定,土地补偿费归属农村集体经济组织,农村集体经济组织是征收补偿分配权的行使主体。在征收补偿分配中,用益物权人丧失了用益物权,承担了特别牺牲,理应得到一定的补偿。但从现行法律补偿项目的给付对象上看,地上附着物补偿费、安置补偿费及社保费用等补偿项目均可能是对农地用益物权人的补偿,现行补偿制度并无对用益物权的专门补偿项目。

实际上,第一种补偿方法的背后逻辑是将集体成员与土地承包经营权人混同,以对被征地集体的集体成员的安置代替了对农地用益物权人用益物权灭失的补偿。这一逻辑不承认农地用益物权的财产属性,构建于对农地使用权债权性认识的基础之上。依照这一逻辑,农地用益物权人应当被列为征收补偿的相对人,对农地用益物权的征收没有直接对应的补偿项目也就不难理解了,不对土地承包经营权的灭失进行补偿也就理所当然了:农地用益物权人已经得到了安置补偿费,何必还要对他们的其他权利进行补偿呢?但是,随着全国农村土地的确权,农民所享有的土地被“还权赋能”,承包地的稳定性和流通性日益提高,其财产属性日益强化,第一种补偿方法受到农地使用权物权化的挑战。倘若农地使用权性质为债权,征收补偿是对物权人权利灭失的补偿,债权人的权利具有相对性,其因征收行为产生的损失应当向债务人主张,故不将农地使用权人纳入征收补偿范围在理论上是说得过去的;但在农地使用权物权化之后,其已具有一定的独立性,许多农民也认识到农地用益物权的财产属性,甚至认为承包地、宅基地完全是“自家的”财产。故他们认为征收补偿应当主要甚至全部归农地用益物权人所有,许多村集体在制定分配方案的时候体现了这一诉求。倘若农地征收之后,村集体能给失地农民调整一定的农地作为补偿,第一种补偿方法尚且说得过去。但是,在“增人不增地,减人不减地”政策施行后,农地用益物权中的代表——土地承包经营权长久稳定,村集体为失地农民调整农地已经成为不可能。此外,在土地承包经营权实施“长久稳定”政策后,因人口自然变动等原因,农村还出现了承包地占有不均的现象,人口较少的农户占据较多的承包地的现象客观存在。因此,占有承包地较多的农户乐于按土地使用权权属分配,而占有承包地较少的农户则希望以集体成员平均分配为标准,两种截然不同的分配诉求存在冲突。

2.三种分配逻辑

为弥合两种截然不同的分配诉求之间的冲突,实践中农地征收补偿分配主要遵循三种逻辑。第一种是平均分配逻辑,以集体成员资格为分配对象确定标准,不考虑土地承包关系。例如,在桂林市临桂区人民法院审理的一起补偿分配案件中,村民集体讨论制定的分配方案结合了村民个人情况,以农地征收协议签字为时间点,将集体成员划分为常住人口(出嫁女除外)、未上户口的集体成员与非农业人口以及“半边户”等多种类型,并实施区别化的分配,同一类人员的分配标准是一致的⑤。第二种是地权分配逻辑,即根据土地承包关系对农地征收补偿进行分配。拥有承包地且承包地在农地征收中灭失的,依照灭失的承包地面积、优劣予以分配;不享有承包地或在农地征收中承包地未受影响的,则不予分配。例如,在张掖市中级人民法院审理的一起补偿分配案件中,村民小组通过村民会议制定了按被征用承包地及搭配内荒地面积分配补偿的分配方案,查明承包地及搭配内荒地的承包情况就成为补偿分配的先决条件和依据⑥。第三种是综合分配逻辑,根据集体成员的年龄、承包地、权利义务关系的要素综合考量予以分配。例如,在沈阳市中级人民法院审理的一起补偿分配案件中⑦,村民集体召开村民会议制定了资格认定方案及征地补偿安置费分配细则,以村龄股、土地股及农龄股为量化分配的基础。

3.分配逻辑之扬弃

平均分配逻辑强调成员身份本身,未将土地承包关系纳入分配考量因素中,不符合土地承包经营权人有权得到补偿的法律规定,是对土地使用权财产属性的漠视。地权分配逻辑强调农地用益物权的财产属性,但忽视了农村土地所有权的集体性质。按此逻辑,承包地灭失的村民就失去了在村民集体中一定的成员权益,集体所有的性质就降格为类似于“按份共有”的关系,这可能导致集体所有权虚置的情况进一步恶化,甚至造成集体所有权实质性的解体。综合分配逻辑相对恰当,可以较好地处理农地征收补偿分配中集体成员之间的利益关系,但由于这一分配逻辑较为复杂,在村民缺乏外部指导的情况下,村集体要采取这种分配方式的难度很大。

但是,无论采取何种分配逻辑,都可能招致村民对分配方案的不满并引发诉讼。究其原因,现行农地征收补偿分配权人与特别牺牲承担人存在错位,以民主表决的方式决定他人权利并非农地征收补偿分配的恰当方法。布坎南在对决策模式选择的论述中将决策模式分为三种类型,并认为少数服从多数的决策方式实际上是以牺牲少数人的意愿为代价。因此,只有事务决策具有强烈的外部效应、较强的公共属性,且经济决策预期代价远小于私人自愿协议时,决策主体方可选择少数服从多数的公共决策方法[4]43-62。以这种视角来看,将对个人财产的补偿问题交由民主决策,实际上是对个人权利的侵犯,也是对个人意志表达的剥夺。就农地征收补偿分配问题而言,在正常的农地征收补偿程序中,农地用益物权人的权利是受到极大限制的。由于村民的权益须经村集体的集体决议分配方可实现,村民的合法权益就存在被他人侵害的可能。这种利益诉求一定会寻找其他途径作为出口。由此可见,正是农地征收补偿分配的主体权责错位使得补偿分配纠纷频频发生。

(三)征收补偿分配资格认定的困境

农地征收补偿分配资格是取得补偿分配的前提条件。农地征收补偿分配方案的制定属于本集体村民会议的权能,确定分配对象是分配方案的一部分。在不同的分配逻辑下,取得分配资格的依据存在差异。一方面,集体成员因集体成员权,对包括征收补偿在内的集体财产享有权益;另一方面,用益物权人因其受征收行为而负担特别牺牲,有权得到相应的补偿,现行《民法典》对此作了明确的规定。循此,解决分配对象的确定问题,一要确定集体成员资格,二要确定农地用益物权权属。但在现实实践中,由于成员权制度的不完善以及农地用益物权权利主体的不明确,这两个问题的确定均存在一定的障碍。

