乡村振兴背景下农民主体地位的法制保障

2023-11-25翟欢

乡村论丛 2023年5期

摘要：农民主体地位具有深厚的历史基础和实践基础。在乡村振兴中发挥农民的主体地位需要在法律和政策的互动中，坚持法律对重大政策的确认功能，在各领域的立法中对农民主体地位进行明确表达，发挥政策的灵活性和创造性，推动立法实施。具体来说，农民主体地位的实现需要在经济、组织、生态、文化、人才五大领域实现法律和政策的互动：以产权保护为中心，扩大农民收益；以“三治融合”为中心，强化农民自治地位；以保护传统为根本，培训农民精神内核；以城乡规划为抓手，改善农村人居环境；以本土人才为基础，培育新型职业农民。

关键词：乡村振兴农民主体地位法制保障内生动力

* 聊城大学博士科研启动金项目：“乡村振兴内生动力及其法治激活路径研究”（编号：321052135）。

一、问题的提出

习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“坚持农业农村优先发展”，全面推进乡村振兴。乡村的发展与振兴将成为我国今后长期的发展重点和方向，国家将在投资、政策、人才等资源上向农村地区倾斜。然而，在资源和要素大量涌入农村的过程中，如何处理外来资源、要素与农村本土人、钱、物的关系是一个值得考虑的问题。2018年，我国首次提出乡村振兴战略，“农民主体地位”在国家重大政策文件中得以充分体现。在2021年颁布实施的《乡村振兴促进法》基本原则中提出，要“坚持农民的主体地位”，深刻回答了内外资源和要素如何进行协调的问题，就是要尊重农民意愿，保障农民根本利益，发挥农民的积极性和主动性。《乡村振兴促进法》根据该原则部署了五大领域的振兴，为各领域农民主体地位的保障设定了基本规则和框架。然而，在某些领域的配套立法中，“农民主体地位”仍停留在宏观政策的范畴，没有在法律中得到彰显，某些领域虽有立法，但缺乏具体的微观配套政策落实。我国需要加强相关立法，以完善乡村振兴农民主体地位自上而下的解决模式。同时，农民主体地位的真正实现还需要自下而上的内驱力，需要微观配套政策才能贯彻和落实。因此，各领域立法和政策的双向互动是为农民主体地位提供全方位保障的关键所在。

对于农民主体地位的研究大致集中在两个方面。首先是对农民主体地位历史和现实内涵进行阐释：有学者认为，长期以来党的领导和发挥农民主体地位是我国农村基层治理的基本原则和经验；从法政策学的表述来看，农村土地承包经营权的“主体”应该指向“农户”，而非“个人”；在农村产权制度改革中，要充分尊重“农民意愿”，重塑《民法典》农民主体地位的法典形象，但是“农民意愿”不该被滥用，不能与社会、公众利益相冲突。其次是对于如何发挥农民主体地位的研究：发挥农民的主体地位需要“党委领导，政府主导和多元主体的参与”；《乡村振兴促进法》的立法目的就是为了保障“农民的全面发展”；人民主体地位的实现要在党的领导下，保证人民依法管理经济、文化、社会等各种国家事务；增强农民的主体地位要从提升农民主体意识、培养法治实践能力入手，在“三治融合”的基础上发挥农民组织的功能。

已有研究从农民主体地位的历史沿革、法律内涵及其限制对农民主体地位的概念进行了廓清，为更好地发挥农民的主体地位提出了切实可行的建议。本文从法政策学角度，提出如何通过立法与制度体系的互动来保障农民的主体地位。

二、农民主体地位的法制构造和法制安排

法律和制度的互动协调是农民主体地位实现的重要手段，共同构成农民主体地位的法制构造。法律与政策的沟通与交流，也将贯穿于农民主体地位实现的不同领域。

（一）农民主体地位的法制构造

立法和政策是实现国家治理的两种手段。两者在静态角度上存在显著区别：政策相对于法律，所涵盖的范围更广，灵活性更强；而法律相较于政策更具稳定性、规范性和强制性。从动态角度来讲，两者具有相互促进、互相转化的关系：宏观政策需要通过立法进行确认，法律中通常隐含特定的政策目标；微观配套政策是法律得以运行的行政手段，同时也在运行中形塑和修正法律。从长期来看，在推动农民主体地位的法制建设中，一些政策会向法律进行转化，但是仍然会存在游离于法律之外的政策，同时也会产生新的政策和新的法律，从而形成法律与政策螺旋交织的状态。政策的轉化要符合一定的原则和限度，让法律和政策既有独立的空间，又能相互协调。

