跨国教育集团参与教育治理的案例研究

王超 孔令帅

摘   要： 跨国教育集团已成为重要的教育治理主体。在全球教育市场不断扩大、平台资本主义商业模式兴起以及反对教育私有化等背景下，英国培生教育集团通过教育慈善活动、生产传播效能话语、融合数字技术等方式，论证其参与教育治理的合法性，取得了一定成效，但也加剧了教育发展资本化、教育研究数据化和教育实践表现化等带来的负面效应。对此，政府要依法加强对教育集团的精准治理，教育集团也要明确自身的定位，回归立德树人的根本使命。

关键词： 教育治理；跨国教育集团；教育市场；培生集团

教育治理是包括国家机关、社会组织、利益群体和公民个体等在内的多元主体，在一定的制度安排下，共同管理教育公共事务的过程。1 随着基于市场逻辑的全球教育改革运动兴起，跨国教育集团逐渐成为重要的教育治理主体之一。跨国教育集团泛指那些在全球范围内提供教育服务的私营部门，如为教育机构提供基础设施、教学或课程计划、财务管理、学校改进方案和教师专业发展2 等教育相关服务。英国培生集团（Pearson）是全球最大的跨国教育集团之一，对许多国家和地区的教育治理产生了影响。本文旨在通过分析英国培生集团参与教育治理的动因、路径与举措，总结跨国教育集团参与教育治理的优势和挑战，以期在“双减”背景下为我国教育集团参与教育治理提供启发。

一、英国培生集团参与教育治理的动因

1.全球教育市场不断扩大，为培生集团参与教育治理提供了空间

随着学生及家长对高质量教育的需求与公立优质教育资源能力之间的矛盾不断加剧，私人资本进入教育领域，通过市场机制进行生产、交换和满足教育消费需求的教育服务业兴起。一些投资公司预测，2025年全球教育行业产值预计增至8万亿美元3，这意味着“曾被华尔街分析师们称之为低迷的K-12教育市场，正在通过资本投资和公共教育收入的快速输入，而呈现爆炸式增长”。1 良好的市场预期使培生集团意识到全球教育产业的巨大发展潜力。2012年，培生集团提出，教育将是21世纪最大的增长型行业，培生集团需要继续实施从“一家媒体控股的公司转变为一家综合性教育公司，从一家英美公司转变为全球企业，从一家印刷出版商转变为提供数字内容和数字服务的公司”三大转型战略。2 随后，培生集团逐渐将业务重心转向教育领域，与各国政府和多边机构合作，积极为教育发展问题提供解决方案，主动参与地区、国家和全球层面的教育治理，力图将自己打造成为“全球领先的学习公司”。

2.平台资本主义日益发展，要求培生集团积极推动数字教育治理

“平台资本主义”（Platform capitalism）是数字经济时代资本主义新的商业模式，主要通过多种平台，借助智能算法等数字技术提取和控制海量数据，从中获得大量财富。3 随着各国教育数字化的转型升级，教育的数据化水平也在不断提高，产生了海量的教育数据。但教育数据只有经过数字平台的生产之后，才能真正被资本化，成为数字资本主义下牟取利润的资源和工具。4 因此，建立教育数字平台成为教育集团在数字时代获取利润、参与教育治理的物质基础。

在此背景下，培生集团一直致力于转型成为由数据驱动、数字优先的全球教育领导者，通过收集、分析和使用大量教育数据和个人数据，开发数字教育产品，提供数字教育服务，发展学习平台等数据基础设施。5 2018年，培生集团提出通过“数字优先方法”（A digital first approach）发展数字能力，推动教育数字产品开发和学习平台建设。2021年7月，培生集团推出了“培生+”（Pearson+）平台。消费者可以根据需要自行选择学习资源和方式。借助数字平台搜集和分析教育数据，培生集团向相关利益者展示其教育产品对学习者所产生的“可测量的影响”，从而塑造了消费者的社会认知，保持业务持续增长和盈利能力。6 还能利用教育数据所生产的专业知识，为各国制定教育政策提供建议，积极推进数字教育治理。

3.反对教育私有化浪潮迭起，要求培生集团证明参与教育治理的合法性

从20世纪80年代开始，以新自由主义为思想内核的教育改革运动在全球兴起。支持者认为，政府机构效率低下，只有以市场逻辑进行教育改革，将学校推向市场，给家长更多选择机会，学生才能获得更加公平的教育机会和结果。7 反对者则提出，教育私有化将会导致许多重要决策是“由当权者和富人秘密做出的”，教师、家长、学生等利益相关者都被边缘化。8 通过市场机制分配教育资源，让社会优势阶级在竞争条件下合法有效地通过教育进行各种形式的资本再生产，加剧并固化了教育中的不平等。

