新《职业教育法》视域下学分银行建设的战略定位和实施策略

李雪婵

(广东开放大学,广东 广州 510091)

一、引言

2022年5月新修订的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称“新《职业教育法》”)正式实施,为职业教育高质量发展夯实了法治基础,为学分银行高质量建设提供了法律依据。新《职业教育法》赋予学分银行全新的内涵和使命,表现在如下五个方面:一是构建了学分银行各级各类教育沟通和衔接的新机制。新《职业教育法》提出,要建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制,强调了职业教育与普通教育的学习成果可融通、可互认,强调了职业培训取得的职业技能等级证书、培训证书等学习成果可以转化为相应的学历教育学分。二是构筑了学分银行多元主体协同建设和社会广泛参与的新体制。新《职业教育法》提出要促进行业企业深度参与职业学校专业设置、教材开发、培养方案制订等全过程,强调了产教融合和校企合作,强调了职业教育资源跨区域、跨行业、跨部门共建共享,强调了行业的指导作用和社会的广泛参与。三是塑造了学分银行深化新时代教育评价改革的新优势。新《职业教育法》提出实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度,强调了以能力为导向的多元化资历的人才评价模式,强调了受教育者的技术技能水平可作为职业教育质量评价重要指标之一,强调了部分岗位可以适当降低学历要求。四是开辟了学分银行服务技术技能人才成长的新领域。新《职业教育法》提出提高技术技能人才的社会地位和待遇,提出学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书,按照国家有关规定,作为受教育者从业的凭证,明确高等职业学校可以采取文化素质与职业技能相结合的考核方式招收学生,对有突出贡献的技术技能人才考核合格后可以破格录取,强调了技术技能人才的知识和技能可以作为学业和从业的依据。

新《职业教育法》的实施,意义重大而深远,可以预见学分银行将迎来大发展和大机遇,在新的历史方位中,学分银行应围绕新《职业教育法》的精神实质和具体要求,重新审视、分析和思考学分银行的新内涵、新使命,进一步健全学分银行制度,创新学分银行建设的战略定位和实施策略,致力将法律文本转换成实践行动,更好地服务技能型社会和学习型社会建设。

二、学分银行建设的战略定位

新《职业教育法》以法律形式提出“建设技能型社会”的愿景,明确高技能人才资源的重要性,技能人才特别是高技能人才已成为中国式现代化建设的刚性需求,在此战略背景下,学分银行应当面向人人、面向终身、面向未来、面向新时代进行规划和定位,其内涵应该更丰富、更具有新时代的特色。学分银行应具有如下三个方面战略定位:

(一)服务全民终身学习

学分银行制度是世界各国构建终身教育体系和建设学习型社会和技能型社会的重要举措和共同行动,也是我国构建终身教育体系,建设学习型社会和技能型社会的重要任务[1]。学分银行制度具有终身性、全民性、灵活性、时代性等基本特点,终身性要求学分银行从纵向上覆盖人的一生的教育,从横向上要整合各级各类教育资源;全民性要求学分银行覆盖所有社会成员,覆盖各个不同领域;灵活性、时代性要求学分银行要致力打造级别和水平可以相互衔接的多元化资历,为不同基础不同潜能的学习者最大限度地提供开发自身才能机会,让人人都可以在时代中找到多个出入口的成才和成长途径。新《职业教育法》倡导 “营造人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好社会氛围”,学分银行应以此为逻辑起点,用足用好用活新时代赋予学分银行制度的新机制、新体制、新优势和新领域,把新《职业教育法》有关要求贯穿学习型社会和技能型社会建设全过程,构建面向人人、惠及人人、适合人人的终身教育体系,更高质量服务全民终身学习。

(二)助推新时代教育评价改革

新《职业教育法》提出实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度,同时明确“持证从业”[2],学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书,按照国家有关规定,作为受教育者从业的凭证。最近出台的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》也明确提出全面实施“技能中国行动”,健全技能人才培养、使用、评价、激励制度。打通劳动制度与教育制度、职业教育与普通教育、职业技能证书与学历证书之间的壁垒,推动学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书与学历证书等值等效是真正实现职业教育与普通教育具有同等重要地位的有效途径,是实施职业能力为导向、强化技术技能贡献、淡化学历要求、突出工作业绩的新时代人才评价改革的必然之举。学分银行制度应以劳动力市场需求为导向,以能力为核心,建立统一标准体系和质量要求,对学习者的知识、技能、能力进行综合评定,使得各级各类教育、各级各类技能在同一标准体系下由第三方评审机构进行评审,推动各级各类教育的沟通衔接,推动教育链、产业链、创新链、人才链有机融合,真正实现“持证从业”,真正支持从业人员凭技能改变待遇和社会地位、获得学业提升和职业晋升的机会,助推新时代人才评价改革。

