中央预算管理一体化系统的实践与思考

张建臻 贾 华

（作者单位：中国农业科学院果树研究所）

预算一体化系统是依托信息化技术手段，结合业务要求，涵盖基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告8个主要环节[1]，统一规定了各级预算管理的管理流程、管理规则和管理要素，形成了财政业务相互衔接、相互制约的闭环管理系统，实现了财政资金的动态管理和监控，提高了财政预算的标准化和规范化[2]。

根据使用预算管理一体化系统的主体不同，将预算管理一体化系统分为中央预算管理一体化系统及地方预算管理一体化系统。本文聚焦中央预算管理一体化系统在基层单位实际运行中的优势，挖掘系统实施过程中存在的问题，并提出优化系统的建议。

一、中央预算管理一体化系统建设的时代背景

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导和审查监督。加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”。党的二十大提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”的要求。全面深化预算制度改革已成为预算管理迫在眉睫的重点工作。

在推进全面深化预算制度改革的时代背景下，中央财政整合预算管理全流程，梳理资金管理体系，建立了中央预算管理一体化系统，用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，对提升国家治理体系和治理能力的现代化、加强财政预算管理、提高财政工作质量提供基础保障。

自2019 年6 月财政部大力推进预算一体化改革以来，中央预算管理一体化系统经过财政部等部委试点，于2023 年1 月1 日正式进入全面推进期，截至目前已顺利实施了半个财政年度。在全面推进期间，中央预算管理一体化系统所有模块全部上线，优势更加凸显，在提高财政预算的标准化和规范化的基础上，也暴露了系统推进过程中存在的各项问题。

二、中央预算管理一体化系统的优势

（一）强化资源整合，优化资金结构

中央预算管理一体化系统包含基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告8 个主要环节[1]，对资金使用全过程进行监管，有助于提高预算管理水平和资源配置效率，强化资源整合，盘活存量资金，优化资金结构；能够实现对财务状况的实时监控，及时发现财务监管漏洞，有效应对各种风险[3]。

（二）加强内控监督，提高管理水平

以中央预算管理一体化系统为主要载体，将管理流程、管理规则和管理要素嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、资金支付、决算报告等工作的标准化、自动化水平，实现预算管理全流程的动态监控，加强内部控制监督水平，为财会监督体系的横向联动、纵向协同提供技术支撑，提高资金管理水平。

（三）加强绩效管理，实现战略目标

中央预算管理一体化系统将预算绩效管理纳入系统，建立项目绩效目标库，从项目入库、项目预算编制、项目执行、项目绩效管理等模块实现项目绩效事前、事中、事后全流程管理，优化整合各种资源，保障项目顺利开展，实现单位战略目标。

（四）加强系统管理，提高数据安全性

中央预算管理一体化系统将之前各自为战的预算管理、资产管理、政府采购、会计核算、资金支付等系统归集入同一个系统，加强各系统衔接，避免各子系统数据关联误差；同时加强数字证书管理，严格数字证书的审批、发放程序，提高数据安全性，确保信息的保密性和完整性[4]。

三、中央预算管理一体化系统存在的问题

（一）系统程序烦琐，使用成本增加

中央预算一体化系统涵盖项目支付、资金管理的方方面面，各流程均涉及申报、审核、审批等流程，系统程序烦琐，增加了时间成本和人力成本，严重影响工作效率。本文主要从资金支付、预算调剂方面举例说明程序烦琐增加使用成本的情况。

1.资金支付程序烦琐

在中央预算一体化系统中，要成功支付一笔特定目标类的资金，首先需要建立项目库，待支付资金所属项目成功入库后编制项目预算，预算批复后经预算执行进行资金支付申请，支付特定资金。每一环节均需要本单位、上级部门和财政部审批，流程复杂，耗时较长，大大增加了预算管理及资金支付的时间成本和人力成本[2]。