1.户籍迁出成员是否丧失成员资格的争议

改革开放以前,村民的户籍为判断其是否为集体经济组织成员的唯一标准。改革开放以后,随着城乡二元体制的松动,农村集体经济组织与村民自治组织的同构性被日益消解,户籍与集体经济组织成员资格脱钩,原本约定俗成的集体成员认定规则不再准确有效。在样本案例中,有19件案例涉及集体成员资格确认问题。就样本案例来看,村集体不承认部分村民的集体成员资格,迳行不予分配补偿是补偿分配纠纷的重要诱因;村民亦缺乏救济手段,被迳行排除成员资格的村民,既不能在本成员集体的村民会议上表决,也不能向集体经济组织申诉,不得不采取诉讼手段。在涉及成员资格确认的案例中,户籍因素是审查频次最高的要素,有18件案例对其进行了审查。在联系其他要素如生产生活地、承包经营权、婚姻关系、权利义务关系等的基础上,户籍地为本村的案例有14件,成员资格得到法院肯认的为10件,户籍地并非本村的案例有4件,成员资格得到认可的为3件。可以看出,对于户籍迁出成员是否丧失成员资格的问题,司法实践中存在不同见解。

第一种见解认为,集体成员户口迁出后,未回到原有的集体经济组织参与生产和耕作,其与该集体经济组织原先形成的固定的权利义务关系瓦解,因此,户籍迁出的集体经济组织成员丧失其成员资格。集体经济组织不收回土地承包经营权,并非因为村集体仍认可其集体成员身份,而是因为土地承包经营以户为单位和“增人不增地,减人不减地”的国家政策。农地征收补偿是集体成员才有资格享有的财产权益,故户籍迁出的集体成员不应参与征地补偿分配。例如,马山县人民法院认为:“《中华人民共和国土地管理法》明确规定农村集体土地所有权属农村集体所有,即属于具有该农村集体经济组织成员资格的全体成员共同所有……每个集体经济组织成员均有依其成员资格享有相应份额的权利……农村集体经济组织成员的确定……以形成较为固定生产、生活,并依法登记所在地常住户口为形式要件,以是否需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件,综合予以判定。”⑧第二种见解认为,户口迁出并不单独成为集体成员资格消灭的构成要件,集体成员户口迁出后可以继续享有集体成员权。例如,厦门市海沧区人民法院认为:“原告作为被告的农村经济组织成员资格并不因其就学户口迁出、责任田被收回而发生变更,其享有和其他村民一样承包责任田的权利……只要原告的权利未能得以保障,原告就有权随时向被告要求。”⑨又如,三明市中级人民法院认为:“在没有证据证实陈某1已取得另一集体经济组织成员资格的情况下,不能否定其原有的集体经济组织成员的资格,即陈某1仍具有埔头村集体经济组织成员资格……上诉人根据村规民约,认为被上诉人陈某1属外嫁女,本人及子女不享有村民待遇的上诉主张,损害了具有埔头村集体经济组织成员资格的被上诉人的利益,本院不予支持。”⑩

由此可见,第一种观点并不恰当。在城乡户籍差别日益淡化的今天,集体经济组织成员身份与村民身份已不再直接等同。以户口迁出作为认定集体成员资格的排除性要素已经不合时宜,存在诸多问题:一是不符合人员流动和城镇化的社会发展趋势。仅以户籍变动作为否定集体成员资格的标准,不利于城乡一体化的实现,不利于入城农民的权益保障,也不符合新时代户籍制度“以人为本”的理念。二是不能真正实现集体经济的社会保障作用,不利于维护社会稳定。以户籍变动作为丧失集体成员资格的依据会导致外嫁女、升学青年等失去生活保障,无论是离婚的外嫁女亦或是暂未就业的升学青年,都可能因此面临融不进他乡、回不去故乡的困境。三是不符合新时代户籍制度“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”的总体要求,不符合户籍登记回归人口登记管理功能的整体趋势。国家政策和法律要求不得简单粗暴地剥夺农民的集体成员权益,仅以户籍认定村民失去集体成员资格不符合国家政策和法律规定。国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)规定现阶段不得将农民享有集体成员权益与户籍入城对立,要求尊重农民自身意愿。进城落户农民退出“三权”应当秉持自愿有偿的原则,《农村土地承包法》第27条则以国家立法的形式落实了前述文件精神。《全国民事审判工作会议纪要(2011年)》建议法院对集体成员资格认定采取综合审查方法,在综合考虑多项因素的基础上,以“是否取得替代性生活保障”为判断集体成员资格丧失的核心要件,并要求慎重、从严认定集体成员资格的丧失。循此,即使集体成员户籍迁出,村集体既不能据此剥夺其成员资格,亦不能据此收回其农地用益物权。

总的来看,既有的以户籍、实际居住、生产资料等要素作为成员资格的判定依据过于武断,与党和国家的农村政策并不相符。村民是否为集体成员与户籍、实际居住、生产资料等要素并没有直接的关联性,以这几点要素为判断依据也无法解决外嫁女、新生儿等人群的成员资格认定问题。集体经济组织成员资格的综合判定方法可操作性不强,且实际上依赖前述的几个要素,难言科学和公平。现阶段,我国正处于城乡一体化进程和农村产权制度改革的大潮之中,在这个历史与现实差异较大的时间点,集体经济组织成员资格确认问题确实异常复杂,涉及个人权利、自治权利、行政权及司法权之间的关系。这种情况使得制定明确的指导规则确有难度,但在这种情况下,解决资格确认程序及标准不明确问题的呼声就更加强烈。

2.土地承包经营权可继承性争议

许多集体经济组织制定的分配方案以土地承包经营权的权属为补偿分配依据。在实践中,农地用益物权权利主体不明的问题凸显于分家析产过程中产生的可继承性问题。对土地承包经营权主体的不同认识导致对其可继承性的不同认识,司法实践中就土地承包经营权可继承性主要存在两种见解。第一种观点认为:农户是承包经营地的承包方,是农地承包经营合同相对人。故农户是土地承包经营权的权利主体,农户内部各家庭成员对土地承包经营权的享有是一种准共有关系,家庭成员之间平等享有土地承包经营权。从土地承包经营权的取得来看,农户基于集体成员身份方可取得土地承包经营权。土地承包经营权兼具人身性和财产性,对集体成员起到生活保障作用,不同于一般的财产,故不发生继承。例如,贵州省高级人民法院认为:“土地承包经营权不属于个人财产,不发生继承问题,以家庭承包方式的农村土地承包属于农户家庭,而不属于某一个家庭成员,在部分承包人死亡后,由其他承包人继续承包原承包地,故罗开群不能基于继承而获得争议土地的承包经营权,该地由罗开群、罗开芳继续承包,双方均享有被征收土地所得收益的分配权利。”第二种观点认为:土地承包经营权是物权,作为合法财产,应当允许继承。承包经营户的意思形成和责任承担事实上均由成员个人承受,其并不具有独立的民事行为能力和民事责任承担能力,其主体资格存在缺陷。家庭联产承包仅是土地承包经营权的一种方式,故土地承包经营权的权利主体为成员个人。例如,芜湖市中级人民法院认为:“土地承包经营权为物权性质,依法可以继承,其征地补偿款中的安置补偿费是从土地承包经营权的物权权益转化而来,应当可以继承。”

