环境政策执行模式的转换过程与逻辑——基于北京市河长制的个案分析

文／刘小青 任丙强

随着生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局及其持续推进，生态环境保护取得了令人瞩目的成就。从公共管理角度来看，这为反思环境政策治理绩效提供了契机。长期以来，学者们一直在研究和解释地方政府在环境政策执行中的“执行不足”或环境治理失效问题。然而，自党的十八大以来，环境政策执行力度和效果不断提高，成功破解了一系列环境治理难题。面对环境治理绩效的巨大改变，我们有必要深入研究环境政策发生了哪些转变，以及为何环境政策取得令人瞩目的治理效果。这将有助于我们更加深入理解具有中国特色的政策执行过程与模式，总结和探讨在中国背景下政策执行的创新及其一般性理论。

一 政策执行模式转换的分析框架

当前学界对于影响我国环境政策效果的关键因素主要归结为两类：一是结构和职权划分因素。[1]环境政策严格执行使地方政府在环境保护和地方经济利益之间产生冲突。地方分权结构和自主性使其能够轻易地绕过环境政策的严格执行，导致政策执行失效。[2]二是制度激励因素。改革开放以来，地方政府更加注重经济发展，优先选择那种可以量化的“硬指标”，而忽视软指标政策。[3]激励制度存在的缺陷是环境政策执行失败的重要原因。[4]然而，目前学者较少从政策执行模式的角度对政策执行效果进行分析。以河长制政策为例，其成功因素主要归结为协同机制、责任机制和整体性治理机制。[5]

理论上，政策执行模式对于政策效果具有重要影响。马特兰德将政策执行模式划分为四类：即行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行模式。[6]杨宏山在此基础上将政策执行分为行政性执行、变通性执行、实验性执行和象征性执行，并从激励改变和政策清晰度两个维度讨论了政策模式转换。[7]但在中国治理情境下，关于政策执行模式转换的动力和具体机制的探讨仍需进一步深化。

基于此，本文拟从政策变化的动力和政策执行要素两个维度来构建政策执行模式转换的框架。推动政策执行模式变化的动力主要来自以下方面：首先是政策自身的改变。当政策内容变化影响到原有的政策目标清晰度和冲突程度，那么各级行政机构可能会改变原有的执行模式。其次是政策环境变化。随着时间变化，原来相对不重要的政策问题变得越来越重要，自上而下的压力随之增强，促使政策执行模式变化。政治理念也是构成政策环境的重要组成部分。因此，中央高度重视生态环境建设的理念就成为推动政策执行转变的关键因素。最后，技术发展应用于政策执行将提高纵向信息流动和任务协同。[8]

政策执行要素既受到政府结构与职权划分、激励制度等影响，也反过来会影响和改变上述因素。因此，融合上述两种理论，我们探索了影响政策执行的主要要素：一是政策主体及其相互关系。政策主体间及其与政策对象的关系变化均能影响政策实施。例如，中央和上级政府的压力可以改变政策执行，而政治压力不足会引致政策执行偏差；[9]同样中央政府注意力的转移导致地方政府行为的改变。二是政策执行方式。高层政府对特定任务的重视程度可能促使地方政府动员资源，以运动式的方式在短时间内实施政策。[10]三是政策激励与责任界定。激励制度会随社会经济发展阶段而变化。例如，当中央高度重视生态文明建设时，环境保护作为激励指标纳入到对地方官员的考核，显著地影响到地方环境政策的执行。[11]同时，政策具体责任的明晰程度影响政策执行，是实现精准激励的前提。考核和激励机制是调动各级政策执行主体积极性的重要措施。[12]四是政策协调。我国政治结构中的“条块关系”构成了政策执行的复杂网络，并产生复杂的协调和配合问题。[13]因此，在地方政府能力和环境治理难度相似的条件下，环境治理绩效的变化应归结为上述要素的改变及其构成的政策执行模式转换。根据上述要素，本文构建了政策执行模式转换的基本分析框架（如图1），并根据该框架分析北京市河长制的政策执行模式的转变过程。