教育私有化在取得政策话语霸权的同时，引起了强烈的抵制，培生集团也遭到了广泛的批评。有学者提出，培生集团已经将美国教育“培生化”（Pearsonization）：“很难记住美国教育还有哪一部分没有被培生集团所侵占，它将控制我们教育系统的方方面面。”9 由此违背了美国公共教育“讓每一个孩子都有平等的机会在世界上取得成功”的目标。1 不同群体发出各种反对的声音，要求培生集团承担起社会责任。因此，培生集团需要及时回应来自社会大众的评价并采取行动，才能赢得市场和社会信任，获得参与教育治理的合法性。

二、培生集团参与教育治理的路径

教育集团想要参与教育治理，需要论证自身的道德合法性，证明自己在解决教育问题时的有效性，还要积极利用最新技术，适应时代发展的需要。对此，培生集团主要通过开展教育慈善活动、生产传播教育效能话语和融合数字技术三种方式参与教育治理。

1.开展教育慈善活动，塑造良好企业形象

培生集团需要通过承担社会道德义务并获得良好声誉，才能借助公共利益之名美化自己的商业行动，将自身打扮成有助于社会公共利益发展的慈善机构。2

首先，通过直接捐赠，重点支持那些提高教师素质和教育领导力、扫盲和青年参与的项目，还提供一些免费的数字教育服务。如培生集团参与了英国慈善机构“方舟”（Absolute Return for Kids，ARK）领导开发的教学领导者项目，设立并资助“培生卓越奖”（the Pearson Excellence Awards）。培生集团也通过该项目了解到当地教育情况，并为以后产品开发和运营提供了信息。3

其次，通过两类不同性质的基金会开展教育慈善活动。第一类是专门的慈善基金会。培生在2003—2014年间成立并运行了培生基金会（Pearson foundation），专司与各类组织在全球范围展开的慈善合作，提供超过1.3亿美元的资金支持。2008—2011年，该基金会向一个由美国学校官员组成的独立组织提供赞助，资助该组织成员参加培生集团在国外举办的国际教育峰会。培生集团将其他竞争对手的公司代表排除在外，这有利于培生集团向各国教育官员传递本公司的价值观念，进而影响相关国家教育政策的制定与实施。第二类是风险投资基金会。现代慈善观念认为，教育集团的慈善活动“不再是单纯的慈善捐助，而是资本利益与慈善运作的复合体，这种资本慈善将捐献重新定义为具有回报的投资，亦即投资教育等同于捐款性的慈善举动”。4 所以培生集团主要为更多的儿童提供教育服务，扩大教育市场。如2012年培生集团注资1500万美元成立了“培生平价学习基金”（Pearson Affordable Learning Fund，PALF），向加纳、印度、印度尼西亚、南非、菲律宾等发展中国家提供低成本学校服务。2019年，培生集团又成立专门的风险投资基金（Pearson Ventures）接管PALF的全部投资活动，并宣布三年内向利用新商业模式、新技术并能创造市场机会的教育公司投资5000万美元。5

从基金会性质和名称的变化可以看出，培生集团积极参与教育慈善，目的是占有更多的市场份额。教育慈善活动并非不求回报的博爱行为，而是受到利己动机的驱使。教育慈善不仅美化了培生集团从教育事务中谋利的行为，还赋予其参与教育治理的道德合法性。

2.生产传播教育效能话语，提升参与教育治理能力

教育事关共同福祉，私营部门只有以效能之名，才能“光明正大地参与教育政策的决策，贩卖其解决方案，进而获取巨额商业利益”。1 培生集团需要证明其教育产品和服务能够有效解决教育问题，或者至少让社会大众相信它具有这一效能，才能获得参与教育治理的合法权力。对此，培生集团通过建立“功效框架”（efficacy framework），生產传播教育效能话语，增强了参与教育治理的能力。

首先，培生集团采用制药行业对“功效”的定义：通过学习对改善人们生活的可测量的影响2，将教育产品开发和评估过程与制药过程进行类比，使人联想到医学研究的严谨与科学。因为医学研究有着坚实的实证基础，故可以获得系统化的科学知识，赢得社会大众的信赖。因此，培生集团借用医学领域的“功效”话语，力图建立起其教育产品与问题解决效能之间的联系：正像医生给病人开处方有望治愈疾病一样，培生集团的教育产品也有助于解决教育问题。