在同一时间大批量资金支付时，易出现资金支付异常，需要专业的技术人员对异常支付信息进行维护。如某研究所一天集中支付74 笔业务，支付业务出现异常，无法正常支付也无法取回重新审核，只能报请专业技术人员进行支付退回后，重新履行录入—审核—签章等支付流程，增加支付流程，延长支付时间；同时系统专业技术人员不足，异常支付信息需要登记排队解决，极大地降低了国库支付的使用效率。

2.预算调剂程序烦琐

以500 万元修缮购置项目政府采购预算为例，项目主体修缮工程需要进行政府采购，其他如工程监理费、项目规划等不满足政府采购要求的小额零星支出，可以不通过政府采购活动安排预算支出。编制项目预算时一般无法准确预算政府采购支出金额及非政府采购支出金额，仅根据计划采购事项及“无预算不采购”原则，充分预计政府采购支出金额，该金额往往比政府采购实际支付金额大。

在项目实际执行过程中，实际非政府采购支出金额超过预算金额时，需要进行预算调剂，将政府采购预算剩余金额调整为非政府采购预算金额。预算调剂基层单位申请，经上级部门层层审核后报财政部审批，基层单位才能对调剂资金进行支付，审批流程烦琐，耗时较长，影响项目预算执行进度，且与《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32 号）（以下简称“国办发32 号文”）中“下放预算调剂权”要求存在冲突。

（二）数据迁移不完善，系统稳定性有待加强

中央预算管理一体化系统中涵盖基础信息、项目库、预算编制、预算批复、预算执行、政府采购、资产管理、预算绩效管理、会计核算等模块，各模块数据均涉及从原系统迁移到预算管理一体化系统的工作，因各系统开发单位各不相同，整合到预算管理一体化系统中时，数据丢失、数据不契合、迁移不完整等情况时有发生，数据核对、双系统并轨运行等增加了时间成本和人力成本的同时，增加系统后台技术及研发人员的工作量，降低预算管理一体化系统使用满意度。

（三）数据重复录入，工作量增加

各模块相同数据不能完全关联取数。以项目文本为例，项目库中项目文本与预算编制中项目文本存在大量重复信息（如项目绩效目标、立项的必要性和依据、实施方案等），预算编制时无法直接获取项目库中项目文本的相同信息，需要重复录入，加上中央预算一体化系统不稳定，录入保存功能经常失灵，重复性工作增加，加重了财务人员负担。

（四）数据编制过细，预算准确性降低

中央预算管理一体化系统中涉及项目全周期管理，数据编制过于详细，而项目执行过程中存在各种突发情况，预算编制过细降低预算准确性。

以预算编制中项目文本为例，项目测算信息按照活动、子活动、部门经济分类、支出标准逐条对项目支出进行测算，年度支出计划按照部门支出经济分类进行测算；若项目测算信息中包含309 或310 资本性支出，必须在新增资产预算中填列相应的资产信息，预算信息过细，降低预算准确性，与国办发32 号文中“简化预算编制”存在冲突。

（五）国库集中支付系统不完善，资金支付效率降低

国库集中支付系统纳入中央预算管理一体化系统后[5]，从系统运行情况看，受到各方面制约，除系统运行不稳定、网络运行缓慢、系统卡顿现象时有发生、影响资金支付效率之外，还存在以下几点不足：

一是国库集中支付录入信息增加，审批程序复杂。在录入支付信息时，除录入必要的支付金额、收款人信息、资金来源等信息以外，还需要录入部门支出经济科目，按部门支出经济科目分条支付，政府采购类资金支付还需要详细录入采购合同信息；在支付审批环节，资金录入后需要按审批权限进行资金审批、单位签章后送审财政部门进行审批支付，较以前直接银行支付流程增加，审批时间延长。

二是系统报表查询功能不完善，用款计划报表数据不准确，与基层单位报送的用款计划数据有差异；支出报表数据不能满足个性化需求，部分报表查询后数据为空，无法直接取用数据上报执行进度等报表。另外与银行支付衔接不完善，部分公务卡还款信息录入时查询不到刷卡记录，只能通过人工电话咨询备案后逐条查询录入，严重影响资金支付效率。