图1 政策执行模式转换的分析框架图

二 案例呈现：河长制政策的北京样本

河流治理是一项十分复杂的公共管理事务，河水的流动性与行政权力的区域性之间的矛盾以及部门多头管理等现象制约着河流治理效能提升。因此，河流治理政策常常面临存在执行不足和效果达不到预期的问题。

北京市从2016年起实施河长制，河流湖泊水质改善效果十分显著。根据《北京市生态环境公报》数据，北京市地表水（包括河流、湖泊和水库）污染显著下降。至2021年劣五类水体已全面消除，I-III类河流所占比例稳步上升，至2022年占比已达77.9%，较2016年提升了29.3%。可以说，北京市河长制为环境政策执行提供了一个样本，值得深入挖掘其有效执行的逻辑和经验。

（一）河长制实施前的北京市水资源治理政策

在河长制实施之前，北京市水资源管理实行以行政区域为主导，采用分级和分部门的管理模式。为了强化水治理，北京市实施了“环境保护目标责任制”，确保各级行政领导对本区域内的环境质量负总责，并将“环境保护”作为北京市的干部考核体系的指标，实行“一票否决制”。尽管政府部门已明确水资源治理的目标和责任，但效果仍有待提高。其主要问题在于，此时期的河流政策处于象征性执行模式，其特点是河流管理政策冲突性和模糊性均较高，且缺乏清晰的政策实施路径。这主要表现为以下四个方面：

一是政策执行责任主体过多。水务局是水资源管理的行政主管机关，负责监督和管理全市的河湖保护工作。同时，其他涉水部门，例如生态环境局、农业农村局、园林绿化局、城市管理委员会等则在各自职能范围内对河流进行监督管理。水环境管理职责分割，部门目标之间具有一定的冲突性。二是政策主体责任模糊。各部门负责其领域内河流治理相关的责任，但因水环境的整体性与流动性，使得河流环境治理责任存在模糊特征，导致无法实现对官员的精准考核，并进一步限制了环保目标的实现。三是政策执行力度有限。北京市虽已将水治理的责任进行了划分并纳入干部绩效考核指标，然而由于多部门负责与职责模糊，导致河流治理并没有成为相关部门优先关注的政策，政策执行力度和资源也受到限制。四是政策协同存在困难。河流湖泊治理涉及多部门的协调和整体治理，不同部门、层级和区域间的协同存在难度。在实际运行中，纵向权力协调更加有效，但前提是高层级领导必须高度关注河流治理。党政“一把手”的重视程度和协调能力决定了问题解决的效果。

（二）北京市河长制的实施及其政策执行变化

在生态文明建设和水危机问题得到国家高度重视的背景下，水域管理的“河长制”应运而生。2016年10月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议，审议通过水利部牵头起草的《关于全面推行河长制的意见》。12月，中央将基于地方创新实践的河长制上升为了国家政策。中央对生态文明建设的高度重视以及自上而下的政策推动，对各地政府的政策执行产生决定性影响。此外，各地政府之间在环境治理绩效方面也存在一定的竞争和排名压力。这些因素共同推动了河长制政策在各地的有力执行。

河长制政策实施引发了北京市河流治理执行模式的重大变革。北京市建立了四级河长构成的河流管理体系，并在水务局下设“河长制工作处”，负责制定推进河长制工作的计划和政策，组织落实市级河长部署的工作任务。从政策执行过程来看，河长制的落实和执行中呈现出一些显著变化。

1.“注意力政治”与身份嵌入

领导的“高度重视”在政策推动中扮演着重要角色，这被视为科层运作的注意力分配方式。[14]在河长制的执行中，市领导通过会议和现场调研等各种手段进行政策动员。会议动员作为观念动员手段，塑造了河长制工作的高度紧迫性。2017年北京市首次深化改革领导小组会就专题研究河长制工作，确定领导分工。随后，北京市全面推进河长制工作电视电话会议宣布了市级河长的名单，所有市级领导都承担了河湖水环境治理任务，纳入到河湖治理工作的专项任务之中。这种重视程度在其他事务上是较为少见的。通过会议动员，政府内部一致形成了对河长制工作的高度关注，并迅速确定责任分工和实施工作部署，河流治理已经成为政府的一项“优先任务”。

