广西糖料蔗产业现状及高质量发展对策研究

徐 强

（河海大学公共管理学院， 南京 211100）

食糖作为我国3 大经济作物与4 大重要的农产品之一， 历来受到党和国家的高度重视， 在2017年的中央一号文件中便明确将其列为与粮、 棉、 油同等重要的战略物资， 并通过价格支持、 直接补贴、 一般服务支持等多种政策手段不断推进相关产业发展[1]。 党的二十大报告中指出， 巩固优势产业领先地位， 在关系安全发展的领域加快补齐短板，提升战略性资源供应保障能力。 食糖作为关系国计民生的战略性资源， 其相关产业重要性不言而喻。

在我国糖料发展史中， 甘蔗制糖发挥着极为重要的历史作用。 由于广西壮族自治区 （以下简称“广西” 或“自治区”） 得天独厚的地理条件， 在近几十年间一直扮演国家的 “糖罐子” 角色。 从2005 年开始， 广西糖料蔗种植面积与食糖产量连续多年牢牢占据全国总量的60%左右[2]。 糖料蔗种植作为广西农业的重要组成部分， 对于当地三农经济发展具有至关重要的意义， 同时其延伸出的制糖产业也为区域经济发展作出实质贡献。 近年来， 虽然各级政府为促进广西糖料蔗产业发展提供了大量政策与财政扶持， 但是却依旧存在一定问题， 限制了当地糖料蔗产业的高质量可持续发展。 作为我国重要的 “糖罐子”， 如果广西糖料蔗产业遭遇阻碍而陷入发展瓶颈， 不仅严重影响当地经济发展， 也会加剧国家对于进口食糖的依赖， 从而为国内食糖安全埋下隐患。 因此， 本文着力于探讨当下广西糖料蔗产业发展所面临的主要困境， 寻求新形势下糖料蔗产业的高质量发展之路。

一、 广西糖料蔗产业发展优势与现状

（一） 广西糖料蔗产业区位优势广西作为我国最大的糖料蔗种植区， 其涉蔗农民超过2000 万人， 此外保有超过10 万相关产业工人。 广西糖料蔗产业发达与当地得天独厚的自然条件优势以及国内外社会经济条件有着密切关联。 适宜种植甘蔗的区域分布于南北回归线， 距离回归线越远， 所种植甘蔗糖分越低。 北回归线所穿过的我国大陆地区3个省级行政区分别为云南、 广西、 广东， 而这3 个省级行政区则为我国蔗糖3 大主产区。 相较于云南、 广东， 北回归线穿越广西的位置较为居中， 附近可用于糖料蔗种植的耕地面积更为辽阔。 此外，主要糖料蔗种植地靠近北回归线， 带来产量高、 糖分高等优良农产特征， 能为相关产业带来更高价值， 有利于长期稳定发展甘蔗。

同时， 蔗糖作为居民的生活必需品， 以及食品等加工业的重要原材料， 有着广泛应用市场， 为广西糖料蔗产业发展提供了巨大潜力[3～4]。 此外， 依托于我国日益发达的交通运输能力， 广西产糖区相较于巴西、 澳大利亚、 印度等国的产糖区， 出口日本、 韩国、 独联体国家等依赖糖进口国家的物流成本更加低廉。 在国内外的市场需求以及政府的政策支持下， 广西糖料蔗产业在过去很长一段时间内是当地农民脱贫增收、 当地政府获得财政收入的重要来源之一。

（二） 广西糖料蔗产业近年发展现状

1. 种植面积小幅回升。 在2015 年， 国家发展和改革委员会和原农业部联合印发《糖料蔗主产区生产发展规划 （2015-2020 年）》 后， 蔗糖产业的发展被上升为国家战略， 从中央政府到自治区当地政府均为广西糖料蔗产业发展给予了大力支持。 然而， 在柑橘、 桉树等其他经济作物相对更高单位收益影响下， 广西在几年前经历了一次糖料蔗种植面积的持续减少。 2013-2019 年， 广西全境糖料蔗种植面积年均下滑5.2 万hm2， 已然影响自治区的糖料蔗种植安全。 为了遏制住这个不利势头， 自治区政府大力推广实施良种良法推广补贴政策， 积极在全区范围内开展“桉退蔗进” 的专项行动。 在当地政府努力下， 自2020 年后， 自治区糖料蔗种植面积基本稳定在了73.33 万hm2， 完成33.33 万hm2“双高” 基地的建设， 且这种稳步提升糖料蔗种植面积的行动依旧在有序推进。