根据《继承法》第4条的规定,个人承包收益可依《继承法》继承,但对承包关系本身的可继承性问题采用了转致条款,并未直接明确。《农村土地承包法》第32条认可了林地承包经营权的剩余期限的可继承性,该法第54条认可了土地经营权的收益即剩余期限的可继承性。这一条款在《农村土地承包法修正案》(2018年)之前实际上就已经存在,在2018年修正以前,该条款规定的内容并非规制土地经营权,而是规制土地承包经营权。可见,目前实践中,只有家庭方式承包的土地承包经营权可继承性仍存在争议。在最高人民法院公报案例李维祥诉李格梅继承权纠纷案中,法院所持的就是土地承包经营权不可继承的观点。但指导性案例公布后,争议并未彻底平息。

不难看出,土地承包经营权可继承性争议是由承包经营权权利主体不明引起的。若土地承包经营权是个人所有的合法财产,其当然应当可以继承。集体经济组织排斥继承的态度并非针对集体成员[5]52-59。从《农村土地承包法修正案》(2018年)将“其他方式的承包”中的“土地承包经营权”变为“土地经营权”并允许继承来看,现行法律已经承认了土地经营权的可继承性,但对土地承包经营权的可继承性仍不置可否。农村土地权利“还权赋能”的过程也是土地承包经营权的权利主体由“户”到“人”的过程,也是财产属性彰显、人身属性逐渐削弱的过程。土地承包经营权可继承性问题是在整个经济社会环境逐渐变迁的情况下发生的,解决土地承包经营权可继承性争议,一要明确土地承包经营权的权利主体,二要做好土地承包经营权的继承制度设计。

(四)补偿分配请求权的救济

1.补偿分配救济路径之分歧

如上文所述,在我国的农地征收补偿制度框架下,农地征收补偿由集体经济组织在成员间进行分配,相关人员是否为集体经济组织成员、征地补偿费用的分配方案制定均是村民自治事务。因此,处理农地征收补偿分配问题就不可避免地要介入集体自治事务。如前文所述,补偿分配请求权法定的救济路径包括行政救济与司法救济。经对样本案例进行整理,我们发现,在实践中对此问题实际上存在三种观点:自治监督、行政救济、司法救济。

对自治权、行政权及司法权三者间关系的不同理解造成这三种不同的观点。第一种观点认为,农地征收补偿分配问题属于村民自治事项,应当由村民通过集体决议决定,司法、行政不便干涉。例如,在“何永光与德庆县高良镇人民政府、德庆县人民政府、第三人德庆县高良镇石头村石头第三村民小组行政处理及行政复议纠纷一案”中,法院认为:“案涉征地补偿款是补偿给石头三组的,对于该款项的分配应当由石头三组经民主议事程序予以使用、分配”,故“高良镇政府要求石头三组将征地补偿款划拨到集体账户,并要求石头三组依法分配的《处理决定》事实清楚、证据确凿”。第二种观点认为,法律规定了乡镇人民政府有权对村民集体自治进行监督,可责令改正村民自治中的不当行为。若农地征收补偿分配过程侵犯了个人合法权益或违法违规,乡镇政府在接到相关情况的反映后,应当对其依法责令改正。例如,在“韶关市曲江区沙溪镇凡洞村委会华屋村民小组与韶关市曲江区沙溪镇人民政府及第三人陈会元等六十六人行政处理纠纷一案”中,镇政府应村集体和被侵权村民的共同请求介入补偿分配问题,对村民资格及补偿分配作了处理。第三种观点认为,农地征收补偿分配问题固然属于村民集体自治事项,但在集体决议作出分配方案后,在分配方案中遭受不公正对待或符合分配方案的分配条件但未得到补偿分配的村民向法院提起的民事诉讼,属于人民法院的民事受案范围,法院可以对其进行司法审查。例如,在“王天红与兰州新区西岔镇中川村六社、兰州新区西岔镇中川村村民委员会征地补偿款分配纠纷一案”中,法院认为:“中川村村委会作出的征地分配方案实际上认可了该部分移民的土地承包经营权,但中川村六社并未按中川村委会的分配方案执行。中川村六社的决议侵害了王天红的合法权益,应予纠正。”

2.补偿分配救济路径观点剖析

自治监督的救济路径并不可取。第一,在村民集体决议对个别村民的不公正对待引发的争议中,村集体是侵权人,让侵权人自我监督是不可能的。村集体经济组织对村民小组集体的不当行为进行纠正,则与集体经济组织的属性相违背,因为村组两级村民集体经济组织之间并无上下级关系。第二,自治组织并无强制执行力,即使其作出了相关主体应纠正不当做法的决议,在相关主体拒不纠正的时候,仍需诉诸行政机关或司法机关予以解决。第三,即使村民自治监督机制得以建立,也不应以“村民自治”为由排除外部救济,尤其是不应排除司法救济。村民自治中的各种主体在寻求权利救济的时候,需要有一个客观、中立的机关按照公正的程序处理纠纷,这也有利于村民自治的法治化[6]108-112。

至于行政救济与司法救济之间的路径选择,我们认为,两种方式均是法律规定的救济渠道。行政机关了解基层实际情况,司法机关恪守公正中立,两者不应偏废。从《物权法》《村民委员会组织法》的相关规范来看,村民就侵权决议取得救济的规定是赋权性规范。有的法院将赋权性规范解读出了禁止性规范的内涵,但这种列举其一而否定其他的逻辑是说不通的,行政救济与司法救济不应相互排斥。

3.农地征收补偿分配权之民事司法救济的必要性

观察样本案例可以发现,尽管农地征收补偿分配案件存在执行难度大、群体性纠纷高发、规则供给不足等困难,但大部分法院认为农地征收补偿问题属于法院的受案范围。从69件样本案例的统计结果来看,认为农地征收补偿分配问题应由集体经济组织自行解决的案例有8件,占全部样本案例的11.59%;认为农地征收补偿分配争议的调处属于行政部门职权的案例有7件,占全部样本案例的10.14%;认为农地征收补偿分配问题属于人民法院民事受案范围的有54件,占全部样本案例的78.27%,这体现了司法对民间诉求的积极回应。