其次，培生集团通过标准化的功效评估过程，进一步展现其教育产品对改善学生学习结果的有效性。功效是指导培生集团设计产品、改善学习结果的科学，需要采用缜密的方法获得证据。为此，培生集团开发了一套标准化的功效评估流程，以保证功效报告结果的客观性与准确性。如图1，该流程由四个阶段共21个环节构成，严格按照实证研究的步骤进行。3

在产品功效评估之前，培生集团和学习者等客户专门召开“结果定义研讨会”（Outcomes Definitions Workshop），共同确定学习结果及衡量指标。功效报告研究设计主要采用相关性设计、比较设计和因果设计三种研究范式，以确保所有的功效知识都有坚实的实证基础，还专门制定了研究质量标准来指导研究设计。在撰写和发布报告时，培生集团提出“越短越好，越直接越好，使用社会大众可以看懂的语言”三条原则，以保证社会大众可以读懂报告，体现出培生对社会问责的回应。培生集团的功效报告还需要经过第三方专业机构进行评估和审计后才能发表，从而保证评估流程公开透明。

最后，培生集团利用自身在全球教育治理网络中的影响力，进一步传播功效框架所生产的教育效能话语，增强参与教育治理的能力。培生集团提出“在各个层面，我们都希望成为有关教育和改善学习成果的全球对话的一部分，通过各种方式参与政策制定，而不仅仅是受制于政策”。4 培生集团聘请了迈克尔·巴伯爵士（Sir Michael Barber）担任首席教育顾问，领导培生集团开发制定了功效框架。

巴伯曾担任英国布莱尔政府的高级公务员，也担任过麦肯锡公司全球教育实践部门的主管，为“培生集团等教育企业带来了对国家结构内部政策制定过程的深刻了解”，也为培生集团“建立起一个关系网络，使其可以被定位为一个合法的政策行动者”。1 巴伯将9位具有影响力的教育政策行动者的文章汇集成册，作为功效框架的配套文件发布。这些作者“在一定程度上代表了巴伯的社会关系”，还代表了一系列教育组织，包括营利性教育企业、慈善组织、政府部门、专业机构和高等教育机构。2 这些作者为功效框架及其方法的合理性和正当性进行了专业辩护，通过他们的“背书”，功效框架所传递的效能话语得到了不同群体的广泛接受和进一步传播，也提升了培生在全球教育治理网络中的影响力。

3.融合数字技术，推进数字教育治理

数字技术与教育的融合生产出大量用于教育治理、决策和消费的数据，教育数据所产生的生产性价值又进一步强化了新技术在教育中的运用，并巩固了数字教育治理。培生集团积极引入新的数字技术用于教育产品开发和数字平台建设，已成为数字教育治理的重要参与者和推进者。

第一，将传统教育业务中非数字化的部分进行数字化转型，重点是评估与资格认证，为全面搜集教育数据、实施数字治理奠定了基础。评估与认证部门是培生集团最核心、盈利最多的教育部门，主要提供在线教育测评和资格认证等服务。

第二，开发新的数字教育产品，重点是教育数据库和教育数字平台建设。2012年，培生集团开发了“学习曲线数据银行”（The Learning Curve Data Bank）。该数据库集中来自国际阅读素养研究、国际数学与科学研究的发展趋势、国际学生评估项目和国际成人能力评估项目等国际教育测评结果，通过将各国（地区）教育投入数据与学习结果、就业率等其他数据相联系，以排名表或可视化工具的形式呈现结果，旨在为关于学习成果的全球对话做出贡献，积极影响地方和国家层面的教育政策。3

随着数据成为一项重要的教育资产，培生集团通过开发数字教育平台，获取并分析使用培生教育产品而产生的内部数据，从中提取经济价值。针对美国K-12阶段的学生，培生集团开发了虚拟学校（virtual school），鼓励学生注册虚拟学校提供的在线公立或私立学校课程，并配备专业教师，试图为传统课堂体验提供高质量的替代方案。在高等教育领域，培生集团目前已经开发了四个数字教育平台，为学生提供学习指导工具和教育资源。通过这些数字教育平台，培生收集、掌握和分析了大量个人和教育数据，可以了解学习者的偏好与学习进程，以便改进服务和开发新产品；基于数据做出决策，调整运营战略，并对政府部门提出教育政策建议。

第三，将数字技术与优势产品相结合，推动数字教育治理。培生集团为巩固自身在英语语言学习方面的全球领先地位，开发了多种数字产品与工具来支持学习者。如培生英语测试是一项带有人工智能评分技术的测试，可以快速提供准确的测评结果。随着劳动力技能部门成为培生集团终身学习战略的重要组成部分，培生集团也开始为政府、公司和个人提供数据分析服务，帮助教育部门预测和识别劳动力市场需求，有针对性地提高学习者的技能。