法律和政策相结合的法制安排有利于农民主体地位的实现，也将成为我国乡村振兴法制建设的基本样态。具体来说，农民主体地位的保障通常需要宏观政策作为引领，这表现为中共中央、国务院等党和国家领导机构出台的政策性文件，这些政策性文件是农民主体地位保障相关立法的先导。乡村振兴中的农民主体地位是指农民既是乡村发展的权利主体，又是义务主体。农民主体地位具有“权利”和“义务”双重属性。宏观政策可以为这种权利义务关系设定总体的框架和原则，并通过转化成立法的形式予以确认。然而，农民在乡村振兴中的“权利”和“义务”关系在每个地区、每个领域的存在形式又表现出多样性、复杂性和多变性的特点。因此，要厘清这种多样的权利义务关系，需要微观配套政策发挥其灵活性，有效弥补法律在具体目标实现和差异化制度安排方面的不足，以适应不同地区、不同领域农民权利义务关系的复杂性和多样性，为法律的实施提供引导。反过来，通过微观配套政策进行的实践也为立法的修改和完善提供支撑。

（二）农民主体地位的法制安排

乡村振兴战略实施以来，关于农民主体地位，我国已经制定一系列的政策。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出，要“坚持农民主体地位”“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”。2021年中央一号文件指出，要充分激发农村发展“内生动力”。2021年3月，中共中央、国务院发布的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，坚持“群众主体、激发内生动力”。2022年中央一号文件中提出，乡村建设要坚持“自下而上、村民自治、农民参与”，从“农民实际需求”出发进行人居环境整治。2022年5月23日，中共中央、国务院发布的《乡村建设行动实施方案》提出在乡村建设中要坚持“为农民而建，尊重农民意愿，保障农民物质利益和民主权利”。在政策的语境中，“激发内生动力”“尊重人民意愿”“自治”“参与”“保障农民利益”，这些表述都包含保障农民主体地位的含义。

从乡村振兴战略的制度安排来看，农民主体地位贯穿于五大振兴之中，既体现了“自上而下”的国家制度规制，又体现“自下而上”的农民自治。在产业振兴方面，农民的主体地位体现为在农村特色优势资源的基础上，培育新产业，促进农业产业化、生态化、现代化，增强集体经济组织活力，让农民享受乡村振兴的收益。在文化振兴方面，农民的主体地位体现为保护和传承农村优秀传统文化和原始风貌，加强农民的精神文明建设。在人才振兴方面，农民的主体地位体现为以农村本土人才为基础，各类人才向农业农村聚集，培养真正“懂农业、爱农村、爱农民”的人才队伍。在组织振兴方面，农民的主体地位体现为形成以自治为主，自治、法治、德治“三治融合”的农村基层治理体系。在生态振兴方面，农民的主体地位体现为对农村环境和资源的保护和合理利用，改善农民的人居环境。因此，我国乡村振兴战略的整体设计以“为了农民、依靠农民”为初衷和理念。

在立法上，我国乡村振兴法律法规以《宪法》《民法典》《乡村振兴促进法》《农业法》等综合性法律为统帅，包括《农村土地承包法》《村民委员会组织法》《种子法》《城乡规划法》等涉及农村产业发展、组织建设、环境改善和其他领域的立法。我国《乡村振兴促进法》明确规定，维护农民的主体地位要“尊重农民意愿”，保障农民权益和调动农民在乡村振兴中的积极性、主动性。