(三)创新应用价值场景

新《职业教育法》强调支持运用信息技术和其他现代化教学方式,推动职业教育信息化建设与融合应用。党的十九届四中全会提出要发挥网络教育和人工智能优势,创新教育和学习方式,加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系,建设学习型社会。上述国家发展战略为新时代学分银行的服务面向和技术路线提出了明确要求,学分银行应以人民为中心、以资历框架为核心、以质量保证为前提、以数字技术为支撑,创新应用价值场景,建成为所有成员提供个性化、智能化、多样化的有质量保证的终身教育制度体系。学分银行汇聚了学习者各级各类的学习经历和就业经历等数据,为运用新技术、新理念和新方法创新应用价值场景奠定了坚实的基础,学分银行要做的就是利用大数据、人工智能、数据治理等技术手段分析挖掘学分银行海量数据背后隐藏的规律和价值,打造新时代个性化、智能化、多样化的应用场景,为学习者提供学业提升、职业发展的服务,为用人单位实施人才多元评价、为教育培训机构深化人才培养改革、为政府部门全面掌握人力资源情况和优化人力资源配置提供数据支撑等,学分银行只有不断创新应用价值场景,使利益相关方都能从学分银行中获益,学分银行才能蓬勃发展,才能具有生命力[3]。

三、学分银行建设的实施策略

新《职业教育法》在整体上由一元的教育定位转向教育和职业的双重功能定位[4],将职业教育确定为“国民教育体系”和“人力资源开发”的重要组成部分,是与普通教育具有同等重要地位的教育类型,是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。作为实施终身学习策略、推动教育评价改革、畅通人才成长通道的核心要素,在建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国的宏观背景下,学分银行建设应开拓创新,突破固有的认知局限,面向国家需要、面向世界、面向未来进行部署与设计,进一步丰富和提升终身教育体系的服务能力和社会价值,突出“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”价值取向和时代风尚,服务社会主义现代化强国建设。

(一)建设资历框架

资历框架制度自20世纪80年代从英国、新西兰实施以来,至今已有160多个国家建立或正在建设国家资历框架,根据国际经济合作组织(OECD)的观点,资历框架是根据知识、技能和能力的要求,构建成一个连续的、可被认可的资历阶梯。我国学者普遍认为,资历框架是由政府教育部门联合不同利益群体共同制定、反映各类学习成果的等级和通用标准体系,旨在建立各级各类教育系统和劳动力市场之间相互衔接的认证制度[5]。资历框架是促进和评价人的全面发展、终身发展和技能发展,推动建设教育强国、人力资源强国和技能型社会的重要政策工具[6]。它由资历类型、资历等级和等级标准等三部分组成,表明了资历的不同级别和不同资历的可比性,是知识学业、技能培训、岗位能力等各类资历分级分类和衔接的工具,是打通劳动制度与教育制度、职业教育与普通教育、职业资格证书与学历证书之间壁垒的母标准,是学习成果认定和转换的依据。

资历框架是学分银行的顶层制度,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国家职业教育改革实施方案》《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》等文件先后提出要建立国家资历框架,我国目前没有国家资历框架,但各地区陆续有类似该制度的行业性和区域性实践。例如,2000年中国香港特别行政区在《教育白皮书》中提出资历架构的概念并于2008 年推行;2017年广东省以地方标准形式发布广东终身教育资历框架,它通过明确资历类型、资历等级以及相互关系,搭建了普通教育、职业教育和培训及业绩沟通衔接的人才成长“立交桥”,推动了职业教育、高等教育、继续教育、义务教育“四教融合”。

(二)建立质量保证机制

建立质量保证机制是实施资历框架的首要任务,是确保资历框架下资历质量的关键,只有通过质量评审的资历,才能进入资历名册供所有社会成员查阅或终身学习。质量保证的目的是为了确保教育质量和水平并能持续提升,以满足学习者、用人单位、教育培训机构等各利益群体的期望。质量保证机制一般包括两部分内容:

1.评审机构。评审机构负责质量保证工作,具体就是担任资历的评审和资历名册的管理工作。通常而言,我国学历教育、职业资格证书、职业技能等级证书都有着严格的质量保证和评审机制,相应的资历和学分得到国家和国际的认可,不需要再进行评审,可以直接进入资历名册。因此,评审主要针对非学历教育的学习成果,即培训项目[7]。培训项目相关成果需要进行评审才能进入资历名册,培训项目评审是指对教育与培训机构及其企业认证证书、过往资历、院校非学历教育课程、培训课程、能力为本课程等按照评审标准开展评审。评审机构是确保资历框架下资历科学性、客观性和公信力的关键,它应该是政府认可、独立自主的第三方机构,具有法定地位和法定职能,评审结果不受任何机构和个人干预。

2.评审标准。评审标准一般由评审机构在广泛征求社会各界意见的基础上制定,它为评审机构系统地度量教育培训机构或培训项目是否能达到或维持教学水平并能持续改善提供了标准参照。我国评审标准可以分为机构评审和成果评审两种类型。机构评审是指对教育及培训机构必须具备的整体能力进行的评审,评审标准要反映各利益群体对教育及培训质量的期望要求,既可以帮助教育及培训机构了解评审的基本要求,也能帮助其建立内部质量保证机制,以改善机构运营及其资历质量。通过机构评审的机构在通过评审认定的资历等级范围内具有自主评审资格,可以自主决定将符合要求的资历批量纳入资历名册;成果评审是指对企业认证证书、过往资历、院校非学历教育课程、培训课程、能力为本课程等成果维持应有教育质量水平及其能力而进行的评审,评审标准除了反映各利益群体对成果的期望和要求以外,还要高度聚焦成效为本,关注学生经过学习经历后能成功掌握的能力,关注培养目标、教与学策略、考核策略是否与学习成效相配合,教育质量是否能有效维持并能持续提升等,通过成果评审的资历按评审确定的资历等级逐个纳入资历名册。

(三)设立资历名册

资历名册是资历框架内涵和功能的具象化,是社会成员感知资历框架功能的具体方案,是确保资历质量、推动终身学习和人才多元评价的重要基石,英国、新西兰等国家(或地区)均在推行资历框架的同时启动了资历名册建设。资历名册是存贮质量保证、资历框架认可资历的一个公开的数据库,旨在构建知识学业、技能培训、岗位能力等各类资历相互衔接的终身学习“立交桥”。依据资历名册的内涵,社会成员的学历证书及其他学业证书、职业资格证书、职业技能等级证书、专业技术职称证书、企业认证证书、过往资历、院校非学历教育课程、培训课程、能力为本课程等各类成果,均按统一的标准体系和质量要求进入资历名册并确定资历等级和资历学分,资历等级是衡量各级各类资历水平的关键和深化新时代教育评价改革的依据。

资历进入资历名册分为直接进入、匹配进入和评审进入等三种方式。直接进入是指学历证书、院校学历课程等有国家质量保证的学历类资历不需要质量评审直接进入资历名册,并匹配资历等级和资历学分;匹配进入是指国家职业资格证书、职业技能等级证书等证书类或技能类资历一般有国家层面质量要求并经过政府相关专业机构评审而获得,该部分资历也不需要质量评审,但需要就其考核标准与等级标准进行对标确定匹配规则,然后依据匹配规则确定资历等级和资历学分后方可进入资历名册;评审进入是指企业认证证书、过往资历、院校非学历教育课程、培训课程、能力为本课程等没有质量保证的培训项目,需要评审机构按照评审标准进行机构评审或成果评审,符合质量要求的资历按评审认定的资历等级进入资历名册。

总而言之,资历名册是一个公开供社会成员终身学习的大平台,它增加了资历透明度、规范性和多元化,确保了资历框架下资历质量的同一性,突显了终身教育的终身性、全民性和灵活性。对社会成员而言,资历名册提供了灵活多样的成长通道,学历类、证书类和成果类资历具有同等地位,为新时代人才评价改革提供了以资历等级为依据的评价方法,为破除“唯文凭”的顽瘴痼疾、打造符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系提供了具体方向。同时资历名册通过统一的标准体系和质量要求把教育、人社等各级各类资历融合到一个平台进行管理与运用,有助于优化人力资源配置,推动产教深度融合和提高人才培养质量。