数据成为看待教育和学习的一种特定视角与思维方式，教育主体、过程和结果都要进行数据化描述，并以此作为政策制定的基础和依据。为了巩固在建设数字教育基础设施、开发应用教育数据等方面的优势，培生集团也积极利用自身的技术优势和强大影响力，不断推动数字教育治理。

三、培生集团参与教育治理的成效与挑战

1.积极成效

培生集团通过资本运作在全球范围内不断优化教育资源配置，提高资源利用率。积极推进教育数字化转型，不断开拓新的教育市场，催生新的教育形态、教育理念、教育体系和学习方式，为解决全球教育问题提供新方案，提高了参与全球教育治理的能力。

一是为更多边缘或弱势群体提供教育选择机会。培生集团通过加强对欠发达国家和地区的教育投资、提供多样化的教育服务以及完善规章制度，让更多群体有机会获得优质教育资源，并能根据需要选择学习方式。通过投资低收费私立学校（low-fee private schools），一些贫困地区的适龄儿童花很少的学费就能获得相对优质的教育服务。数字化教育产品和学习平台为师生提供了多种学习方式，如培生集团在美国和英国开设了近50所虚拟学校，为约11万名学生和5500名教师提供个性化学习的技术与课程支持。1 通过完善内部治理，以坚持尊重人权、反对歧视和偏见为原则，为边缘群体和特殊人群提供适宜服务。

二是为解决教育问题提供针对性方案。培生集团通过制定“2030年可持续经营战略”，帮助推进联合国2030年可持续发展目标，特别关注其中的“优质教育”“体面工作和经济增长”“减少不平等”等目标。2 为解决难民儿童失学问题，2015年培生集团和儿童救济会共同实施了“让每位儿童学习”项目，通过创建课堂移动学习工具，提供了安全的学习环境，2019年该项目已经对超过2.5万名学生产生了积极影响。3 作为世界上最大的出版商，培生集团通过数字化转型，减少了印刷教科书造成的二氧化碳排放量。数字化教材不仅减轻了学生的经济负担，还为全球气候治理做出了贡献。

三是提高了参与教育治理的能力，主要体现在为一些国家和国际组织提供标准化测试工具。如培生集团为美国教师资格认证与评价提供了15种标准化测试工具；还在国际经合组织2014年的全球招标中竞争成功，为PISA2018提供阅读领域的测试框架。该框架对测试内容、报告方式和研发试题与问卷的方法进行了定义，将阅读教育的可测量性理念体现在PISA测试中，并对相关教育政策产生了全球影响。

四是推动了新的教育形态与教育观念的产生与传播。培生集团通过投资新兴技术并用于开发教育产品，加快数字教育平台建设，推动了在线教育快速发展，使得在线教育与线下教育相融合的混合教育成为新常态，虚拟学校也将成为师生重要的教育空间。另外，个性化和定制化的学习理念与付费学习、知识共享等观念也日益深入人心，并通过市场机制加快了优质教育资源的全球配置，推动了教育产品与服务质量不断改善。

2.争议与挑战

虽然培生集团通过多种方式成为教育市场的重要行动者，对全球教育发展产生了一定的正面影响，但仍然面临许多争议与挑战。

第一，教育资本化发展带来的负面效应日益显著。一是将私人利益凌驾于共同利益之上。对培生而言，它只需对股东负责，并一直将股东利益置于学生、教师、学校和社区利益之上，造成了教育私人价值和公共利益的冲突日益加剧。1 一些反对者据此批评培生集团不是一家“永远学习”的公司，而是“永远牟利”的公司。培生通过给知识定价，变相地剥夺了一些学习者获取知识的公平机会，学生掌握知识的精深程度不仅取决于天赋和努力，还取决于家庭社会经济地位，从而成为一种再生产机制。

二是将市场规律凌驾于教育规律之上。有学者指出，培生集团的资本化运作将动摇当前学校教育模式的基础，对教学专业、课程与评估以及学校的组织与功能产生了破坏性的影响。2 一方面，培生集团通过销售教学专业相关课程、为教师提供资助等方式公开支持教师的专业性；另一方面，培生集团支持教学“去专业化”，在其投资的低收费私立学校中，当地教师只能從平板设备上逐字逐句地阅读预制课程，按部就班地实施教学活动，从而成为教育产品的销售员。