总体上看，我国已经初步形成了农民主体地位保障的法制基础，然而仍存在不足：一方面，农民主体地位保障的相关政策大多为宏观政策，虽然农民主体地位的表达已经在《乡村振兴促进法》等法律条文中所确认，但一些立法仍存在滞后的状况，没有得到及时制定和修改，导致农民主体地位停留在宏观政策层面。另一方面，法律和宏观政策的落实更加需要微观配套政策，使得法律适应地区性差异，厘清农民主体地位的权利与义务关系。目前，一些立法还缺少更加符合地域特色的微观配套政策来贯彻落实，以达到法律的效果和目的。

三、农民主体地位的法政策学分析

尽管我国在保障农民主体地位方面制定了一些基本制度，但保障农民主体地位的法律与政策在协同方面仍存在问题。因此，需要采用法政策学的分析思路，从法律与政策基本关系的角度剖析农民主体地位保障的深层问题。

（一）从政策到法律，农民主体地位的立法需求

“主体”一词在民法中是指“享受权利，承担义务的公民和法人”。农民主体地位是《宪法》中公民权利和义务相统一原则的体现。农民主体地位体现了我国对于人权保障的普遍性。法律面前人人平等是宪法和法律的基本原则之一。根据人权的普遍性原则，人权是与生俱来的，不因身份、地位、种族、宗教等外部因素而产生区分。农民的主体地位是对于农民生存权和发展权的平等保护。在以往“城市优先”的发展理念下，农村在教育、医疗、社会保障、基础设施建设、福利待遇等各方面和城市存在不小的差距。因此，要保障农民的主体地位，就要首先保障农民的根本利益，城乡居民在权利保障上实现“实质平等”，弥补历史发展形成的城乡差距，在立法和政策上对农民权利进行“倾斜性保护”。

农民主体地位还体现了农民作为乡村振兴的义务主体地位。农民的主体义务是指农民主体所担负的对于国家的共同责任。乡村振兴中农民的主体义务又分为“消极义务”和“积极义务”。消极义务是指农民的个人利益要与国家利益、公共利益相一致，农民在主张个人主体权益时，绝不能损害国家利益和公共利益，两者发生冲突时，个人利益要让位于国家和公共利益。例如，在保护农民土地承包经营权和宅基地使用权的同时，不能违反国家关于耕地保护和合理利用土地的规定。积极义务是指农民主动参与乡村振兴建设的作为义务。例如，参加村民大会关于村内重大问题的讨论，参与基层选举活动，主动维护村容村貌，参与制定乡村建设的规划，主动接受农业技术培训、参与村内文化活动等。

从法政策学的角度来讲，政策通常需要法律的确认和施行才得以推行，法律需要体现特定的政策目标和内容；政策必须符合法律的基本原则和原理，不能超越法律或者左右法律。因此，在立法中要及时回应国家重大政策。在《宪法》《民法典》等国家基本立法上，要体现农业、农村、农民优先发展和城乡一体化建设的理念，为农民主体地位的保障提供根本遵循。在乡村振兴专门立法中，我国要以《乡村振兴促进法》为中心，通过完善涉及乡村振兴的各项法律完善农民的权利保障体系和义务约束体系，从经济、组织、文化、生态、人才等各领域进行立法规划和布局，让农民承担主体义务，公平充分地享有收益，保障农民在各领域的知情权、参与权和监督权。

（二）从法律到政策，农民主体地位的实践逻辑

建党100多年来，马克思主义哲学指导下的中国共产党在乡村治理中始终坚持农民的主体地位，实行党领导下的自治。中国共产党建立之初就非常重视利用农民力量开展反帝反封建的斗争。新民主主义革命时期，中国共产党开始在农村建立基层党组织，依靠农会开展生产、乡村治理和革命斗争活动。该时期的农会是在党的领导下农民自发组成的以农民为主体的乡村政治联盟，是乡村治理的主要平台。新中国成立后，随着农业互助合作化运动的开展，各地纷纷成立农业生产合作社，农业生产合作社逐渐取代农会成为农村社会治理的主体。1958年后，随着农业生产合作社发展到高级阶段，人民公社作为“政社合一”的组织逐渐成为乡村治理的重要载体，也标志着我国“农业生产合作社在农村社会治理中的主体地位和作用达到顶峰”。改革开放之后，随着农村土地产权制度的改革，村民委员会作为新的政治组织成为农民自治的主要形式。因此，農民自治在中国有着深厚的实践基础，而且这种实践带有非常强的地域性特点。这种地域性特点就意味着具有普适性的立法与农民的自治实践中规范需求存在偏差。