对于农地征收补偿分配问题,司法不应缺位。我国司法对于诸如公司内部发生在股东、业主与业主委员会、建筑物区分所有权人之间的纠纷都有相应的司法救济,司法亦不应缺位于村民自治救济。即使将地方自治作为政治价值追求的美国,对地方自治也构建了由法律监督、选民监督、司法监督共同构成的立体监督机制。三者必须同时运行才能真正实现监督效用,因此,对于村民自治权的制约而言,司法无法缺位[7]29-34。健全的司法救济制度可以避免“多数人的民主”滑向“多数人的暴政”,引导村民自治走上法治轨道。

二、农地征收补偿分配的现实困境

通过上述资料及实证分析可知,农村土地征收补偿分配存在着复杂难题。

(一)参与农地征收补偿分配的主体问题

1.补偿分配主体权责存在错位

在农地征收中,集体土地所有权因征收行为而消灭,附于集体土地之上的农地用益物权亦随之灭失。正当的征收行为须同时满足以公共利益为目的、法定程序及法定补偿三个法定要件,农地用益物权人亦有权得到相应的补偿。但从补偿项目来看,现有法律规范并未规定对于农地使用权的专门补偿项目。尽管《土地管理法》第48条第4款规定了拟征收土地使用权人应及时办理补偿登记并签订补偿、安置协议,但此处“使用权”是否包括农地用益物权并不明确。实践中的一般做法是这一“使用权人”实际上并不包括农地用益物权人。

农地用益物权是设立于所有权之后的定限物权,但本身就是所有权的实现方式,其效力并不落后于所有权,征收所有权并不能当然消灭用益物权[8]122-126。如前文所述,欠缺法定补偿的征收行为是不合法的。《民法典》明确了应当对用益物权人进行合理补偿的原则性规定,但哪部分补偿是对于用益物权人的补偿呢?

有观点认为,农地用益物权承载了农民基本生活保障功能,从功能替代的角度来看,对农地用益物权的补偿包括在安置补偿相关费用中[9]30-39。但我们应当注意,当农地使用权作为独立的财产权利进行流转时,其与农民的生存权及发展权的权利主体可能不再同一。届时,安置补偿费则不能作为对农地使用权补偿的概括项目。从用益物权的设立方式来看,土地承包经营合同无法继续履行,土地承包经营权人已经支付了承包经营的对价,故对其相应的补偿亦应由所有权人支付。在实践中,用益物权补偿的来源亦循此逻辑。例如,江西省以地方性法规的形式规定了土地补偿费、安置补偿费的用途是土地开发与建设,安置补偿费经村民会议同意可以支付给个人,对土地承包者的补偿从土地补偿费中支付。《江西省征用土地管理办法》规定的对用益物权人的补偿,实际上源于村民会议对土地补偿费的分配。

尽管农地用益物权人同样因征收行为而承担了特别牺牲,但其并非土地补偿费的分配主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)第24条规定“征地补偿费使用、分配方案”由村民会议讨论制定。应当注意,此处“征地补偿费”的表达与《土地管理法》第48条所规定的“土地补偿费”等诸补偿项目名称并不一致。《物权法》第59条规定“土地补偿费等费用”的分配使用由本集体成员决定;《江西省征用土地管理办法》第17条规定安置补偿费的分配使用亦需经过村民会议讨论。结合实践中将征地补偿概括划拨给村民集体的做法来看,《土地管理法》第48条中的“征地补偿费”应当是对诸补偿项目的概括。村民集体作为本集体成员的集合,是农地征收补偿的分配主体。循此,用益物权人须经村民集体决议方可得到用益物权补偿。用益物权人承担了特别牺牲,却并不掌握补偿分配权力,补偿分配主体权责存在错位,其权益存在被侵犯的可能。

2.村民会议不能真正代表集体成员的利益

村民集体是农地征收补偿的分配主体。但是,不同的法律规定对于农地征收补偿的分配主体的法律表述不尽一致。在《村委会组织法》第24条中分配主体是村民会议,在《物权法》第59条中分配主体是本集体成员。“本集体成员决定”并不等同于村民会议。第一,依照《村委会组织法》对村民会议参加者的规定,村民会议是本村村民实现直接民主的基本形式,表现出鲜明的政治色彩。从《土地管理法》对集体经济组织的规定来看,村里同时存在三级集体经济组织,因此不宜将集体经济组织等同于村集体经济组织。第二,随着城乡二元体制的松动,农村集体经济组织与村民自治组织的同构性日益消解,户籍与集体经济组织成员资格不能直接等同,具有村民身份并不能当然地取得集体成员资格[10]1054-1069。

成员集体是一定集体范围的成员个体的集合,成员个体的人格集合成了成员的集体人格,成员集体是集体土地所有权的权利主体[11]41-50。循此,现行法律规定下的补偿分配主体应是享有被征收集体土地所有权的集体经济组织成员集体。就所有权主体而言,经多次修改调整,集体经济组织最终形成了“三级所有,队为基础”的基本组织框架[12]2-12。《物权法》规定各级集体所有财产不能混同。《民法典》赋予了村民委员会在村集体经济组织未设立时可以依法代行村集体经济组织的职能。循此,对《村委会组织法》第24条应当理解为在村集体经济组织未设立的情况下,村民委员会召集的村民会议可以作为村集体经济组织的意思形成机关,但其并不能直接作为其他两级集体经济组织的意思形成机关。这其实是集体经济组织治理体系不完善的权宜之计,从理论上说,归于集体的农地征收补偿的分配使用应当由集体经济组织意思形成机关决定。

(二)农地征收补偿分配方案的制定缺乏规则支撑

1.集体成员权制度无法保障成员权益

“集体成员权是实现集体财产有效利用的关键一环”[13]20-39。集体成员权是农村集体经济组织特别法人的重要组成部分,“成员集体”由各个成员共同组成。就农地征收补偿分配而言,由于集体经济组织是集体土地所有权的权利主体和行使主体,集体成员既是农地征收补偿分配使用方案的制定参与者,也是补偿方案的分配对象。循此,补偿分配机制的正常运行有赖于明确成员资格、确定成员权利。但是,尽管《民法典》确认了农村集体经济组织特别法人的法律地位,但对该类组织的设立条件、成员权利、组织形式及治理结构等均无明确规则指引[14]3-29。成员资格不明,则组织边界不清,成员权利不明,则集体经济组织意思形成机制不畅。换言之,集体成员权制度尚未建立使得集体所有权虚置的问题无法解决,《民法典》授权村委会代行集体经济组织的职权正是基于集体成员权制度不完善的权宜之计。但是,村委会代行职权可能导致政经不分,甚至导致集体经济组织“沦为内部人控制的傀儡”,不能真正维护集体成员的合法权益。

在农地征收补偿分配中,成员权制度的缺失至少造成了如下几个问题:一是集体成员资格认定规则不清,部分村民被非法排除出集体经济组织;二是成员针对农地征收无法行使表决、监督等权利,集体所有权的行使遭到限制;三是成员财产权益遭到侵犯,集体收益分配请求权无法实现。