(四)开发终身学习档案

终身学习档案应致力以“互联网+”建立覆盖各类人群终身学习的电子记忆图谱,不断完善学习经历、学习成果、职业技能及转换记录等信息的网络化、数字化、个性化、终身化和价值化。 终身学习档案“一人一档、终身有效,经授权后可供用人单位、教育培训机构查询使用”[8],是连接学习者、 教育机构、行业企业等组织的桥梁和纽带, 需要强调的是,终身学习档案不是静态的数据仓库,而是以生态、联动、赋能为宗旨的联动式数据库,通过大数据挖掘、人工智能和数据治理等技术和方法,挖掘数据背后的规律,提升个体甚至整个网络的核心价值,打造汇(汇聚)通(融通)用(应用)数据新生态,形成“增强现实”效果,赋能学习者,丰富学分银行在终身教育体系中的服务能力和社会价值,增强学分银行的生命力和可持续发展能力。

学习者通过身份识别系统实名验证后即在学分银行自动建立终身学习账号,然后对接教育培训机构及相关部委数据获取个人终身学习的全链条数据,建立终身学习档案,当然,学习者也可以自主添加学术论文、科研成果等比较标识性的业绩类成果进一步完善终身学习档案。终身学习档案建立后与《国家学科专业目录》《中华人民共和国职业分类大典(2022版)》《国民经济行业分类》《资历名册》等对接获取资历所属学科、专业、职业、资历等级、资历学分等相关数据并实现数据联动,然后运用大数据挖掘、人工智能、数据治理等新技术和新方法找寻数据的价值或其背后隐藏的规律,以资历框架为逻辑,聚焦学习者的现实诉求,打造个性化和智能化的应用场景,探索为学习者提供多层次、多维度的服务。一是开展学分认定和转换,认可职业培训学分和其他学习成果,提高学习效率;二是开展过往资历认可,承认从业人员在岗位上积累的知识和能力,拓宽技术技能人才成长通道;三是建设学习成果展示厅,对学习者的知识学习、职业状态、技术技能进行多维度、跨学科的展示与分析,精准勾勒智能时代学习者学分地图和资历画像,引领或激励学习者终身学习和全面发展,并为学习者的能力评估、特色特长、终身学习综合价值、个性化服务等提供依据;四是为学习者提供学业提升或职业发展建议。研究产业战略升级、产业转型升级、新兴产业(行业、职业)与人力资源发展之间的关系,分析我国现存的职业教育培训评价组织、职业测评系统、就业网、求职网等的能力要求和人才政策,建立岗位画像、企业画像,并在此基础上开展个人学习成果就业岗位匹配率分析,为学习者提供就业推荐和职业规划方面的服务,并引导学习者朝着社会发展和产业发展需要的技能型、复合型和创新型人才方向成长。新《职业教育法》提出“采取多种形式为学生提供职业规划、职业体验、求职指导等就业创业服务,增强学生就业创业能力”,面向人人、面向终身、面向未来提供职业发展规划和成长建议也是应有之义。

(五)制定学习成果认定和转换制度

学习成果认定和转换有助于减低辍学率、减少重复学习、提高学习效率,有助于拓宽人才成长通道、促进教育培训机构之间的合作培养和学分互认[9]。新《职业教育法》提出了学习成果认定和转换的要求,明确 “国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制”。接下来,学分银行要把新《职业教育法》的要求转化为具体制度,分析并建立学习者在不同地点、不同环境和不同时间通过正规、非正规的途径而获得的学习成果,包括各级各类学习成果、职业培训、资历及其他学习成果的认定和转换制度。建立学习成果认定和转换制度需要关注如下问题:一是要更关注职业教育与普通教育的学习成果的融通和互认,更加关注学业证书、培训证书、职业资格证书、职业技能等级证书等技术技能类成果在不同教育间、不同资历级别间和不同资历类别间的流动。二是要关注质量保证机制。质量是学分银行可持续发展的关键,对学习成果认定和转换亦然。如前所述,因为资历名册中的所有资历都是有质量保证的,所以其涵盖的各级各类学习成果、课程可在同级及以下等级资历中自由转换,但其他不在资历名册中的学习成果的学分认定和转换就应建立严谨的质量保证机制,设立相关机构(认证委员会或咨询小组)负责学习成果认定和转换工作,并要建立权力互相制衡的工作机制、建立第三方评审机构审核和定期检查的评估机制,以确保学习成果认定和转换工作的质量。三是要关注资历学术完整性及严谨性。认定和转换工作应以学习成果为基础,以实质等效为依据,体现资历的学术完整性及严谨性,学习成果认定和转换的学分上限要有明确规定,国内外调研情况表明,由学习成果认定和转换获得的学分不超过毕业总学分的50%是比较合理的。四是要关注认可的原则。学习成果认定和转换工作既要坚持学术完整性,也要具有透明度、合理性和灵活性,国际通行采用“合理认可”[9]方法,教育培训机构、资历、课程种类繁多,因此没有两项资历或两门课程会完全一样,所以要求他们完全等同是不现实也是不合理的,“合理认可”是指教育培训机构应采用“合理认可”的方法确认学习成果,不同的资历或课程内容有70%—80%吻合便可比对或转换,广东、云南具体规定为 “教学目标相近,教学内容相关度在80%以上”,欧盟的规定更宽泛一些,认为“假如两个科目/单元的内容有七八成吻合,培训机构通常认同两者大致可比对” 。

