加强财会监督中关于做好科研单位项目支出绩效管理的思考

胡江静

（作者单位：中国热带农业科学院海口实验站）

项目支出绩效管理要以绩效目标为指引开展绩效评价，加强评价结果的应用，以完善项目预算管理、优化配置项目资源、节约项目执行成本。应将绩效管理的理念嵌入项目预算的编制、执行及监督的整个过程中，开展绩效评估，建立绩效指标库，完善绩效目标体系的建设，做好绩效监控、绩效评价及结果的应用[1]。项目支出绩效管理应覆盖所有项目资金，包括：中央部门预算财政项目、地方政府科研项目、政府购买服务项目、横向科研项目等。各相关业务部门及人员广泛参与，应重点关注对项目支出有重大影响的事项，设置严格的绩效目标和绩效指标。项目支出绩效管理应明确管理流程，明确各业务部门的职责分工，相互配合相互监督。同时还应根据实际项目执行情况，结合单位内部及外部环境的变化，完善绩效管理，提升科研单位项目支出绩效管理质量和服务水平[2]。

一、科研单位项目支出绩效管理的程序

随着国家全面推进预算绩效管理工作的开展，科研单位在长期的绩效管理实践摸索中，在项目支出绩效管理方面取得了较为显著的成效，形成了相对完整的项目支出绩效管理程序，主要包括：制订绩效管理实施方案、设置绩效目标和绩效指标、开展项目支出绩效监督、开展项目支出绩效评价等方面[3]。

（一）制订绩效管理实施方案

制订绩效管理实施方案，明确工作的总体目标、项目支出绩效管理的主要内容、绩效管理的工作步骤和时间安排，加强工作领导和推进，保证绩效管理工作有序开展，成立绩效管理工作小组并负责全面绩效管理的工作部署、组织实施和汇总报告[4]。工作小组中科研部门负责科研项目的绩效管理，条件建设部门负责基建、修购项目的绩效管理，财务部门负责对绩效管理材料进行审核汇总及上报。

明确工作要求，各单位对照年初预算编报时设定的绩效目标及指标值，对应填报年度实际完成值，可以根据项目实施的实际情况增补指标，但不得自行删减或变更已设定的指标。绩效自评要实事求是，确保数据准确、分值合理、结果客观，各项评分具有充分可靠的基础资料和证明材料，严禁刻意抬高分数、弄虚作假。

落实主体责任，各部门是预算项目绩效管理的责任主体 ，要高度重视项目绩效管理工作，落实项目实施主体责任和主管责任，由主要负责人牵头工作部署与推进，并对绩效自评结果的真实性、准确性、合理性、及时性负责。

（二）设置绩效目标和指标

1.设置绩效目标

项目支出绩效目标的设定应依据充分，符合国家经济形势发展的需求，符合科研单位的主责主业和发展规划，并与项目支出的方向内容等紧密相连。目标的设定应对数量指标、质量指标、时效指标以及相关效益指标、满意度指标等进行定性和定量的描述，尽量使用定量描述，确实难以进行量化描述的，可进行定性描述[4]。目标的设定应进行充分的调研、论证，确保设定的目标经过努力可以在规定的时间内完成。

项目支出绩效目标具体设定时，首先要对项目的整体情况进行梳理，包括立项依据、可行性研究、实施方案、主要内容、分年支出计划及经费测算等，以此明确项目总体目标并对其进行定量和定性的描述；其次是对项目总体目标进行分析，明确对实现总体目标而言有哪些关键性的指标，将其细化为绩效指标；最后结合项目的执行规划，收集相关数据和标准，确定具体的绩效指标值[2]。

2.设置绩效指标

项目支出绩效指标的设置，应与其执行要求、立项依据相关联，与科研单位职责及发展发现相关联，与绩效总体目标相关联[2]。绩效指标应紧紧围绕项目执行的重点内容，指标的设置也应有明确的标准，便于进行量化分析，确实难以量化的，可采用定性指标描述（如“较高”“较低”“有效提升”等）。

绩效指标通常包括产出指标、成本指标、效益指标、满意度指标四类一级指标。产出指标下通常包括数量指标、质量指标（如“培训合格率”）等；效益指标下通常包括经济效益指标（如“提高XX 产业经济效益程度”）、社会效益指标等；满意度指标主要为服务对象满意度指标，如“双边合作满意度”等。

