贵州乡村中小学校园欺凌校家社协同防治构建的困境与对策

沈 微

(贵州师范学院继续教育学院,贵州 贵阳 550018)

引言

习近平在党的二十大报告中指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家[1]。我国已经形成了中国特色社会主义法律体系,对校园欺凌的治理必然走入法治轨道,坚持依法治国、依法治校,从多方位不断完善对未成年人保护的法律制度。《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)定义的“校园欺凌”,是指发生在学生之间,一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱,造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为[2]。本文也在该定义下对校家社联防机制构建进行思考。

一、研究背景

(一)目前立法现状

从我国目前立法来看,法律层面有《中华人民共和国刑法》、2021年我国新修订并颁布实施的《未成年人保护法》与《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(以下简称《预防未成年人犯罪法》),2021年颁布实施的《中华人民共和国民法典》中侵权责任编也涉及到学生权益的保护;在行政法规层面有《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》。然而在司法实践中,大多数的校园欺凌都达不到(刑法、治安管理处罚法)立案标准,从保护未成年欺凌者的角度来看,公安机关也鼓励进行调解,因此大量未达到立案标准的案件基本以民事赔偿解决或调解解决。在部门规章层面有教育部出台的《未成年人学校保护规定》、《学生伤害事故处理办法》,教育部等部委出台的《中小学幼儿园安全管理办法》;在部门规范性文件层面有《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》、《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》、教育部等九部门联合印发的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》(以下简称《指导意见》)、教育部等十一部门联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》(以下简称《治理方案》)。在地方立法层面,地方性法规主要以贯彻实施《学生伤害处理办法》,例如《贵州省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》。可以看出,预防校园欺凌及未成年人暴力行为主要靠学校,但适用于学校处理的校园欺凌事件属于性质轻微、危害程度较低的欺凌行为。

(二)违法性行为与准违法性行为的界定

在探讨校家社协同机制构建问题之前,需要进一步区分校园欺凌行为。本文从行为性质及危害程度上将校园欺凌行为分为违法性行为和准违法性行为,构建校家社协同机制的最主要目的是对准违法性行为的预防与治理。

违法性行为即该欺凌行为具有显著违法性并且导致了严重损害后果,符合侵权行为构成要件,甚至满足行政处罚或刑事处罚的构成要件。针对违法性欺凌行为可适用现行法律进行调解,或走司法途径进行救济。准违法性行为,则指违法性模糊,处于违法边缘的后果轻微的欺凌行为。

在校园中更多存在的是准违法性行为,其主要表现为谩骂、歧视、打骂等,程度介于普通打闹和违法行为之间。这类行为一是达不到启动司法程序的要件,二是启动法律程序会造成较大的司法成本。2017年,国务院颁布了《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》,意见指出将学校安全作为公共安全和社会治安综合治理的重要内容。笔者认为对“学校安全”的理解不仅包括校园内的安全,还应当将范围扩大至校园周边的安全。在查阅的大量文献中有数据表明校园欺凌发生地点主要为校内,其次就在校园周围的隐蔽处。为更好地防治校园欺凌事件的发生,学校作为协同防治机制的主要力量来构建政府、家庭、社会多元治理机制,形成合力,协同预防。学校需要充分发挥其在前期干预和后期处罚中的枢纽作用。

二、研究思路及方法

本文研究思路以我国现有法律框架为背景,从中小学校园欺凌事件入手,探寻依法治校下以学校为中心的防治机制的构建现状和所面临的问题及对策。作者选取了贵州省10所乡村初级中学和10所乡村小学,对所选学校的校长、副校长进行了访谈。访谈内容围绕学校预防及处理校园欺凌机制的构建,从学校对相关法律法规的了解程度,学校对预防校园欺凌行为发生所采取的措施,发生欺凌事件后学校的处理程序及机制,在处理程序中如何保护未成年人的各项权利,学校与家庭、社会是否有协作等问题展开。

三、构建校家社协同防治机制的困境

经过对访谈记录的梳理,了解到在受访谈的所有学校中,校长和副校长对相关法律法规有一定了解。针对“学校对校园欺凌事件预防措施”的问题上,所有接受访谈的学校都做过关于校园欺凌的法治教育活动,但并不是每所学校每年都有该类主题的活动。活动对象也只针对在校学生,未让家长参与其中,教师在家长会上基本不会或者很少涉及到该内容。在谈到“学校对校园欺凌事件处理机制”的问题上,所有接受访谈的学校都根据相关文件的要求制定了本校的处理制度。在问到具体实施环节时,学校表示如果程度较轻,就由班主任处理,如果程度比较重,校方就会组织班主任、分管校领导及相关中层干部与家长进行沟通处理,防止事件进一步发酵(轻与重的判断标准主要以受欺凌者外在的身体伤害程度来定)。但在问到事件处理过程中如何保护未成年人的权利,特别是对有不当行为一方的个人权利保护时,学校均表示是按照本校的处理制度严格进行的。目前乡村学校与周边的派出所、社区形成的联防综合体效果不佳,在实践中仍然存在学校独挑重担、各方协而不调的情况。造成这样难以形成合力的局面的原因主要表现为以下三个方面:

(一)学校前期干预力度不足

未成年欺凌者处理的基本原则是以学校为主导,批评教育为主,惩罚为辅,保护为要,法治为基。在《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中都强调了学校的主体责任。从法律的主体内容上看《未成年人保护法》,侧重于未成年人权益保护的规则建构,而《预防未成年人犯罪法》则侧重于对未成年人偏正行为的矫正,从立法背景及原则上看,两部法律的价值取向都凸显了对未成年人的保护,践行“最有利于未成年人”的实施原则。学校作为一个相对封闭集中的环境,对及时发现有偏正行为的学生并进行前期干预有着巨大优势。然而在调查中发现,寄宿制学校发生校园欺凌的概率高于非寄宿制学校,特别是在初中至高中阶段,关注点都在学生成绩的提升上,对于偏正行为的学生未能及时发现或提前干预。学校对学生的前期干预体现在法治教育和惩戒教育两个方面,而目前这两个方面效果欠佳。虽然《中小学教育惩戒规则(试行)》的出台赋予了学校教育惩戒权,并规定了三大类18种惩戒措施,但在具体案件中教师行使教育惩戒权也引发了较大争议,因此导致学校只能以较柔和的惩戒措施来进行教育惩戒,无法对非违法性欺凌行为达到有效干预。

(二)家长与社会参与度不够

党的二十大报告指出“健全学校家庭社会育人机制”,家庭教育已从“家事”上升为“国事”。父母作为孩子第一任教师应当履行其义务,2022年实施的《中华人民共和国家庭教育促进法》从法律层面强调了父母的参与责任,明确了家庭教育的重要性,为规范家庭教育行为、责任等作出了方向性指导;同时明确了监护人拒绝、怠于履行家庭教育责任的,应当予以批评教育、劝诫制止,必要时督促其接受家庭教育指导。

强调父母责任的条款散落在现行的一些法律法规中,可以看出父母作为法定监护人是参与教育的责任主体。父母在家庭教育的缺失不是几次批评教育和督促指导就能解决的问题,父母长期缺失家庭教育是导致学生产生偏正行为的重要原因之一。若一个孩子没有对家的情感和没有家庭责任感,那么长大以后如何期待他有对国家的情感和社会责任感?因此,加大家庭教育在协同机制中的力度显得尤为重要。在调研中发现,学校作为构建校家社联防体系的枢纽,在构建校家社防治机制中压力过大,本应三方合力预防、治理的问题,最后成为学校一方的行为和责任,暴露出学校在和家庭协作方面存在的现实问题,即家庭和社会参与度不够。另一方面,学校中层以上领导对法律法规的深入学习和理解亟待提高,如何制定具有可操作性的校家社联防体系,打通各单行法中规定的学校、家庭、社会的义务关系,将其之间的联系贯彻到联防机制的各环节、各程序中是目前最重要的问题。

(三)处理程序存在缺陷

对于校园欺凌事件的处理程序在《治理方案》中有所规定,学校是认定校园欺凌行为和处理非违法性欺凌行为的主体。在调查及认定阶段,学校收到举报后,按照学校的学生欺凌事件应急预案处理,学校作为对事件调查的主体,由学生欺凌治理委员会对事件是否属于学生欺凌行为进行认定。申诉程序为由县级防治学生欺凌工作部门负责处理学生欺凌事件的申诉请求,认为原处理程序妥当、事件比较清晰的,应以学校学生欺凌治理委员会的处理结果为准;确需复查的,由县级防治学生欺凌工作部门组织学校代表、家长代表和校外专家等组成调查小组启动复查。《治理方案》中规定学校启动调查处理程序应在10日内完成,县级防治学生欺凌工作部门复查工作在15日内完成,而对当事人的申诉期间未进行规定。校园欺凌的行为者和受害者均为未成年人,在事件调查的过程中作者认为应当有法定代理人在场。对于在调查过程中如何保护好行为者和受害者的知情权、隐私权、申诉权、诉讼权等,《治理方案》的表述比较抽象。为更好地保护未成年人的各项权利,学校在处理学生欺凌事件的程序上需要一个准司法化的程序性实施方案,期望相关部门能通过修订现行规定让学校在处理过程中有规可依。