2.分配规则不完善使农地用益物权人得不到补偿

补偿分配主体权责的错位带来了平衡集体与个人利益的需要。囿于顶层征收补偿分配规则的缺乏,农地征收补偿分配方案成为诱发集体与个人冲突的重要原因。集体是个人在现代社会赢得更好生存和发展空间的依托,在村集体取得集体收益时,成员应当从中获利。按照收益来源,村集体的收益分为两类:一是补偿性收益,二是经营性收益。补偿性收益即来源于集体所有财产被国家征收或征用而取得的收益;经营性收益来源于集体经济组织的经营活动[15]86-94。从个人角度出发,每个集体成员都希望能较多地从集体收益的分配中获利,故集体收益的分配使用方案应由集体决议作出以实现公平。在经营性收益分配中,平等分配对个人权益并无妨害;但在农地征收补偿分配中,在集体土地并未被全部征收,特别是失地农民为少数人时,集体决议作出的平等分配方案就可能对失地农民不利。失地农民付出了失去农地用益物权的特别牺牲,但在“增人不增地,减人不减地”的政策背景下,村集体一般并无机动农地可供调整。此时,倘若农地征收补偿平均分配,失地农民就做出了较多牺牲却未得到相应的特别补偿。在土地承包经营权“长久不变”的预期下,失地农民的财产损失更为明显。

若将农地征收造成的土地承包经营权灭失作为一种特殊的土地承包经营权退出方式,我们会得出应当在分配中对土地承包经营权人进行特别照顾的结论。从农地征收补偿制度仅将集体土地所有权人作为被征收主体的制度设计来看,我们可以认为在现行农地征收模式下存在这样一个过程:农地用益物权人先将承包地占有、使用、获益的权能交还集体,消灭农地用益物权,然后期待从集体得到消灭农地用益物权的补偿。《土地管理法》第27条、第30条、第60条第6款分别强调了对土地承包经营权和宅基地使用权的保护,依照相关规定,农地用益物权的流转和退出均须遵循自愿有偿的原则。《农村土地承包法》第28条对于调整承包地有以下规定:一是发包方不得调整承包地;二是因特殊情形需要调整承包地的,须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或成员代表同意方可调整。这一条文实际上既从正面表达了集体不得侵害土地承包经营权,亦从反面彰显了土地承包经营权损失由权利人自行承担。

从一些规范性文件,我们可以看出,国家认为农地征收补偿应当主要用于失地农民。国务院办公厅发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)要求征地补偿应当尽可能的依农地征收补偿分配方案直接发放给失地农民,力图减少中间环节。国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)亦要求土地补偿费主要或全部用于被征地农户的生产生活安置。《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的第38条第3款规定:乡(镇)村公共设施、公益事业使用土地,应当对原土地使用权人给予补偿或调剂相应的土地,并就地上附着物和青苗补偿费进行全额补偿。这里的“原土地使用权人”应当理解为土地承包经营权人。浙江省人民政府《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》(浙政发[2014]19号)同样规定土地补偿费主要用于被征地农户,具体用途是缴纳社会保障资金。但是,农地征收补偿用于失地农民的政策取向不但与征地补偿归属于集体的法律规定存在冲突,而且其落实依赖于集体的分配使用,集体与个人的利益冲突客观存在于农地征收补偿分配实践中。此外,囿于效力位阶或效力范围等因素,这些规范性文件指导实践的作用仍比较有限。

(三)土地承包经营权权利主体争议

1.土地承包经营权权利主体不明

依照《土地管理法》《农村土地承包法》的相关规定,土地承包经营权以集体成员权为基础,以“户”为权利取得单位。但这并未明确权利主体,给土地承包经营权人的权利保障造成了障碍。土地承包经营权是集体成员权中财产权益的法律表达。从统分结合的双层经营体制的演进过程来看,一直以来,农民都是以户为单位取得土地承包经营权的。从党中央1982年发布的《全国农村工作会议纪要》提出的“包产到户”的经营方式,到1991年11月《关于进一步加强农业和农村工作的决定》总结的“家庭联产承包责任制”的经营体制,再到《农村土地承包法》明确规定的采用“家庭承包方式承包”的法律安排,均体现了“户”是承包关系的承包方。但在立法中,对谁是土地承包经营权的权利主体却存在不同的观点。例如,《农村土地承包法》第16条同政策保持一致,认为农户是土地承包经营权的承包方。但随着国家对个人权利保障的重视程度不断提高,现在许多法律规定肯认成员个人的承包权利。例如,《民法典》不仅直接肯定成员个人为土地承包经营权的主体,还从责任承担的角度严格区分了农村承包经营户与户内成员间的债务承担问题。还有许多法律规范均表露出各个家庭成员平等享有土地权益的精神,《农村土地承包经营权证管理办法》以权证附件样本的形式要求土地承包经营权证记载各土地权益共有人。

由于立法的模糊,学界对于农地承包经营权的主体主要有三种观点:“归属农户说”“成员共有说”和“成员个人说”。“归属农户说”认为,农户作为集体成员权的法律主体符合我国的历史与法律规定,因此应当以承包户作为土地承包经营权的权利主体。承包户与户内成员的关系可以用“人格体”与“受益体”的理论来解释[16]126-135。“成员共有说”认为,土地承包经营户之间的关系是一种特殊的准共有关系,权利属于成员个人但不能单独处分,“户”才是土地承包经营权的行使主体[17]104-112。“成员个人说”认为,随着城镇化进程的推进,保障家庭成员个体利益的呼声越来越大,“户”的概念正在瓦解,家庭仅是生活的主体但不能承担“经营”之重,应当以“个体主义”构建新型农业经营主体[18]106-118。

2.权利主体争议给补偿分配对象的确定造成障碍

在农地征收补偿分配中,要对农地用益物权进行补偿,必须先确定其权属。但是,由于法律规范对土地承包经营权的权利主体尚未统一厘定,这导致实践中对于权利主体莫衷一是。若确定土地承包经营权归于承包农户家庭,则对农地用益物权的补偿、分配应以家庭为单位进行;若确定土地承包经营权归于成员个人,则农地征收补偿分配应以成员个人为基础。在农地权利主体不明确的前提下,由于家庭没有一个清晰的法律定义,家庭成员也不是一个严谨的法律术语,故农地征收补偿分配对象存在争议。法定权利是为了保护主体的权益,权利主体明晰是民事权利充分发挥效能的前提条件,主体模糊不清必然导致主体的权利得不到保障[19]28-37。

