浅谈如何以预算管理一体化为契机加强事业单位预算管理

鲍华伟

（作者单位：全国水产技术推广总站）

根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的指导意见》（国发〔2021〕5 号），加快预算管理一体化，是深化财政管理改革、建设现代财政体系的基础，也是推进公共行政现代化和治理能力建设的必要前提[1]。为加强顶层设计，财政部发布了《预算管理一体化规范》，以明确预算管理一体化的重要性，该规范将预算管理一体化系统作为主要工具，将预算管理主要环节按一个整体进行综合与规范，将流程规则整合到信息系统中，从而提升预算管理工作的规范化和标准化水平。全面推进预算管理一体化对于提高预算编制水平、加强预算执行约束、提升财政资金配置效率，以及优化支出结构、提高财政资金使用效益具有积极作用。因此，持续提升事业单位预算管理水平是一个不可避免的趋势[2]。

应用差分方程求解矩阵幂、行列式及概率等问题是非常有效的，在寻找各量相互之间的递推关系时,若能巧妙地结合数学各分支原有方法和技巧,如矩阵分析理论中的Cayley-Hamilton定理、概率中的全概率公式和等概率事件的转化等,差分方程方法则会变得更加的有效．

一、预算管理一体化在预算管理上的主要变化

（一）预算项目管理进一步细化

预算管理一体化转变了传统的编制和报告方式，将所有支出以预算项目形式进行入库管理。根据不同的预算支出分类，实施项目全生命周期管理，包括人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。依托项目库，通过明确管理流程和规则，确保预算支出性质和用途清晰明确，实现预算管理活动化，按照“先有项目再安排预算”“资金跟着项目走”的原则，根据已确立的项目测算规则，将人员类项目和运转类项目进行分配，并优先从项目库中选取项目进行预算细化。同时，加强了项目库的源头管理，确保项目通过评审后才能储备入库，而且入库项目必须充分遵循需求合理、绩效目标明确的要求，以提高储备项目的质量。这一管理方式有效强化了项目绩效管理和执行效果[3]。

（二）支出标准体系建设进一步推进

为了切实履行政府“过紧日子”的要求，预算管理一体化根据当前财政收支的实际情况，在推动建立规范的预算支出制度的同时，不断提高预算规则的科学性和合理性。基本支出标准主要围绕存量资产数据、人员编制及实有情况、相关业务数据、业务规范、工作流程及必要支出活动，开展预算标准的分析测算、制定及调整工作。项目支出标准按照持续优化、归并或剔除低效、无效的活动事项的原则，并依据绩效目标的实现情况，动态调整预算支出标准，促进预算支出标准的合理化。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算，精打细算，严控一般性支出，暂时没有标准的要从严控制、避免浪费[3]。

我国的商业银行在信贷的风险管理方面很长时间以来只看重定性分析，对风险进行实际管理的过程中缺乏定量分析方法以及专业的技术手段，尤其是对风险进行识别和度量方面并不具备很强的可靠性。不仅如此，我国的商业银行风险管理人员在数量方面也比较匮乏，绝大多数的风险管理人员并不具备专业的理论知识，而且实践经验也不够丰富，不能够将风险计量模型的设定和信贷业务需求进行有效配对，没有办法满足我国现代的风险管理个性化要求。

（三）预算执行控制进一步强化

为进一步实现对预算执行的细化控制，预算管理一体化对国库集中支付流程进行了优化，资金支付实行全流程电子化管理。项目预算指标直接控制资金支付，用款计划不再承担预算细化和预算控制职能，主要用于财政国库现金流量控制及资金清算管理。预算指标下达后，事业单位可以通过预算管理一体化系统提交资金支付申请，系统针对支付申请对应的预算指标在符合财政部门和主管部门设定的校验规则下进行验证。校验通过后，系统将自动发送支付请求给代理银行，以进行资金支付。预算管理一体化有效强化了资金支付与项目预算指标、采购管理等环节的衔接，完善了国库集中支付控制体系和校验机制。全流程电子支付的实施优化了预算支出审核流程，全面提高了资金支付效率和规范性[4]。