四、校家社协同防范的对策建议

(一)提高风险防范意识

学校的第一义务是教育义务。《治理方案》要求中小学校要通过每学期开学时集中开展教育、在道德与法治等课程中专门设置教学模块等方式,定期对中小学生进行学生欺凌防治专题教育。从此可看出对校园欺凌事件国家是预防与治理两者并重的。为了避免前期干预流于形式,在预防教育阶段应当提早并且做实,特别是加大网络环境下的干预。应当注重道德教育与法治教育相结合,将有偏正行为苗头的学生集中开展教育,在小组教育中建议心理专业教师参与,进行以观察为目的的旁听,有助于其有针对性地对每个学生开展心理疏导。同时,根据未成年的年龄大小不同,分阶段开展实践观摩活动,以鲜活的案例引导,以身临其境的体验传授做人之道。在法治教育、法治宣传上也应辐射到学校周围,定期开展普法活动,让学生作为法治宣传小特使走进社区、走进家庭进行普法宣传。要让学生有学法的动力,有普法的担当,从而懂得责任的承担。

同时,注重教师(特别是班主任)对于校园欺凌行为的干预。可从教师对事件的认知程度上、方式方法上、干预行为程度上、主观努力程度上等进行评价,将教师的干预行为作为学校防范校园欺凌问题的重要部分。在校长、教师培训中应当加强普法教育,加强青年教师有效干预校园欺凌问题的能力和信心,设置针对校园欺凌问题具体防治措施和策略的专题培训。提升学校在处理校园欺凌事件、进行惩戒教育、心理辅导等事务中对欺凌者和受害者双方权利保护的意识。

(二)加强家庭和社会的参与责任

中小学校是学生在校期间承担安保义务的责任主体,《中华人民共和国民法典》侵权责任编中规定了教育机构承担过错推定责任、过错责任、补充责任的情形。乡村学校作为联系家庭与社会的轴心,其承担的压力比城市更重。以学校为中心构建学校周边的环境的联防体制,应在体制中设置单位任务,并落实单位责任。从构建预防机制上来说,《中华人民共和国家庭教育促进法》明确了从县级到省级以及各企事业单位、群团组织等在家庭教育中的相关责任,并指出县级以上人民政府应当加强监督管理[3]。同时明确了家长应当履行的义务,在家庭生活中必须尊重未成年人的人格尊严,保护未成年人隐私权,不得性别歧视,不得实施家庭暴力等。该法强调了父母在教育未成年的同时,也应当注重自己的学习,树立正确的教育观,懂得养育之道。从事后处理机制上来说,《中华人民共和国家庭教育促进法》第49条明确规定,公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中,发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为,或者未成年人的父母或其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的,根据情况对父母或者其他监护人予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导[4]。以国家强制力来督促父母或其他监护人树立正确的家庭教育观和构建良好的家庭教育方式,同时也推动父母或其他监护人的参与责任。为了加大社会的参与力度,有条件情况下可在一些隐蔽区域也增加摄像头覆盖,充分发挥社会监督作用。

(三)完善欺凌处理程序

没有规范的程序,就难以保证结果的公正。现行的法律体系下对处理校园欺凌事件的程序可以从申请、举报、受理、调查、处理、申诉等一系列问题进行细化,制定明确的程序流程并进行公布。在处理过程中注重保护未成年人的各项权利,比如在受理、调查、处理等过程中,当事人都享有对事件进度的知情权。当然对知情权权利的度也是有限的,并不是细枝末节都在知情权的范围内,这里的知情权更应理解为知晓处理程序进度的权利。当事人还享有受教育权,即在哪个时间可以对当事人进行谈话,不得影响到学生的学习生活;同时,还要保护好当事人的隐私权,即做好事件处理的保密性,如何保密,采取何种措施保密,如何避免对受害者的二次伤害等都是实践中存在的问题。再如是否可以采用听证程序,为学校查明事实,在合理作出处理决定前让利害关系人和其监护人参与听证会。完善事件处理程序不仅能让处理机制更具有可操作性,也能更好地保护每一个未成年人的权利。

另外,在对行为人构成欺凌或不构成欺凌行为认定后,学校都应该实施辅导教育,并且将对行为人的辅导贯穿于整个校园欺凌处理程序当中。学校要对辅导教育是否使行为人行为得到改善、对行为人的行为做定期评价,将辅导教育纳入为协同处理机制的组成部分。乡村学校应立足于规范科学的程序规定,制定符合学校实际、易于操作的程序制度。

五、结语

不论是城市还是乡村,校园欺凌问题是一直存在的,它严重影响学生的身心健康,给学生带来的心理创伤甚至会影响一生。教育部门要构建完善的中小学校园欺凌的家校社联防机制,帮助学生形成良好的情绪与情感、构建良好的人际关系,为未成年人健康成长创造良好环境。在反校园欺凌校家社协同机制的预防阶段和处理阶段都已走上法治轨道时,家庭与社会的参与责任更应表现在预防阶段。因校园欺凌事件具有隐蔽性、反复性等特点,家庭教育、学校教育和社会保护三方协同预防上都发挥着不可替代的作用。在预防和治理校园欺凌问题上要清楚的认识到治理并非一朝一夕之事,绝非某项政策文件、某次专项治理就能完成,校家社协同防治机制的长期运行才能将这由来已久的校园欺凌问题逐步实现法治化防治。