2.产量品质逐渐升级。 在“十三五” 时期， 广西通过 “双高” 基地建设将472.26 万块蔗田合并为46.78 万块， 以“十并一” 连片生产的模式逐渐推进集约化种植[5]。 在 “双高” 生产基地中， 糖料蔗实现了每公顷产量均增产超过15 t， 实现100%的良种率与69.8%的综合机械化率。 除了在 “双高” 基地建设中取得了显著成绩， 广西还在甘蔗品种更新迭代上取得了巨大的进展， 其中以粤糖93/159、 粤糖00/236、 桂糖42、 桂柳05/136 为代表的国育糖料蔗种植面积不断扩大[6]。 这些优良的国育糖料蔗品种， 其含糖率相较于已有品种高出15%， 单产水平也提升10%。 在这些优良国育品种的逐渐推广应用下， 广西糖料蔗的产量与质量均获得了较大提升。

3.产业集聚效应初步显现。 为了增强自治区糖料蔗产业竞争力， 广西对于区内的制糖企业进行了大规模的战略重组与去产能工作。 到2020 年年底，全区关停16 间制糖厂， 通过淘汰6.7 万t 落后产能， 使得产能利用率获得大幅度提高。 随着落后产能被淘汰， 先进产能获得了更好发展机会， 产业集聚效应开始显现。 在2015-2020 年的5 年间， 自治区内制糖产业虽然从17 家减少为10 家， 但是各企业的制糖能力已经获得质的提升， 其中有6 家企业的年制糖能力已经超过百万t。 基于产业战略重组， 广西于2017 年开工建设中国糖业产业园， 通过大力引进各种产业项目， 为广西糖业转型升级奠定基础与积累经验。

4.政府政策支持力度逐渐增大。 为了促进自治区糖料产业的发展， 当地政府出台多项政策对产业进行扶持。 如在2020 年制定 《广西糖料蔗订单农业管理办法 （试行）》 等规范性文件， 通过明确制糖企业、 蔗农之间的责任与权利， 充分利用信息化手段对蔗糖市场进行监督管理， 着力构建诚信有序的糖料蔗市场， 保证糖料蔗产业的稳定持续发展；在支持糖业发展能力， 更好保障糖料蔗种植者的利益方面， 广西通过 《2020-2022 年广西糖料蔗价格指数保险试点方案》 等文件， 尝试强化保险在糖业中的作用， 深化糖业体制机制改革； 在糖料蔗生产方面， 广西在政策上同样提供大力支持， 利用《加快推进糖料蔗生产机械化发展的实施方案（2018-2022 年）》 等政策推进糖料蔗生产机械化发展， 出台《广西糖料蔗良种良法技术推广工作实施方案》， 提高糖料蔗的生产力水平与基层生产积极性。 在多项政府政策的支持下， 广西的糖料蔗购销市场不断完善， 产能不断发展， 其市场竞争力也在稳步提升。

二、 广西糖料蔗产业发展面临的主要困境

（一） 集约化水平低， 机械化任重道远作为糖料蔗产业中劳动强度最大的环节， 甘蔗生产迫切需要提升机械化发展水平[7]。 机械化生产不仅可以降低生产过程中的人力成本， 还对于提高甘蔗产量与质量有重要意义。 甘蔗种植机械使用过程中对于自然环境有一定要求， 其中大部分机械仅能在坡度10°以下的蔗地进行作业。 而广西超过90%的蔗地为旱坡地， 或坡度较大（部分土地坡度超过30°），或缺少农业机械通行道路， 在产业机械化进程中面临着天然阻碍[8]。 此外， 广西目前糖料蔗种植依旧相对分散， 多以个体化种植为主， 即使在政策支持下建立起来的“双高” 基地， 依旧以分户经营模式运转， 缺少满足大规模机械化种植条件的统一规划[9]。

土地集约化规模经营进度迟缓， 导致碎片化种植背景下难以推广大面积机械化作业。 伴随着生产集约化进程受阻， 分散经营户使用种植机械的成本升高， 故而缺少对于机械化生产的必要性认知， 从主观层面阻碍了机械化发展。 虽然目前广西各级政府接连出台各种政策对糖料蔗生产机械化进行扶持， 实现在培土等环节的普遍机械化， 但是在机种、 机收等环节应用普及困难[10～11]。 如今， 广西糖料蔗种植收获阶段的机械化使用率不足10%， 与2025 年实现糖料蔗收获环节机械化率达30%的政府目标仍存在巨大差距[12]， 糖料蔗种植的机械化生产任重道远。