(六)推行过往资历认可机制

技能人才是支撑中国制造、中国创造的重要力量,建立技能人才职业技能等级制度和人才多元化评价机制是中共中央和国务院部署的重要任务,新《职业教育法》在加快培养技术技能人才、提升技术技能人才培养质量、提高技术技能人才的社会地位和待遇方面有很多具体的法律规定,如符合一定条件的“可以破格录取”“可以适当降低学历要求”。加强技能建设是中国式现代化的应然之举,学分银行应乘势而上,利用资历框架,探索符合技术技能人才成长规律的新模式。过往资历以认可从业人员在工作中获得的职业能力为导向,以工作业绩、岗位核心能力要求为重点,让不可见的知识和技能成为看得见的资历等级或资历学分,从而让从业人员了解自己的职业能力在资历框架中处于什么级别和水平,确立自己职业发展或学业提升的起点,并为更高级别的资历积累必要的学分。新西兰、澳大利亚等国家或地区已推行过往资历认可机制多年,在人力资源开发、终身学习体系建设、个人权利与选择、社会公平、社会经济效益等方面发挥了积极作用,已成为推动技能人才全面发展的重要一环。我国自新《职业教育法》实施以来,特别是党的二十大成功召开后,高技能人才已作为人才强国战略的重要组成部分,高技能培养、高技能就业、高技能成才、高技能报国已在社会各界达成共识,实施过往资历认可机制的战略氛围和现实基础已具备。

过往资历认可机制申请者就所具备的知识、技能和能力提交证明材料,政府委托具有相应资质的评估机构依据行业能力标准进行评估,申请者通过评估后可获得资历证明书。过往资历是通过公平、公开 、公正的评估机制而获得,创设了行业企业与技术技能人才融合发展的新机制,在国家技能发展战略的推动下,行业企业将会逐渐把过往资历作为员工评价和晋升的重要依据,资历证明书与学历证书将逐步实现在升学和就业方面具有同等地位,实现持证就业、升学或减免学分,过往资历认可机制将成为新时代“提高技术技能人才的社会地位和待遇”、建立技能人才职业技能等级制度和多元化评价机制的有益的补充。另外,资历证明书与学历证书互通的探索也可为推动国家职业资格证书、职业技能等级证书、培训证书、职称证书与学历证书双向比照的认定制度提供具体的参照。

四、结语

新《职业教育法》为弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚,激励更多劳动者走技能成才、技能报国之路提供了法律基础,党的二十大报告进一步指出,“坚持尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”,为实现不同类型学习成果的互认和衔接,加快培养大批高素质劳动者和技术技能人才提供了重大的战略遵循,随着中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》等文件的陆续出台,建设技能型社会已深入人心,成为新时代的战略共识和行动目标。学分银行制度聚焦学习者的最关心、最直接、最现实的问题,观照各利益相关方的核心诉求,积极回应新时代全民终身学习、人才评价改革和技能发展战略,运用新技术、新理念、新方法构建新时代学分银行核心价值和应用场景,赋予资历框架、质量保证机制、资历名册、终身学习档案、学分认定和转换、过往资历认可机制等时代内涵和时代特色,致力在构建终身教育体系的进程中不断完善学分银行的战略定位,不断优化人才多路径融通、多通道成才、多维度评价的实施策略,高质量搭建职业教育与普通教育、学历教育与非学历教育、职前教育与职后教育相互沟通衔接的“立交桥”,为形成网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系,为实现全体人民共同富裕提供有力的制度支撑。