3.土地承包经营权权利主体的判断

与“成员个人说”及“归属农户说”相比,“成员共有说”能够较好地解释土地承包经营权权属与经营的关系。“成员个人说”忽视了《农村土地承包法》中关于农户作为承包方的规定。而“归属农户说”不但可能导致对个人权益的忽视,也与《民法典》关于“农村承包经营户”的规定不符。《民法典》将“农村承包经营户”与“个体工商户”一并规定于一节,无论是“承包户”还是“工商户”,是指一种经营方式而非作为权利主体。“成员共有说”以农村家庭观念与亲缘关系为基础,以农户为基本生产单位,不仅可以保障家庭成员的基本生活,亦较能兼具公平与效率。但是,或许因为“户”的概念是一种基于现实的安排,而非清晰的法律概念,因此法律对“户”的规定远不如“个体工商户”清晰,这不仅导致“农村承包经营户”概念的界限、资格不明,也使得其内部成员之间的权利义务关系存在空白。概念的混淆导致实践中许多村民常常以“户”为享受成员权利特别是土地承包经营权的权利主体。这也是外嫁女权益常常得不到保障的重要原因。外嫁女出嫁前能得到集体利益是因为她从属于一个家庭,是某个农村承包经营户的成员。当她“外嫁”脱离家庭时,人们便“理所当然”地认为她不属于这个集体了。在2018年的修改中,《农村土地承包法》于第16条中增设了保障农户内部家庭成员平等享有土地权益的原则性规定作为第二款,但对于家庭内部成员之间权利义务关系的规定仍为空白。这使得以“外嫁女”为代表的脱离家庭关系的成员的土地权益及获得补偿分配的权益,在遭受家庭内部的侵害后难以得到救济。

三、完善农地征收补偿分配机制的对策建议

(一)完善农地征收增值收益分配制度

1.扩展农地征收的对象范围

域外的土地征收补偿制度不存在用益物权人的补偿分配问题,因为域外征收补偿一般规定所有因征收行为受到直接财产损失的权利人均应当得到补偿,补偿客体囊括被征收土地的所有权、租赁权甚至相邻权[20]26-29。土地征收意味着他物权的灭失,他物权人应当享有获得合理补偿的权利。在实践中,许多村民认为承包地的征收补偿应当归自己所有;在学界,许多学者也认为,应当将土地承包经营权等用益物权作为征收客体纳入到农地征收补偿制度中来[21]33-44。因此,国家应当肯定他物权人的征收相对人地位,并使其享有与集体土地所有权人同样的程序性权利。“三权分置”改革从土地承包经营权中分置出土地经营权,这是放活土地权能的重要举措。我们认为视土地经营权为物权较能实现政策目的,故需将土地经营权人作为征收相对人予以考虑。农村土地征收应当明确土地所有权人及土地他物权人两个补偿主体。对此,规范性法律文件只需明确《土地管理法》第47条第4款所指“使用权”包括土地承包经营权、宅基地使用权、土地经营权等农地用益物权即可。

当农地用益物权亦纳入农地征收客体范围后,农地用益物权的征收补偿不再经由集体决议分配,村民集体仅对集体土地所有权的征收补偿的分配使用进行决议。这就保持了农地征收补偿分配主体权责承受的一致性。

2.按照“同等置换”理念调整农地征收补偿标准

循着农地征收补偿制度的演进,不难发现,从《关于国家建设征用土地办法》到《国家建设征用土地办法》,再到《国家建设征用土地条例》,以及后来的《土地管理法》,以土地原用途为依据的“年产值倍数法”一直是土地补偿标准的确定依据。《土地管理法修正案》(2019年)终于将“年产值倍数法”改为了以“区片综合地价”为形成农地征收补偿标准的依据。但从“区片综合地价”的形成过程来看,根据《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》的规定,“区片综合地价”的制定具有很强的行政主导性,且地价标准仍离不开土地原用途年产值倍数。因此,《土地管理法》换用“区片综合地价”为补偿标准,实际上仍未摆脱产值倍数思维。在我国集体土地流转受限的时期,由于不存在公开的土地统一市场,采用产值倍数法有其合理性。但由于产值倍数法不能完整地体现土地权益的财产价值,依产值倍数法对被征收人的补偿是不完全补偿,亦不是市场价格补偿,故产值倍数的补偿标准在集体土地入市改革后显得愈发不合时宜。

从征收“特别牺牲说”的理论出发,国家应对被征收人的损失予以充分的弥补。因此,最公正的补偿当能使被征收人受到影响的权利尽可能地复原,循此,应当以“同等置换”理念替代“产值倍数”思维。“同等置换”的补偿包括两部分:第一部分是公平市场价值。所谓公平市场价值,就是在公平交易条件下财产的市场价格。以公平市场价格衡量被征收客体的价值才是最公正的,美国采用的土地征收补偿标准就是公平市场价值标准[22]110。在放活农村土地权能、允许土地承包经营权自由流转后,公平市场价值机制成为可能,国家应当将市场化原则吸收到农地征收补偿标准形成机制中,发挥市场在资源配置中的基础性作用。第二部分是对被征收人地上附着物以及将土地利用恢复原状的补偿,即是对农地用益物权灭失的损失补偿。

(二)完善集体成员权制度

1.健全成员权资格的得失机制

集体成员资格是成员权发生的基础。许多时候,农地征收补偿分配问题表面上看是分配问题,实际上是成员资格认定问题。成员资格认定缺乏统一明确的标准是大量农地征收补偿分配争议难以处理的根源。从法律规范的角度,成员资格的取得分为法定取得和意定取得。法定取得就是满足法律法规规定的成员资格条件时村民应当取得成员资格;意定取得就是通过成员集体的村民决议取得成员资格。鉴于不同地区实际情况的差异,国家应在立法层面规定成员资格取得条件,并指导地方在法律规定的基础上作出细化规定。例如,《江苏省农村集体资产管理条例》不仅对集体成员的成员资格确认问题作了规定,还规定了确认成员资格的明确标准,明确了确认成员资格的条件与意定取得成员资格的方式;还授权县级人民政府可以制定成员资格确认的指导性意见,进一步明确资格确认程序和标准;还确立了成员名册备案机制。《浙江省村经济组织条例》以“户籍+法定条件”的方式规定了直接取得成员资格的标准,并规定乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门是成员名册备案机关。成员权资格丧失的规则,可以从成员资格确认规则中以反面解释的方法得出,也可以按照自愿有偿的原则,鼓励集体成员自愿退出集体经济组织,退出集体经济组织的补偿标准也可引入市场化原则来确定。

但是,成员权资格的丧失不宜采取法定丧失的程序。一方面,从前文的实证研究来看,采取法定丧失方式会导致集体单方面迳行认定村民成员资格的丧失,诱发成员与集体之间的矛盾。另一方面,这不利于集体成员的权益保障。迳行认定集体成员失去成员资格后,集体将相应的征收补偿予以分配,即使集体成员通过申诉等方式恢复集体成员资格,由于补偿已经分完,其权利救济也存在很大的困难。循此,成员资格的丧失应当由本集体经济组织按重大事项进行集体表决认定为宜,并向行政主管部门备案。其原因主要包括三点:一是集体成员资格的丧失并非日常事项,具有以表决认定的可操作性;二是经行政部门备案方可减少成员资格状况的争议;三是较繁琐的程序本身对成员个人而言是一种保护,能避免任意剥夺成员资格的情况发生。