因此，在乡村振兴的实践中，不是所有的领域都需要立法的方式来规制，政策的广泛性和灵活性在处理复杂问题时可能更加高效，必须实现法律和政策的功能互补，在法律的空白点及时制定政策。政策也不是简单的“法律传送带”，探索成熟的政策起到修正和形塑法律的功能。从目前的政策实践来看，乡村振兴政策受到以往自上而下搞扶贫开发的政策模式，政策文件中主要强调国家投入和外部资源的介入，而忽视“自下而上”建设乡村的政策完整性。以山东省某市为例，在以项目为主要抓手的乡村振兴战略的实践中，采取党建引领建合作社的模式，以发展集体经济为目标，乡村振兴项目实行村申报、区（县）审核的模式。然而，项目还没有形成自下而上的需求形成机制、审核机制、管理监督机制、利润分红机制。因此，项目资源很大程度上被乡村精英所“俘获”，很难找到农民需求的“最大公约数”。要真正发挥农民的主体地位，激活乡村振兴的内生动力，仅仅依靠宏观政策和立法中的原则性规定是远远不够的，需要进一步通过灵活的微观配套政策激活农民的自治能力。各级政府需要进一步进行制度创新，细化发挥各领域农民主体地位的制度，填补法律的模糊点和空白点，明确政府的权力边界和职责，协调好国家治理与保障农民主体地位的关系。此外，要加强对政策的合法性审查，通过政府法律顾问等政府行政的咨询监督机制保障政策出台的程序性、合法性和合理性，遵循保障农民主体地位的基本原则。

四、农民主体地位的法制保障

农民主体地位的保障需要法律和政策的双向互动。从法律与政策相协调的角度，农民的经济主体地位，要以产权保护为中心，进一步扩大农业产业收入，做好收益分配的法律和制度建设。农民的政治主体地位，要以“三治融合”为重点，进一步强化有关农民政治参与的制度建设，形成党委领导、村民自治、多元共治的格局。农民文化主体地位要以保护优秀传统文化为根本，从乡土文化保护和精神文明建设两方面入手，强化农村的文化内核。农民生态主体地位要以人居环境改善为抓手，做好城乡规划建设，做好农村环境和生态保护工作。农民人才主体地位要以本土人才为根本，培养新型职业农民。

（一）以产权保护为中心，扩大农民收益

农民在经济上的主体地位主要体现在农民掌握农业发展的主动权和收益分配权。保障农民经济主体地位应包含三个层面的内容：一是通过产权保护的立法和政策保护农民既有利益；二是通过产业发展性立法和政策进一步扩大农民收益；三是通过收入分配类立法和政策保障乡村振兴收入的公平分配。

农业产权是农民安身立命的根本性权利，保障农民经济主体地位首先要保护农业产权。乡村振兴要保证农民对生产资料特别是农用地的承包权和宅基地的使用权。目前，我国针对农村土地产权实行“三权分置”，农村土地所有权归集体所有，农民拥有土地的承包权和经营权。我国《农村土地承包法》对于耕地的承包期延长的规定保证了农村土地承包关系的稳定性，为土地经营权的流转奠定了基础。随着农村人口向城市转移和农业机械化大生产的需要，农村土地入市流转是必然经历的过程。党的二十大报告中指出：“保障进城落户农民合法土地权益”。目前，《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》等基本法律已经为土地经营权的流转划定了基本的法律框架。但是，我国大部分地区还没有建立起完善的土地经营权流转机制和宅基地退出机制，与之配套的失地农民生活保障制度还不完善。由于各地区经济发展水平、社会保障水平方面存在差异，在促进土地要素市场化的同时，各地区要在听取广大农民的诉求基础上，通过地方性法规和制度灵活制定符合本地区农地入市交易的机制，既保证土地的高效利用，又能提高农民的生活水平。