各级领导对于水治理的重视与他们的“河长”身份密切联系在一起。从上而下，几乎所有主要领导都担任河长。2017年北京市设立了5920名河长，其中包括15名市级河长，建立了一个以市、区、乡镇（街道）、村为单位的四级河长体系。其中，市、区两级设立“总河长”和“副总河长”，分别由市、区两级的党政领导人担任。政策动员以及新身份共同驱动各级领导将河流治理工作作为一项特殊任务而处于优先位置。河长作为新身份嵌入到各级地方官员的政策执行中，将政治注意力高度集中在水治理领域。

2. 政策执行动员性与常规化之间的耦合

河长制执行展示出其高度的政策动员特征。一方面，重大会议的动员、市级领导的高度关注以及各级领导的“巡河”调研都传达出政府对河流治理的强大决心。另一方面，具有操作性的制度规定推动河长制工作常规化和精细化。随着政策执行的深入推进，巡河以及河流湖泊监督检查已经逐渐演变成常规性的工作。一位区级河长指出：河长巡河既是工作要求，也是逐渐养成的一种习惯，平时工作总要想到巡河这件事。政府对河湖治理的重视，使自己作为河长的职责更重要了，需要及时发现和处理问题。另一位街道湖长提到，他之前在湖边散步，即使有损害湖水质量的情况，也未必去干涉。但现在作为湖长，他经常巡湖，发现问题就及时反馈，多个部门协同处理。在河长制推行过程中，以高度的政策动员强调了河流治理的优先性；与此同时，政府通过具体政策文件将政策执行细节常规化。河长巡河作为一种宣传动员的策略，也在文件中加以明确规定。这使得政策执行将政策动员性和常规化密切耦合在一起，不仅保障了政策的执行力度也确保政策具有可行性。

3.治理责任的明晰化激励精准化

河长制规则的特殊之处在于河流治理责任的分配和界定更加清晰明确，并通过层层制定实施方案的方式加以落实。2016年6月，北京市发布《北京市实行河湖生态管理“河长制”工作方案》，并在2017年7月颁布了《北京市进一步全面推进河长制工作方案》。随着市级方案的确定，各区级政府也都完成了各自的河长制实施方案。通过这种层层制定和细化工作方案，实现了一项新制度自上而下的贯彻和河流治理责任的重新分配。

北京市河长制工作方案明确规定了市、区以及乡镇街道等各级政府的责任。市级河长负责统筹推进流域综合治理工作区级，区级河长对河湖管理保护工作负主要责任。同时，市河长制办公室20个成员单位都承担了明确的河流治理责任。河长需要定期巡查河流情况，监督和检查下级河长的工作情况。当各部门之间发生冲突时，河长还需要协调相关事宜，解决职能部门间的涉水纠纷，推动部门联合执法。在绩效评价方面，根据不同河湖的特点和存在的主要问题，政府对各级河长实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。乡镇（街道）级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为党政领导干部综合考核评价的重要依据。为了更加精细和精准地推动河流治理工作，各级政府建立了城市河湖流域项目建设和治理任务清单，这一工作具有“细化、量化、具体化、项目化”特征。

4. 基于河长责任的纵向协调和“条块关系”整合

现场调研是我国政府系统较为成熟并经常采用的一种调查研究方法，在河长制执行中发挥了整合条块关系的作用。各级河长对自己负责的河段或者湖泊展开巡查，直接查找问题，寻求解决方案。市级领导的巡河通常和工作汇报会结合在一起，巡河之后举行座谈会并听取汇报，参加人员一般包括区级河长、乡镇街道级河长以及水务部门，实现了纵向层面政府内部的协调整合。而区级河长巡河时，参加巡河人员除下属各级河长外，还会邀请相关各职能部门参加。因此，河长制巡河实际上是动员了所有相关主要领导参与河湖治理，构建了一个快速解决河流问题的协调和决策平台。