2.优化集体经济组织法人治理结构

集体所有权的权利实现事关每个集体成员的切身利益。集体经济组织作为特别法人,应当设立法人的机关。原先的《民法总则》仅仅确立了集体经济组织的特别法人地位,对其治理结构的规定尚付阙如[23]28-40;《民法典》虽然确认了农村集体经济组织的法律地位,但相关规定依然是基础性的、纲领性的。因此,农村集体经济组织的治理结构亟待完善。以《民法典》为代表的法律法规对农村集体经济组织的具体规定作了授权,为未来的相关立法作了铺垫。鉴于集体经济组织法律问题的复杂性,我们应当采取“一般立法+特别立法”的模式建立其规范体系。一般立法完善集体所有权的实现机制,在《民法典·物权编》“集体所有权部分”中对集体经济组织法人设立、权利和运行的一般原则作出规定;特别立法规定集体经济组织治理的具体规则,以国家政策推动地方政府探索制定实施细则。

无论是从集体经济组织机构的完备性还是从集体经济组织运行的实际需要考虑,集体经济组织的法人治理机构应当由权力机关、执行机关与监督机关共同组成。农村集体经济组织组织章程的制定及发起设立,可以参考《民法典》关于地方政府指导协助业主大会、业主委员会设立的规定,组织章程应明确三级农村集体经济组织法人的治理结构,指导集体经济组织法人意思形成机关的建立及运行。执行机构是理事会,理事长(社长)是农村集体经济组织的法定代表人,主持理事机构的日常工作。监督机关则是由本集体经济组织成员代表组成的监事会。

许多地方已经率先以政府规范性文件加强了对集体经济组织管理的指导。广东省广州市人民政府《关于加强农村集体经济组织管理的指导意见(穗府〔2019〕11号)》从组织章程、组织架构、组织任期、民主管理等方面对集体经济组织管理作了指导,特别值得注意的有以下四点:一是将基层政府对组织章程的合法合规性初审作为制定或修改组织章程的前置条件;二是指导建立包括“意思机关(决策机关)—执行机关—监督机关”的集体经济组织治理架构;三是加强成员管理和民主管理,要求各区人民政府出台成员资格界定指导意见,建立成员名册并要求成员名册需经过公示、表决、备案等程序,并要求集体经济组织对已确认的成员发放成员资格证书,规定了重大事项事前公示制度;四是以民主决策、民主管理、民主监督的原则加强农村集体资产和财务管理,定期盘查解决权属争议和历史遗留问题。黑龙江省出台的《黑龙江省人民政府关于加强农村集体经济组织管理的意见(黑政规〔2019〕4号)》与广州市的指导意见有所区别。市场经济的发展要求法律规范在价值目标、基本原则,规范体系上保持统一[24]24-29。立法应当注意各地的探索经验,及时吸收其中的有益成分。

政府应完善集体经济组织法人重大事项表决机制,将散见于《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规中的涉及集体经济组织重大事项的有关规定集中起来,可以参照《土地管理法》第63条、《农村土地承包法》第19条规定的承包方案“双三分之二”的表决机制作为重大事项表决机制。集体成员丧失成员资格认定、征收补偿分配方案的制定、集体经济组织重要经济项目立项等重大事项,应经过重大事项表决机制方可生效。

建立集体经济组织法人治理结构,可以实现“政经分离”,完善集体土地所有权权利实现机制,使得集体经济组织真正代表集体成员的利益,助力集体经济组织资产保值增值,保障集体成员的成员权益。

(三)明确农地用益物权权利主体及继承问题

1.明确农地用益物权权利主体为个人

如前文所论述,以成员个人作为农地用益物权的权利主体顺应历史发展潮流,有利于法律关系的明确及责任承担,有利于保障成员个人合法权益。以成员个人作为土地承包经营权的权利主体具有“户”所无法替代的优势。全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定(2018)将第二十三条改为第二十四条,并增设“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”作为第二款,要求改变以往实践中仅将户主列入土地承包经营权证的做法,进一步明确了土地权属关系,暗含户内成员对于土地承包经营权是“准按份共有关系”的意味。

明确个人为土地承包经营权权利主体,需要做到以下几点:首先,确立土地承包经营权的取得标准。在“保持土地承包关系稳定并长久不变”的前提下,集体没有足够用于再分配的机动地,故个人要取得土地承包经营权,一般要加入到家庭对土地承包经营权的“准按份共有关系”中。加入的原因包括出生和婚姻,个人加入家庭后当然取得土地承包经营权。其次,完善土地承包经营权的退出机制。为避免个人成为土地承包经营权权利主体带来土地碎片化问题,以及权利主体进城落户导致土地抛荒、人地冲突加剧等问题,我们认为,以失去集体成员资格的标准作为退出土地承包经营权的标准较为适宜。最后,做好土地承包经营权确权登记。登记表详细注明权利主体和权利客体的信息并及时做好权利变更、注销登记,确保土地产权关系的明晰。

2.明确土地承包经营权的可继承性

正如前文所述,新修订的《农村土地承包法》对于土地承包经营权的可继承性仍持保留态度。但是,在明确个人为土地承包经营权的权利主体后,允许继承土地承包经营权既与其自然人合法私产的属性符合,也与土地承包经营权长久不变的政策取向一致。

土地承包经营权的继承主体应当是本集体经济组织成员。实践中,否定土地承包经营权可继承性的原因有三个:一是担心集体土地流失,二是担心集体土地碎片化,三是担心村民集体经济组织丧失对土地的控制力。循此,倘若继承主体具有成员资格身份,这些担忧则可消除。对于原具有成员资格但已退出集体者,其因继承而享有的土地承包经营权应当以流转或退出的方式处理。

(四)对不同诉由的诉请予以差异化的司法回应

尽管现行法律对司法可否介入农地征收补偿分配问题存在制度空白,但是,司法机关担负着“纠纷终结者”的神圣职责,具有最终的权威性,是解决纠纷的最后手段[25]104-105。习近平总书记曾深刻指出:“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。” 冲突得不到解决会影响社会秩序,而秩序是社会繁荣稳定的重要条件,国家必须为冲突提供化解渠道,必须为受损的正义提供救济。故司法不应回避补偿分配问题。但是,对于不同诉由的农地征收补偿费用分配案件,司法机关应当具体问题具体分析,予以有区别的司法回应。