（二） 成本高收益低， 蔗农与企业两难受制于生产环节机械化率低， 广西糖料蔗在收获阶段主要以人工收获为主。 随着经济发展带来的劳动力成本上升， 以及疫情因素导致的东南亚地区外来劳工减少， 广西糖料蔗仅人工收获费用便占产品价格的25%左右。 在2022/2023 年榨季， 广西原料蔗收购价为490 元/t， 优良品种加价30 元/t， 相较于10 年前的原料蔗收购价， 普通原料蔗收购价仅上涨15 元/t。 伴随着生产成本的不断提升， 原料蔗收购价的小幅上涨压缩了蔗农种植的收益空间。 此外， 随着蔗糖产业市场化程度不断加深， 蔗农利益也受市场经济波动影响。 当蔗糖市场景气， 巨额利益流入后续加工贸易的商家， 而当蔗糖市场低迷，蔗农易成为商家转移嫁接风险的对象， 从而导致拖欠货款、 打压原料价格等损害蔗农利益的现象出现。 在蔗糖种植业收益低迷的情况下， 为了提高家庭经济收益， 越来越多的人选择放弃蔗糖种植而转投其他行业， 造成蔗糖种植劳动力后继乏力。

同时， 受到蔗糖种植成本高影响的不仅有蔗农， 甘蔗加工企业也受影响， 再加之过去政府所制定的价格保护政策偏向蔗农， 导致位于产业链中游的糖企不仅要承担上游的政府蔗糖定价， 还需面对下游国际市场价格， 其收益与成本空间遭到双重挤压。 由于更优渥的自然地理条件与机械化生产水平， 巴西、 澳大利亚、 印度、 泰国等国家的糖料蔗原料收购价远低于国内（见表1）[4]。 高昂的原料蔗价格给国内相关产业造成了生产成本压力， 使用国内原料蔗则带来企业成本增加， 使用进口原料蔗则不利于本土糖料蔗种植发展， 进一步阻碍集约化与机械化进程， 从而导致生产成本进一步上升， 这是一个两难境地。

表1 主要蔗糖生产国与我国广西的糖料蔗原料收购价对比

（三） 产能低产业链短， 市场竞争力相对较弱近年来广西对自治区内的蔗糖产业进行了大规模的战略重组与去产能， 虽然颇有成效， 但是过去长期分散化经营遗留下的糖企散户化状态依旧十分明显， 重组后的优势企业暂未形成产业龙头效应。与种植阶段分散化经营带来机械化率低下类似， 加工端的分散经营导致大量糖料企业的日加工能力低下， 根据相关统计数据， 广西糖料企业单厂日均加工量仅为7200 t ， 而巴西的单厂日均加工量为1.5万t， 效率明显高于国内糖料企业。 此外， 受制于国内甘蔗成本带来的原料蔗收购量不足， 大量糖料企业的工作时长仅为2-3 个月， 带来人员与设备的浪费， 在难以提升产量的同时徒增生产成本， 从而降低市场竞争力[13]。

2017 年， 广西通过建设中国糖业产业园， 利用不同领域产业入驻来延长蔗糖产业链， 提升糖业收益与市场竞争力。 但是由于起步较晚， 该产业园尚未完全解决广西蔗糖产业链短的问题。 与国外围绕蔗糖建立起酿酒、 发电、 造纸等一系列配套产业的完整产业链相比， 广西蔗糖产业依旧多以单一的食糖加工为主， 对于原料蔗缺少其他开发方向， 导致糖产业市场抗风险能力差、 产品附加值低， 并且因产业链短而对糖业废渣缺少合理的处理措施， 造成资源浪费的同时也产生环境破坏的风险。

三、 广西糖料蔗产业高质量发展建议

（一） 围绕 “双高” 基地建设， 加速推进集约化种植在“十三五” 时期， 广西通过“双高” 基地建设对糖料蔗种植进行整合， 一定程度上改善了糖料蔗种植的分散化状态。 但是由于“双高” 基地内依旧大多保留个体化经营模式， 对于集约化生产发展仍然存在制约。 因而仍然需要继续围绕《广西糖业发展 “十四五” 规划》， 以 “双高” 基地建设为核心， 继续加速推进集约化种植进程， 将原本分散、 小面积的蔗田整合起来， 或引入企业或建立合作社进行统一经营。 同时， 利用政策手段统一规划“双高” 甘蔗标准化示范基地内的基础设施建设，统一甘蔗种植标准， 统一建设修缮水利灌溉设施，引导不同经营主体在政府引导的产业框架下进行有效合作。

（二） 加强政策扶持科技投入， 提升机械化水平与培育良种由于广西糖料蔗种植地区特殊的自然条件， 导致较多的现有农用机械难以使用， 如在广西较多坡度超过30°的蔗田内， 现有农业机械难以发挥原有功能等问题。 因而， 政府应牵头相关技术企业针对广西蔗田的实际情况加强科研投入， 研发适合广西当地的农业机械， 避免机械化进程中“巧妇难为无米之炊” 的困境。 同时还应当通过“购机补贴”“指导培训”“收购补贴” 等手段激发种植主体使用农业机械的积极性。