北京市清河的案例可以清楚地说明这一点。清河曾是一条散发臭味的污水河。2017年8月3日，当地街道牵头，联合相关部门，共商清河北岸马坊地区违建拆除和环境整治方案。在多部门协同下，当地政府仅用了18天时间就完成全部拆违和环境改造工作。类似的处理模式在其他实施河长制的地区也经常出现。例如，平谷区建立了“乡镇吹哨、部门报到”的联合执法机制，使地方政府能快速协调各部门关系，高效地解决问题。

三 河长制何以有效：政策执行模式转换的逻辑

在中央政府高度重视生态文明建设和河长制建设背景下，地方政府采取政策动员、责任和激励精准化以及纵向协调等方式，推动了水治理政策从一种象征性执行模式走向行政性执行模式。其中，政策执行者角色、政策执行方式、政策激励机制以及协调机制等要素的转换构成了河长制政策执行模式变化的内在逻辑。

（一）政策执行者角色转换：“河长”身份嵌入政策执行

河长制最核心的改变之一是赋予党政领导以明确的河湖管理职责。尽管各级党政领导在河长制实施前已对河湖治理负有一定责任，但这更多是其多项职责之一，并非最重要的职责。然而，河长制通过设定制度，将地方主要党政领导定位为河长，身份变化的政策结果是使其工作重心转向河湖治理，由此引发了责任机制的重大变化，即河流治理责任由机构责任转化为领导干部个人责任。新制度主义理论认为，制度在政治领域具有强大的规范作用，通过界定权威和责任的分配，影响个人行为选择。个人会基于一种“适当性逻辑”而行动，完成特定规则所界定的角色。[15]河长制赋予了地方领导以“河长”身份，进而规定了其在政治体系中应当承担的责任以及被期望的行为。在此规则影响和约束下，各级河长的河流治理积极性不断增强，从而推动实施有利于河流治理的政策行为。

中央政府对于生态文明建设的高度关注促进了河长制由“名”到“实”的过程。各级地方政府负责人以担任河长的形式，使责任明确化和个人化。河长名单公示制度构成了“承包制”式的河流治理责任制。在中央政治压力和河长身份认知的共同驱动下，地方官员的注意力快速集中到河流治理之上。同时，地方领导的权威与资源进一步地推动了水环境的保护和治理工作。在生态文明重要性日益凸显的政治环境下，各级河长的工作使河流治理的政策优先级提高，从而提升了河流治理的成效。

（二）政策执行方式转换：作为“优先任务”的政策执行

政策执行由于试图突破基于官僚制的常规治理，而呈现出一种运动型治理的特征。[16]在当前我国行政体系和治理机制不断理性化和精细化的过程中，这种治理方式逐渐形成了“优先任务驱动”的模式，并呈现出运动常规化特征。[17]在北京市河长制的执行过程中，政策动员的过程体现了运动式治理的一些特征，反映出地方政府“优先任务”的政策执行模式。“优先任务”是指地方政府在中央政府的政策要求下，在特定时间内将某项具有战略性或急迫性的政策列为最重要的工作。在某些情况下，政府会将优先任务界定为“政治任务”。中央政府和各级党委为了完成某些重要任务，要求下级政府全力完成，并相应给予政治和经济上的激励和惩罚。[18]“政治任务”话语有助于凸显政府的高度重视，增强号召力和动员力，并赋予强力考核的合法性。[19]

河长制作为“优先任务”使政策执行方式发生了重大改变：

一是领导的高度重视和政策动员有利于在政府内部形成政策共识。在我国政治体制中，党政领导人的高度重视不仅有利于将政策问题纳入到政策议程，而且有助于高效统一各层次、各部门政府机构的想法，全力投入到上级政府所关注的重点工作中。河长制自上而下得到了充分的政策动员，使政府部门内部形成了一个河流治理共识，并将河长制作为了“优先任务”，政策执行的冲突程度显著下降。

二是上级权威介入和政策动员有利于打破科层制边界。河长制以领导巡河的方式，带动了不同部门参与到问题发现和解决的过程中，打破了原有的部门边界和某些职能边界，形成针对特定重要事项的整体治理。地方领导职务权威推动政府以上下级的纵向权力来解决内部冲突，对于整合条块关系和部门协同至关重要。