对不同诉由予以有区别的司法回应,法院首先应当梳理既有的司法解释文件,统一案件受理规则。历年来,多个地方法院为司法是否介入农地征收补偿费用分配问题向最高人民法院请示处理意见,最高人民法院先后有四个司法解释性质的法律文件对这一问题加以答复或解释。从这四个法律文件可以看出,最高人民法院对于农地征收补偿分配纠纷可诉性的立场存在一个“不受理—受理—区别受理—扩大受理”的变化过程。不同立场的司法解释给法院的案件受理工作造成了困扰,应当予以整合。

对不同诉由予以有区别的司法回应,法院还应当考虑诉由的请求权基础。以请求权基础为划分标准,诉由可以分为两种类型:基于财产权的诉由与基于成员权的诉由。基于财产权诉由,对于依征收补偿协议确定的归属于集体经济组织成员个人但先行支付给村民集体的诉讼,人民法院应当依《物权法》第42条、第121条的规定进行裁判。基于成员权的诉由还可以继续细分为三种小类:第一种,集体成员起诉要求法院代为制定分配方案或干涉分配方案具体事项。具体包括村集体尚未作出分配方案及集体成员起诉要求变更集体经济组织分配方案中的具体赔偿数额等情况,这些诉求应属集体经济组织自治事项,人民法院不应受理。第二种,村民因被村集体以其不属于集体经济组织成员为由排除在分配方案外,而诉至法院要求取得补偿费用,在法律对此尚无明确规定的情况下,司法救济是最终的救济途径,人民法院应当受理并就成员资格进行附带性审查,并依照《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条的精神进行裁判。第三种,集体成员认为分配方案侵犯了成员合法权益,请求予以撤销或按照同等待遇进行支付。人民法院应根据当事人诉请及相关规定予以裁判,符合条件的,应当判令集体向其分配补偿。

结语

农村征地补偿的司法实践极为复杂,其出现的问题和面临的困境与现行的法律制度、地方政策、各级政府与村集体存在错综复杂的关系。一些问题甚至由来已久,在部分地区长期存在。纾解农村征地补偿的困境,涉及到政策、法律、地方性法规以及相关程序法的进一步细化、调整和完善。对于关涉农民切实权益的重要议题,我们的结论如下:

第一,现行征收补偿分配制度是与一元化集体土地所有权相适应的,征收补偿分配实践与法律规定存在偏差。农地征收补偿分配主体存在权责错位的现象,这导致集体与个人及个人之间存在矛盾。法律法规对征地补偿分配项目、分配程序及补偿用途均作了原则性的规定。但保障用益物权人得到相应补偿与征收补偿项目安排存在矛盾:用益物权人损失的补偿专门并无项目,而要从其他项目中分配取得。政府规范性文件要求征地补偿主要用于被征地农户,但实践中却普遍存在集体决议违背政策要求、集体共享征地补偿的情况。农户在征地补偿分配过程中参与不足,农户之间对于补偿分配存在不同意见。这些矛盾影响了集体的稳定,损害了个人的权益。为解决农地征收补偿分配主体权责错位的问题,国家应承认农地用益物权人独立的被征收主体地位,使农户更多地参与到农地征收补偿中来。

第二,现行法律规定对集体成员权益保障仅有原则性规定,造成集体边界不明。集体经济组织治理结构尚不健全,集体成员权益保障体系尚不完善。集体成员权制度不完善,集体成员资格认定规则缺失。集体由个体组成,集体成员范围不清造成集体边界不清,集体成员资格能被任意剥夺造成集体成员权益得不到保障。集体经济组织法人制度尚不完善,集体经济组织与村民委员会存在混同的情况,集体成员的意见不能充分表达。集体成员权益内部保障机制不足,外部救济机制不畅。为保障集体成员权益,政府应加强集体成员权制度建设,为集体成员表决权、监督权等权利的行使提供明确的规则指引,还要完善农地征收补偿司法救济机制。

第三,现行法律法规对土地承包经营权权利主体尚未明确,土地承包经营权户内权益分享机制缺失。土地承包经营权是农民的基本生活保障,现行土地承包经营权权利主体是“承包户”还是“成员个人”尚未明确。在城镇化背景下,这使得在分家析产、婚丧嫁娶中难以确定成员个人的权益份额,产生了土地承包经营权继承性问题,造成了外嫁女、升学青年等存在户籍变动状况的少数人群的权益得不到保障。这些问题都给农地征收补偿分配造成困难。国家应将土地承包经营权的权利主体明确到成员个人,使农地产权更为清晰。从以上研究可以得到一个重要启示,农地征收补偿分配实际上是对土地权益的分享,围绕农地征收补偿分配产生的矛盾实际是产权矛盾。因此,要促进农村社会稳定、减少围绕土地权益产生的矛盾冲突,应当清晰界定农地产权,规范集体经济组织的治理,将农村土地改革嵌入中国社会的法治进程,让广袤的农村真正成为现代化的蓄水池[26]222。

注释：

①本文中统计的数字均计算到小数点后两位。

②根据最高人民法院历年的工作报告,2007年当事人经一审整体服判息诉率为90.0%,经二审服判息诉率达到98.0%;2012年当事人经一审各类案件整体服判息诉率为91.2%,经二审服判息诉率达到99.4%;2013年全国法院当事人经一审各类案件整体服判息诉率为91.1%,二审后达到98.6%。

③参见广西壮族自治区桂林市中级人民法院(2017)桂03民申119号二审民事裁定书等35件。

④参见广东省韶关市曲江区人民法院(2014)韶曲行初字第6号行政判决书。

⑤参见粟秀某与桂林市临桂区两江镇粟村村委会新立寨村、桂林市临桂区两江镇粟村村委会补底山村侵害集体经济组织成员权益纠纷一案,桂林市临桂区人民法院(2016)桂0312民初1630号民事判决书。

⑥见李学云、高台县巷道镇王家村五社与高台县巷道镇人民政府及原审被告高台县巷道镇王家村村民委员会征地补偿款分配纠纷一案,张掖市中级人民法院(2017)甘07民终785号民事判决书。

⑦参见郑殿文、孙俊坤、郑国庆、郑敏、刘千瑶与沈阳市皇姑区陵东街道田义村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷一案,沈阳市中级人民法院(2016)辽01民终7678号民事裁定书。

⑧参见唐凤仙与唐凤珍、唐凤姣承包地征收补偿费用分配纠纷一案,广西壮族自治区马山县人民法院(2018)桂0124民初144号民事判决书。

⑨参见陈晓波与厦门市海沧区东孚镇洪塘村民委员会刘营村民小组土地承包经营权纠纷一案,福建省厦门市海沧区人民法院(2014)海民初字第3209号民事判决书。

⑩参见陈某、陈某1与尤溪县城关镇埔头村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷一案,福建省三明市中级人民法院(2017)闽04民终54号民事判决书。