在保障农业产权的基础上，要进一步扩大农民收益。首先，我国要完善农业支持类法律制度设计，鼓励农业的产业化、机械化和规模化，发展新型农业。目前，我国已经制定《农业法》《种子法》《农业技术推广法》《农业机械化促进法》等多部法律。在立法上，我国应继续完善相关立法体系，对重大的政策及时通过立法来进行确认。例如，在有机农业领域，我国有机农业认证和生产标准已实施多年，但始终没有出台一部《有机农业法》；家庭农场的生产经营方式已广泛存在，频频出现在国家政策文件和地方立法中，但我国还没有出台一部统一的《家庭农场法》。其次，要继续扩大集体经济收入，完善和修改《农业专业合作社法》，制定《集体经济组织法》等，探索集体经济组织成员确认、生产经营、收益分配等领域的立法建设。在政策领域，要继续完善传统农业支持和保护、新兴农业和规模化农业、支持集体经济发展、农业金融、农业知识产权保护等各领域的制度机制建设。

收益分配类的法律和制度设计是保障农民根本利益的保障。首先，国家要继续加大财政转移支付力度，完善转移支付相关立法，通过税收和财政手段缩小城乡差距和地区差距。其次是财政资金的公平分配问题。各地要通过建立乡村振兴项目资金使用和监督机制，找到当地农民集体需求的“最大公约数”，防止出现“精英俘获”和“瞄准偏误”。最后是集体经济组织收益的公平分配问题。在立法上，可通过《集体经济组织法》确立集体经济收益分配的基本原则，各集体经济组织根据法律确认的原则，制定集体经济入股分红的具体方案，确保农村收益始终归农民所有。

（二）以“三治融合”为中心，强化农民自治地位

农民政治主体地位通常表现为农民通过自治实现对村务的自我管理、自我决策、自我监督。自治是农民政治主体地位的主要表现和实现路径，它表现为农民“民事民议、民事民办、民事民管”，是建立农民的共建共治共享的基础之上。目前，我国已初步形成了以《村民委员会组织法》为核心的包括党的基层领导规定、乡规乡约在内的村民自治法律制度体系。党的十九大提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。农村治理要在“三治融合”的基础上形成党委领导、农民参与、多元共治的治理格局。

首先，發挥基层党委对村民自治的领导和监督作用。党的领导是中国政治制度最大的特色和优势，村民自治制度是我国村级基层治理的基本制度。然而，由于部分地区农民自治能力不足，水平不高，农村自治组织很容易被个人控制，甚至沦为黑恶势力的温床。因此，我国要继续健全党内法规体系中党的基层组织工作立法和制度建设，发挥党建对于村民自治的引领和指导作用。其次，以《村民委员会组织法》为基点，夯实农民政治主体地位的法治根基。面对农村出现的新变化以及乡村振兴战略的推进，村民自治的任务、重点面临一些新情况、新问题。村民委员会作为村民自治的主要平台，要完善基层选举制度、村民集体决策制度、村务公开制度、村民监督制度等，保障村民的选举权、参与权、知情权和监督权。农村是熟人社会，“面对面的社群”，村民自治的实现还要依靠村规民约等非正式行为规范。村规民约是村民自治的重要手段，是国家规范和乡村实际相结合的产物。村规民约的制定主体和实践主体是村民，可用来解决邻里纠纷，规范日常行为，协调群体关系，维护公共秩序，培养文明乡风。最后，乡村治理要通过建立多元共治的局面，探索制定群团组织、集体企业、行业协会参与农村治理的立法和政策，保证多元主体在乡村治理中的参与和监督作用。

（三）以保护传统为根本，强化农村精神内核

农民文化主体地位是指乡土文化的传承保护和农民在乡风文明建设行动中的主动参与。乡土文化是中华文明传承千年的本源所在，包括物质的、与非物质的，物质的包括古建遗存、古树名木、家族族谱等，非物质的包括传统知识与技艺、乡风民俗、传说故事等。在传统文化保护上，我国已制定《文物保护法》《非物质文化遗产法》《历史文化名城名镇名村保护条例》相关主体性法律法规。在政策上，各地也结合实际制定了一些地方性法规。各主管部门要及时制定乡土文化保护的规划、管理办法和实施方案等具体的工作措施，完善农村传统文化保护的立法和制度框架。乡风文明建设是提升农民的精神内核，包括思想道德建设和移风易俗等内容。思想道德建设和移风易俗需要发挥政府的规范和引导作用。