绩效指标可从发展规划要求、数据统计表格、相关考核指标、项目实施方案等文件及日常工作中提炼出符合项目需求的指标。绩效指标值包括绝对值指标和相对值指标，指标值可以参考历年指标值、产业行业标准、实施方案的要求等进行设置。

（三）开展绩效监控和评价

年中根据上级部门的文件要求，科研单位应组织开展项目支出绩效监控，按照绩效管理实施方案的规定，召开工作小组会议，明确相关职能部门工作职责及报送时限要求等。绩效监控围绕项目资金预算执行情况，绩效指标完成情况等主要内容展开，对截至年中执行情况进行统计，对全年执行数进行预计，对全年预计执行数与年度指标值的差异进行分析，对年度目标完成可能性进行评估[3]。对实施绩效监控中取得的经验、存在的问题及改进措施进行归纳总结，形成报告材料。

年度终了根据上级部门的文件要求，科研单位应组织开展项目支出绩效评价，按照绩效管理实施方案的规定，召开工作小组会议，明确相关职能部门工作职责及报送时限要求等[5]。对项目资金预算执行情况、年度总体目标实际完成情况、绩效指标实际完成情况进行自评，按照各指标值分值设定，计算项目绩效自评得分。对实际完成值与年度指标值的差异进行分析，对实施绩效自评中取得的经验、存在的问题及改进措施进行归纳总结，形成报告材料，并按要求随部门决算进行公开。

二、科研单位项目支出绩效管理存在问题

（一）管理意识有待提高

单位主要负责人对绩效管理在完善预算管理、优化资源配置、降本增效、提高资金使用效益等方面的重要性认识不足，认为加强绩效管理就是进行制度建设。实际上，绩效管理也是一个从设计、执行到评价应用的不断优化发展过程，其覆盖面广、参与人员众多，也是单位内部控制管理的重要方面。另外，部分项目负责人对绩效管理的全过程管理认识不足，认为其对项目人员而言是种负担，只是在做项目文本时编制绩效目标和指标，未与项目后续执行进行深度关联，导致绩效监督与评价过程中问题频出。

（二）制度建设有待加强

近年来国家不断加强预算绩效管理，在项目支出绩效管理方面也制定了相关管理办法，部分科研单位对绩效管理工作未能给予足够重视，未制定相关制度，或仅在科研项目管理办法中对项目支出绩效管理进行简要的描述，不能很好地指导绩效管理工作的开展，也未在单位内部控制规程中对绩效管理的业务流程、业务环节、风险点和风险防控措施等进行规定[5]。制度及规程不能有效地指导项目支出绩效管理工作的开展。

（三）绩效管理环境基础薄弱

科研单位项目支出绩效管理牵头部门一般为财务部门，负责协调组织项目支出预算编制、绩效监督与绩效自评工作。相关职能管理部门认为项目支出绩效管理主要是牵头部门的事情，重视度、参与度严重不足；另外，项目人员与财务部门、相关职能管理部门的双向沟通也较为缺乏，绩效目标指标设置缺乏经验、缺乏指导；项目支出绩效只存在形式管理，效果大打折扣[6]。虽然按照实施方案规定成立了绩效管理工作小组，但实际工作开展中可能从未召开过工作小组碰头会，小组参与缺失，只是按单位日常议事决策流程推进相关工作。

（四）目标指标设置不合理

在项目预算编制时，由于缺乏对绩效管理重要性的认识，绩效管理工作经验不足，预算编制时间紧任务重等多方面影响，项目负责人设置的绩效目标、指标出现不合理、难以考核的情况。一是绩效指标与绩效目标不匹配，绩效指标的设置与绩效目标相脱节。二是由于前期设置不合理，在项目绩效自评时对指标权重和梳理随意进行调整，对自评结果产生较大影响。三是绩效目标指标设置过高难以实现，导致指标未完成，或是目标指标设置过低，指标实际完成值过高[1]。四是对难以量化考核的指标设置了定性指标，难以进行考核评价。