第二，教育研究与决策的数据化趋势加强，侵蚀了教师的专业自主权。培生集团的教育产品及功效框架建立在教育研究数据化的基础上，试图以数据的客观性来论证培生教育产品的科学性，十分依赖统计学。经过统计分析的大量教育数据成为培生集团开发产品、做出决策的核心，统计知识取代教育知识指引培生集团的未来发展。对统计知识的匮乏，也让公众无法对培生集团的教育产品及功效报告结果进行评价，也就无法实质性对其进行监督，这产生了一种隐性的专制和排斥。

第三，推动了教育治理与教育实践的表现化倾向，加强了对教育的数据控制。基于证据或数据的教育决策推动了教育实践的表现化，那些可以计算和测量的东西成为教育追求的对象，教育的可测量性和各种数据成为一种新的监控手段。3 功效框架体现了对教育可测量性的追求，可测量性成为当代教育的一种基本思维方式。数字教育平台为培生集团聚集了大量教育数据，经过专业数据分析，培生集团定义了什么是好的教育表现：只有那些能被测量的部分，才具有教育价值。对测量结果的比较，能判定教育的好坏，进而成为判断学生成就、教育产品质量和社会贡献的证据，由此，教育的价值和意义也将被消解。

四、讨论与建议

从理论上来说，教育集团参与教育治理有着积极意义，能够有效配置优质教育资源，满足不同群体的教育需求。但在实践中，由于教育集团执行的资本逻辑所追求的营利性，与教育作为共同利益的公共性之间存在冲突，导致公众对教育集团参与教育治理的目的和效果往往心怀戒备，反而忽视这些正面作用。4 部分教育集团片面追求经济利益，不惜通过误导公众引发社会焦虑5，严重破坏教育生态并带来许多社会问题。当前，我国正在大力推进“双减”政策，重点内容是治理校外教育培训机构等企业资本化运作对教育生态的破坏。未来，教育集团如何满足公众对优质教育资源的需求，服务教育与国家现代化的发展，还需进一步探索。

1.政府要依法加强对教育集团的精准治理

一是要完善教育集团参与教育治理的制度体系，明确教育集团在教育治理中的法律地位、价值特性、功能定位和行动界限，让“合规的、健康的、优质的校外机构依法有序进入市场，从而恰当补充和辅助学校教育，帮助国家实现中华民族伟大复兴、培养优秀人才的战略目标”。6 二是要借鉴教育集团参与教育治理的路径。培生集团参与教育治理的路径为我们精准治理教育企业提供了思路。如：谨防教育集团以社会公益或慈善活动为名，变相收取费用或违反“双减”等政策行动；加强对民办学校、教育培训机构等教育集团课程方案与内容的审查，确保课程内容符合国家课程标准和学生身心发展规律；合理利用数字技术，加强对教育集团在线教育平台的监管，严格规范其搜集、分析、使用用户数据信息，加强数据的隐私保护和伦理建设。

2.教育集团要回归立德树人的根本使命

有学者提出，教育集团在法律地位上应属于特殊企业法人之列，除了遵循企业法人以营利为目的的原则，还要遵循教育公共性的原则。1 因此，我国各类教育集团要做到以下几点：一是要严格遵守相关法律法规，明确自身作为学校教育重要补充的功能定位，重视自身的非营利性，强化自身的教育属性，依法有序利用各类资本从事教育服务活动。二是将人才培养质量作为评估履行社会责任的重要内容，积极服务于国家重大战略需要。如可通过成立教育基金会，创办低收费的乡村学校或为乡村教师提供专业培训，积极推动鄉村教育振兴战略。三是以提高教育服务和产品质量为核心，向政府或学校提供课程建设、教师培训、教育评估等服务。四是开展在线教育平台建设，建立教育资源数据库，在相关法律法规指导下向公众开放，同时还要恪守伦理原则，保护使用者的隐私数据。

A Case Study on the Participation of Transnational Education Groups

in Education Governance

WANG  Chao， KONG  Lingshuai

（Research Institute for International and Comparative Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

Abstract： Transnational education groups have become important subjects of education governance. Against the backdrop of the continuous expansion of the global education market， the rise of the platform capitalist business model， and opposition to privatization of education， Pearson Education Group has demonstrated the legitimacy of its participation in education governance through educational charity activities， production and dissemination of efficiency discourse， and integration of digital technology， and has achieved certain results. However， it has also exacerbated the negative effects brought about by the capitalization of education development， the digitization of educational research， and the manifestation of educational practice. In response， the government should strengthen the precise governance of education groups in accordance with the law， and education groups should also fully understand their own positioning， and return to the fundamental mission of moral education.

Key words： education governance， transnational education groups， education market， Pearson plc