乡风文明需要激发农民的主人翁意识。各地要引导鼓励农村地区制定乡村文明公约，形成國家立法促进和鼓励、村民自觉维护的乡村精神文明建设新格局。

（四）以城乡规划为抓手，改善农村人居环境

改善农村人居环境是“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，也是乡村振兴生态振兴的重要内容。农村人居环境的提升涉及生态保护、公共卫生、景观风貌、基础设施等众多方面，持续改善农村人居环境是提升农民幸福感和获得感的重要途径，体现了对农民生存权和发展权的充分尊重。然而，城乡规划具有私人公权的属性，虽然与个人的利益息息相关，但是更大程度上是一种空间利益的合理分配，需要追求公众效益的最大化。因此，农村人居环境改善如何解决好权益和权利、公益和私利的矛盾，既能符合国家利益和社会公益，又能发挥农民的主体地位，是非常值得考虑的问题。我国《城乡规划法》规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”今后应以《城乡规划法》为依据，在省、市等层级的地方立法和规划中因地制宜，进一步确认和细化农民主体地位的保障措施。

要真正发挥农民在人居环境改善的主体作用，还需要制定政策来细化农民参与的各项机制，而且在制定过程中，需要农民的充分参与，保障农民的知情权、意见表达权、监督权和获得救济的权利。保障农民充分的参与权不仅可以提高规划的科学性，还可以有效遏制权力的滥用。因此，农村人居环境的改善需要政府、非政府组织、私营机构充分介入，在立法的原则性规定的基础上，利用政策细化农民的参与程序、权利及义务，充分发挥农民的主体地位。

环境治理和生态保护关乎美丽乡村的建设的质量。在农村环境治理方面，要继续完善以《环境保护法》为核心的环境保护相关立法体系，建立农村水污染防治、农村垃圾处理的方案和工作机制。在生态保护治理方面，要完善以《农业法》为基础的生态环境相关立法，保护农村的生态平衡，确保农村耕地、水源等重要生产资料的永续可持续利用。

（五）以本土人才为基础，培育新型职业农民

乡村人才振兴的根本在于本土人才，培养新型职业农民。从实践来看，新型职业农民已经成为乡村振兴的一支重要力量。目前的宏观制度主要侧重于新型农业主体的培训、扩大新型农业主体的规模。对于新型职业农民的保障法律和措施还有待完善。在今后的立法中，要加大对新型职业农民在职业资格认定、职业培训、社会保障、生产经营等各方面的扶持和保障。在立法上，按照《乡村振兴促进法》和《职业教育法》的总体要求，将新型农业主体的概念纳入《劳动法》《社会保险法》《保险法》之中，提高新型职业农民职业尊严和抗风险能力，保证新型职业农民能留得住、用得上、过得好。在政策上，各地应构建包含本土人才培训、社会保障、返乡人才激励、农村劳动力市场建设在内的政策体系，为农村本土人才向新型职业农民转变提供更多的支持和保障。

五、结语

乡村振兴不是简单的城镇化和资本化，而是要建立保持乡土特色、保障农民根本利益和主体地位的基础之上的全面振兴。乡村振兴需要外来的资源和要素的参与，但最根本的还是要充分调动本身的人力和物力资源。政策和立法是国家治理的重要工具，立法需要实现政策的目标，政策也需要在法律的范围内活动。农民主体地位需要通过各领域的立法进行确认，也需要配套政策的实施来保证农民在乡村振兴建设中的参与权、监督权和收益分配权。在综合运用立法和政策的基础上，形成自上而下的大政方针与自下而上的农民广泛参与双向互动格局，充分调动外生和内生两种动力、两种资源，实现农村经济社会的可持续发展。

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