（五）非财政项目绩效管理方式有待改进

随着国家全面推进预算绩效管理工作的实施，非财政项目也被纳入部门预算进行项目支出绩效监督与评价。而科研单位普遍存在大量各种资金渠道的非财政项目，在部门预算编制时需按二级项目进行汇总，对大量的绩效目标指标需进行归纳总结，实际操作时为简化操作，可能仅仅选择少量指标进行编制，同时由于非财政项目大都需按各自专项管理办法要求进行验收，项目支出相关绩效在验收环节已进行评价考核，综上所述，对非财政项目按部门预算财政项目方式进行绩效监督与评价意义不大。

三、做好科研单位项目支出绩效管理的思考

（一）提升绩效管理意识

高度重视、提高认识是做好项目支出绩效管理的关键。一是提高领导层的重视度，将绩效管理的建设完善作为单位管理的重要环节，通过将其纳入单位年度考核指标等多种形式，提高项目支出绩效管理地位，自上而下切实贯彻落实；二是提高职能管理部门的认识，使其理解项目支出绩效管理在项目管理中的重要作用，将绩效管理情况纳入部门考核的重要内容，在单位层面统筹调配人手，将绩效管理落到实处；三是提高项目负责人的思想意识，深度参与项目支出绩效管理的全过程管理，严格按照制度、规程及绩效管理的要求执行项目任务。

（二）完善绩效管理制度建设

为全面实施预算绩效管理，建立科学、合理的项目支出绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，结合国家相关规定及单位实际完善项目支出管理制度建设，明确绩效评价对象和内容、明确绩效评价指标及标准、明确绩效评价的组织管理与实施、明确绩效评价结果的公开和应用，为绩效评价的实施提供制度保障[5]。制定绩效管理内部控制业务流程，明确岗位职责，绘制业务流程图，细化业务环节描述，梳理风险点清点，制定绩效管理中的风险应对策略。

（三）改善绩效管理环境

严格按照实施方案的要求，充分发挥绩效管理工作小组的统筹协调作用，定期召开碰头会对绩效编制、绩效监督、绩效评价开展情况，绩效管理内部控制业务规程、制度建设情况，日常项目执行中存在的绩效管理问题及处理情况等进行交流，提出指导意见。通过加强职能部门间的沟通，细化绩效管理职责分工[6]。加强项目负责人与职能部门的沟通，确保信息的高效传递，积累绩效管理经验，提高项目支出绩效目标指标编制的科学性。加强绩效监控、绩效自评、第三方审计监督等档案材料的管理，为完善绩效管理提供可靠的依据。

（四）规范绩效目标指标设置

开展绩效管理专题培训，加强对预算绩效管理政策的培训与宣讲，对历年在绩效监控、绩效评价中存在的问题进行重点讲解，对重点、难点及相关经验进行归纳总结装订成册，消除职能部门及项目人员的疑虑及畏难情绪。加强对绩效目标指标的审核，确保内容完整、清晰明确，确保与单位职责、项目执行规划的相关性，确保与项目资金规模的匹配性，确保实施的措施切实可行、能够如期实现[1]。

（五）改进绩效管理实施方式

科研事业单位工作人员在日常工作中疲于应付自上而下各种无实质性的形式工作，对很多单位而言，绩效管理仅是其中一项较为重要的形式任务，虽说项目支出绩效管理推进了很多年，也取得了不小的成就，但如不把工作人员从繁杂的“任务”中解放出来，实际推进绩效管理也无从谈起。为此，在实施项目支出绩效管理时，需改进软件系统操作，目前项目绩效目标随项目预算在预算一体化系统中进行编制，一体化系统尚处于不断完善的阶段，需改进简化系统操作，提升绩效管理的效率。另外，探索非财政项目支出绩效管理的方式，加强其在项目验收中的绩效考核，不在预算一体化系统中进行细化编制，仅将其收支纳入单位的预算“盘子”中，更适合非财政项目管理的实际情况。

四、结语

项目支出绩效评价是依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。其是科研项目管理的重要方面，要提高思想认识，将项目支出绩效评价纳入业务部门和科研人员的年度考核范畴，对绩效评价过程中发现的资金使用涉及违法行为依据有关规定追究责任，提升项目资金使用效益，提升科研项目管理水平[3]。