（四）国库集中收付管理进一步优化

预算管理一体化通过全流程跟踪和控制预算指标，全面、真实地反映预算指标的变化，进一步加强对预算执行的有效控制。该原则为“先有预算、再有指标、后有支出”，目的是严格控制超预算、无预算安排支出、政府采购等行为，以及违规拨出国库资金入财政专户和规范预算调剂等行为的发生。通过“业务规范+技术控制”的方式，实现预算管理与业务工作事项的有效衔接，通过形成财政业务顺向衔接、逆向反馈的“闭环”，可以实现对财政资金的全生命周期管理和动态监控。预算管理一体化覆盖了各个环节，通过集中统一管理和上下贯通各级预算数据，实现了预算管理流程的动态反映和有效控制，进一步规范细致了管理方式。通过系统模块之间的相互衔接，可以进一步加强预算约束，实现了更加严格的预算执行。

二是要树立项目全生命周期管理的理念，将项目的前期策划、项目储备、预算编制、预算执行、绩效评价等环节整合起来，形成一个完整的预算管理链条。这样可以综合考虑项目预算周期内的发展需求，并实现对预算管理的有效控制。

（五）预算与资产、政府采购的衔接进一步拓展

2.1.1 创建渔网 创建渔网工具(Create Fishnet)又名创建规则网格要素类工具，用来创建指定格子大小、行数、列数的要素类[5]。

二、事业单位预算管理中存在的主要问题

（一）预算编制缺乏规范性

目前，大部分事业单位对预算编制工作还不够重视，缺乏内部控制规范，在单位内部没有明确建立各部门预算管理的职责和流程，编制预算时仍采用传统的思维方式，应该由业务部门完成的工作全部交由财务部门负责，预算编制随意性大。预算项目的全生命周期管理概念存在不足，项目前期缺乏充分的科学论证，仍按照原有的工作任务参照上年编制预算，没有根据项目实施周期内的发展需要进行调整，预算编制缺乏科学性和可操作性。预算绩效管理理念薄弱，预算管理与绩效管理相分离，在编制绩效目标和指标设置上不符合《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》的要求，总体目标与项目任务关联度不高，甚至相脱离，考核指标设置过于笼统，不能准确反映预算执行的效果。

（二）预算执行缺乏约束力

事业单位内部仍然普遍存在“重预算，轻管理”的情况，由于预算编制不规范、不科学，对项目支出需求考虑不充分，在预算执行过程中经常出现资金用途随意改变、预算支出调整和无预算支出的情况。在预算执行过程中缺少必要的信息化手段，部分事业单位还停留在仅靠财务人员人工审核控制的水平上，受到财务人员业务素质差异的影响和实际工作量压力的限制，对预算执行的控制没有达到预期效果。同时，由于对项目预算缺乏强有力的事中监控和事后跟踪预算执行监管，对具体实施效果关注少，考评结果不能真实反映预算执行质量，或者对预算执行结果没有考核机制，考核内容流于形式，所以预算执行监督机制没有得到有效运行，对预算执行的约束力形同虚设。

（三）预算编制与资产和政府采购之间缺乏有效衔接

三是要树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，并将其纳入预算编制、执行和监督的全过程。建立符合事业单位履职需要的预算绩效考评机制，利用预算一体化系统，对各项资金使用结果进行有效分析和综合评价，全面提升预算管理效果。

三、加强行政事业单位财务管理工作的措施

（一）不断提高预算编制的科学性和规范性

一是要结合预算管理一体化系统，持续加大信息化建设力度，通过以自身预算管理信息为基础，全面掌握单位人员、资金、资产管理等信息数据，利用信息技术，将预算编制、预算执行，预算调整等预算管理全过程进行信息化控制，优化预算管理工作方式[6]。通过打通信息利用渠道，综合分析预算管理一体化数据，将财务人员从烦琐的数据核对中解脱出来，避免人为因素的影响，实现对事业单位各类经济业务全面信息化管理，有效提高预算管理的效率。

959 Intravenous thrombolysis for acute ischemic stroke: new evidence and focus

在事业单位现有的管理体制下，预算管理、资产管理和政府采购管理分散在单位内部的不同部门，部门之间缺乏有效的管理机制和明确的职责分工，导致预算编制和执行过程中财务、人事、资产、采购等部门各自为政，相互之间缺乏沟通、协作和数据共享，导致预算编制时对资产配置预算和政府采购预算的审核难以掌控。事业单位使用的资产管理系统和预算编制系统目前还相对独立，事业单位的存量资产信息还没有导入一体化系统中，导致在编制预算时，涉及新增资产配置预算和政府采购预算的事项，经常出现预算编制与资产配置的需求缺乏统筹考虑，与实际执行之间相脱节，造成超预算配置、无预算采购等情况，缺乏预算约束，甚至造成资源浪费。