在“十三五” 时期， 广西虽在蔗糖品种的更新迭代上取得一些成果， 但是这些高产优质的新品种却存在诸如种植面积有限、 推广不足等问题。 而如今主流种植的ROC22 糖料蔗因已种植数十年， 出现品种退化现象， 备受病虫害侵扰， 对产量的总量以及稳定性产生了严重阻碍[14]。 因而培育一款早熟高产的良种成为如今广西糖料蔗产业的迫切需求，为此需要农业科研部门基于国内外现有良种不断进行选种与优化培育。 通过新型良种的推广， 不仅能够提升广西蔗糖的产量与质量， 还有利于当地糖料蔗的种植结构调整， 减少糖料企业年开工时间不足造成的产能浪费。

（三） 完善政策与金融手段， 确保蔗糖产业“留住人”政府通过出台相应保护政策， 对广西蔗糖产业的价格进行干预， 意为保护相关产业发展， 保护从业人员利益。 但是过去价格保护为主的政策已然在生产成本、 生产效率等方面显露弊端，因而必须要与时俱进完善政策方针。 相较于价格保护政策， 通过实施专植糖料蔗土地的土地保护政策， 显然更有利于蔗糖产业的资源有效配置[15]。 随着土地保护政策的推进， 不仅能让市场机制在产业内的资源调节功能得以显现， 充分激发糖企主动延长产业链、 降低生产成本， 同时保护划为糖料蔗种植区的土地也保证了国家糖料需求， 能够维护国家食糖安全。

同时， 为了更好发挥市场调节功能， 产业内金融手段创新也不可少。 随着近些年农业保险发展，保险手段从最初的“保成本” 逐渐向“保价格” 与“保收入” 转变。 自2016 年中央一号文件首次提及后， “保险+期货” 已经成为农业领域进行风险管控的重要金融手段。 广西近年虽在相关领域进行试点并取得相应成效， 但是试点区域范围小， 且广大蔗农种植主体对金融领域知之甚少从而不愿配合。 为此， 广西应当继续选择不同经济发展状况的地区进行多次试点， 并从中总结出不同条件下的金融手段使用经验， 基于不同地区经验创新金融手段， 降低糖料蔗种植业的经营风险。 积极完善与推动“蔗糖联动， 二次结算” 制度， 尝试建立糖企与蔗农利益共享与风险共担的结算机制[16]。 此外， 一方面要加大对于金融手段的监管力度， 确保金融手段真的能成为蔗糖产业保驾护航的工具； 另一方面要加强种植主体金融素养的培养， 提升不同主体参与相关金融活动的能力与积极性。

（四） 借鉴他国先进经验， 围绕蔗糖打造完整产业链相较于巴西、 印度、 澳大利亚、 泰国等国家的糖料产业， 我国糖料产业发展相对落后。 这种行业落后的劣势同样隐含着行业跨越发展的机遇，因为可以借鉴其他国家的先进经验与失败教训， 效仿其他国家已经成熟的蔗糖产业链生产模式， 基于他国前沿经验并结合当地实际情况， 有针对地开展产业链发展的前沿探索。 通过延长产业链， 让糖料蔗产业更多附加价值被挖掘出来， 不仅提高糖料蔗产业经营收益、 带动当地其他产业发展， 还可增强其市场抗风险能力， 吸引更多经营主体参与相关产业， 更好形成产业集聚效应， 加快赶超国际先进水平的步伐。

四、 结语

广西作为我国糖料蔗的重要产地， 有着悠久的糖料蔗种植历史， 也是如今我国重要的糖原料产地。 但现阶段依旧存在集约化水平低、 机械化水平低、 生产成本高收益低、 产能低、 产业链短等诸多问题， 严重威胁广西糖料蔗产业的持续发展， 进而给我国食糖安全带来一定的安全隐患。 虽然广西的自然条件对于糖料蔗种植具有一定优势， 但是在现阶段发展面临诸多问题的情况下， 当地政府须加强战略导向与规划引导， 加强与糖料企业与种植主体之间的相互协作， 充分利用政策支持实现当地糖料蔗生产集约化、 机械化、 数字化转向， 在将其他国家先进经验与当地实际结合的基础上延长相关产业链， 充分激发产业集聚效应。 同时， 还应通过技术手段降低产业生产成本、 金融手段稳定产业经营风险、 行政手段规范产业市场行为， 全方面激发广西糖料蔗产业高质量发展潜力， 实现对世界糖料产业先进水平的赶超， 为国内其他糖料蔗产地的产业转型提供经验借鉴。