（六）预算执行动态监控不完善，预警失误率高

目前，预算执行动态监控系统只涉及单位零余额账户资金，仅能通过超额提现、“津补贴”等敏感字段或者收款人名称对违规支付行为进行预警[5]。由于监控规则设置单一，容易出现预警失误，如某研究所支付测试化验费，收款单位名称中包含“投资”二字，系统预警“单位存在利用财政资金进行投资理财行为”，实际该收款单位经营范围包含测试化验业务，属正常业务往来；又如某研究所报销实验室用酒精，因支付信息包含“酒”字，系统预警“单位公款购买高档礼品”。当出现预警信息时，需要人工进行核实，对错误的预警信息进行修正，增加了人工核实的工作量。

四、优化中央预算管理一体化系统的建议

（一）简化审批流程，下放审批权限

根据国办发32 号文等文件精神，落实科研经费“放、管、服”要求，简化部分非必要的审批流程，下放审批权限。例如，部门支出经济分类预算方面，如果仅涉及业务费之间部门经济支出分类调整，或者调减资本性支出，同时调增劳务费或者业务费，可以将审批权限下放至项目执行单位；政府采购预算方面，调减同一项目政府采购预算，增加非政府采购预算时，可以将调剂权限下放至项目执行单位，减少层层上报审批流程，加快项目执行。

（二）加强顶层设计，提升系统稳定性

加强中央预算管理一体化系统平台的建设与维护，加强顶层设计，提升网络容量和运行速度，为系统运行提供先进的硬件设备，及时更新老旧设备，提高系统稳定性及使用人员满意度；增配系统维护专业技术人员，加强专业技术人员的计算机编程及财务、资产等管理制度培训，提高系统优化软实力。

（三）优化系统设计，提升使用幸福感

优化国库集中支付流程，完善报表查询功能，提高报表查询中数据准确性，确保上级部门直接提取相关报表数据，如预算执行进度报表等，减少基层单位不必要的重复劳动。完善国库集中支付系统与银行支付系统的数据对接，借鉴网银的成熟经验，优化国库集中支付功能，减少网银对账等。

优化预算执行动态监控预警机制，认真梳理预警信息，探寻预警信息共同点，逐渐完善系统预警规则，提高系统的可操作性和实用性，保证财政资金使用的安全性和规范性。优化预算执行动态监控系统，实时反映预算执行的合理性，推动预算支出标准化，减少机械化预警信息失误，提升系统使用人员的幸福感。

（四）全面系统培训，提升自身能力

将系统各模块相关操作内容和审核流程作为培训内容，对各级基层预算单位财务、资产管理人员进行全流程、全覆盖式培训；同时，各基层单位自发组织各种学习活动，确保基层单位财务、资产管理人员充分理解并准确掌握预算管理一体化各项工作要求，提升自身财务、资产管理能力，有序推进预算管理一体化工作[6]。

（五）加强各方沟通，及时查漏补缺

加强基层单位财务资产管理人员与系统专业技术人员的沟通，便于系统专业技术人员及时了解基层单位实际操作人员对中央预算管理一体化系统的需求、快捷操作方式等，及时查找系统漏洞，不定时查漏补缺，确保中央预算管理一体化系统与使用需求环环相扣、时时更新，更好地为行政事业单位管理提供基础保障。

五、结语

中央预算管理一体化系统是顺应“互联网+大数据”时代的产物，是深化预算管理制度改革、提升国家治理体系和治理能力的现代化、加强财政预算管理、提高财政工作质量的技术支撑。中央预算一体化系统的高效运行既能强化资源整合、加强内控监督、加强绩效管理、提高管理水平、实现战略目标，又能保障系统数据安全性、预算资金的合理安排和财务资产各项工作的有序开展，减轻财务资产管理人员工作量，提高财务资产管理工作效率，为单位实现高质量发展目标提供基础保障。