在预算管理一体化下，通过信息系统将事业单位的资产管理和政府采购管理联通在一起，可以实现部门之间和数据之间的有效衔接。预算管理一体化将资产管理纳入管理环节，准确核算和动态反映资产配置、存量等情况。在编制预算时需要配置资产的，需要填报资产配置信息，还要根据存量资产情况测算资金需求，在预算编制管理中，更加充分应用和利用存量资产信息。预算管理一体化将政府采购与预算执行有效衔接，通过政府采购预算对采购计划的控制，实现“无预算不采购”，通过与资金支付的有效控制，实现政府采购资金“无合同不支付”。通过部门预算与新增资产配置预算和政府采购预算的相互衔接，确保了预算管理和内部控制的有效实施[5]。

（二）不断增强预算执行的刚性约束力

一是要健全预算管理机制。事业单位要将预算管理一体化制度融入预算管理的各个环节，坚持“无预算、超预算不支出”的原则，在项目储备、预算编制环节就要充分考虑预算执行的可行性，提高预算编制的质量。实时了解单位国有资产现状，与政府采购、资产管理进行良好衔接，避免临时性新增支出的挤占、挪用预算资金的情况，对预算执行进行合理控制。

二是要健全监督考核机制。根据事业单位内部控制的要求，积极探索预算“全闭环”监督机制，将监督考核贯穿预算编制、执行、资产管理等各个环节，梳理预算执行过程中可能存在的风险点，制定风险防控措施，严格规范各项开支，严格控制预算调整事项，按规定的程序进行调整，严格执行内部考核，确保预算执行工作有效开展。

（三）不断推进事业单位信息化建设

一是要树立全员参与预算管理的理念，不能只让财务部门唱“独角戏”，特别是事业单位主要负责人要加强对预算编制工作的重视，用科学的管理制度明确业务部门、财务部门、资产管理部门、采购部门等各部门的职责，规范编制流程，统筹规划，在确保预算编制的规范性及科学性的同时，更具有可行性和可操作性。

二是要通过信息化系统实时监控预算执行情况，利用信息系统对资金支付审核、合同签订、资产管理、政府采购等业务信息进行分析对比，及时发现执行过程中各环节存在的问题，并分析问题的根源，制订科学有效的整改方案，能够不断提升预算管理执行的质量。

（四）不断加强人员队伍培训

一是要加强对财务人员预算一体化系统使用的培训。目前，事业单位预算一体化系统主要由财务人员使用，上级部门可以对财务人员进行分层次、多形式的培训，使财务人员可以交流解决日常工作遇到的疑难问题。还可以利用编制操作指南、制作操作视频、在线辅导答疑等形式，使财务人员熟练掌握预算管理一体化操作和系统运行情况[7]。

二是要提升财务人员的业财融合能力。在预算管理一体化的背景下，财务人员不仅需要具备财务管理、资产管理、政府采购等专业知识，还应了解事业单位的主要职责、核心业务和发展规划等方面的知识。事业单位应在培养财务人员业财融合的能力上下功夫，为财务人员提供良好的平台，让财务人员进一步融入预算管理的各个业务流程中，更多参与到业务工作中，不断提升分析决策能力，通过业财融合提升事业单位预算管理水平。

“秦岭汉坡，九浅一深”是盗墓行话，意思是抢劫秦汉墓葬，危险极大。“秦岭”和“汉坡”不是地名，而是清汉墓葬所在地，所以用音译法译成“秦岭汉坡”不是很好。“九浅一深”是“九死一生”的语音双关语。因此，译者选择了释义，将“秦岭汉坡，九浅一深”翻译成“You will have a narrow escape from robbing the tombs of Qing and Han Dynasty(盗窃秦汉墓，九死一生).”因此，虽然在一定程度上会造成文化信息在语言符号上的丢失，释义仍然不失为保留源语言文化信息的较好翻译方法。

四、结语

预算管理一体化系统通过全流程控制和管理，有效强化了预算约束，满足了政府“过紧日子”的要求。这是一项融合系统思维、制度规范和信息化建设的基础工程，对提升事业单位的财务管理水平有重要影响。为了保障我国重大政策、战略和项目的顺利实施，事业单位应持续推进预算管理向更科学、规范、精细的方向发展，以增强对复杂经济社会形势的适应能力。通过实施财政预算管理一体化，事业单位可以积极采用财务共享模式，不断完善绩效约束机制和优化财务管理结构，促进预算管理水平的提升。