三是河流治理优先共识强化了各级政府对河湖治理的资源投入。政府的资源投入是影响政策执行效果的重要因素。政策动员的强化和优先共识的形成促使各级政府在河流治理方面投入大量的人力、物力和财力。例如，北京市对市内各水系进行了大量的基础设施改造和建设，湿地公园建设、河道整治、污水处理厂建设、加强人工巡河等等都投入了大量的资源，迅速改变了河流水质和环境面貌。

（三）政策责任转换：以责任制和激励为中心的制度精细化

现代行政过程对法治化和精细化的追求，正在深刻地改变政策过程和模式。在河长制执行中，明显体现出了基于法治化和精细化的制度实施特征。北京市在推行河长制的过程中，首先出台了市级的相关文件，随后，各区级政府也配套出台了相应文件，将制度要求进一步具体化和精细化，形成了自上而下的“制度之网”。

河长制精细化之核心在于将河湖治理责任分配给个人，并且建立起明确的监督和考核机制，形成有效的行为激励。在现代技术条件的保障下，河流可以被分段管理和分段测量，为任务分配和结果精准考核提供了可行性。河长制的河流分级分段管理将责任精确分配到个人，使得河流治理责任个人化和精准化，从而使得整个河流湖泊治理建立在每一个河长的责任履行上。同时，河长制将河流治理责任在不同层级政府间分配，减轻基层政府的治理压力。河长制权责分配的合理性在一定程度上有效避免了“压力型体制”下基层官员的权责倒置问题，有利于基层官员有责任、有能力处理辖区内河流的污染问题。

河长制的清晰责任机制推动了考核机制的执行，有助于各级河长履行河流的治理责任。在这种责任机制个人化的基础上，考核机制变为上级个人对下级个人的考核。在责任和利益一致的情况下，上级会加强对下级的监督和考核。然而，现实考核过程也可能存在人情因素，限制考核的有效性。总体来看，通过精细化的责任和激励机制，河长制的考核效果得以提升。

（四）协调模式转换：纵向权威下的条块关系协调与整合

长期以来环境治理的跨部门协调困难重重。而河长制通过赋予主要领导河流治理责任，并借助政策动员提高了不同层级和部门的共识，因此形成基于纵向权威的跨部门合作，有利于进一步协调政府条块关系，使其共同致力于水治理。

河长制建立了跨部门的信息交流和决策平台，实质上是依托河流专项治理建立多层级的信息交流和治理平台，上级领导作为专项治理平台的协调者和决策者，充分发挥了纵向权威的部门整合能力。例如，市区级河长巡河过程是多部门共同发现问题和解决问题的过程，同时也是一个多部门信息交流、共同解决水污染问题的协调过程。在多部门协调过程中，上级河长的权威是打通不同部门“块块”关系的基础，有效抑制了部门的责任规避行为和部门利益保护。在上级权威重视之下，各部门能够迅速行动，将河流治理问题列入到优先的政策议程中，投入大量的行政和财力资源，解决了以往协调不够、投入不足等问题。

河长制的精准责任分配和考核有利于促进不同层级河长的横向和纵向协同行动，实现辖区管理和流域管理的结合，进一步体现出行政体制中“块”与“条”的整合。对于跨区域河流治理，政府以市级河长为核心，对流域进行系统规划和整体治理，打破辖区治理中责任边界模糊的现状，以自上而下的治理权力解决属地化管理可能存在的碎片化和责任冲突。

四 环境政策执行转变逻辑及其限度

在河长制政策执行之前，水污染治理政策执行效果不佳。一方面，河流管理职责的分割和部门目标之间的冲突，使跨部门和跨层级的政策协调存在困难。另一方面，由于水环境治理存在责任模糊和多头治理问题，使得政府无法对官员的政策执行绩效进行精准考核。

然而，随着中央对河流治理的高度重视以及河长制的推行，河流治理效果显著改善。其有效之道在于河长制通过领导者主体的角色转换、政策动员、合理的责任和激励以及纵向权威协调等方式，推动了河长制政策得以高效执行。主要党政领导通过河长身份而嵌入到河流治理责任体系中，极大地改变了各级领导的注意力分配，从而将河流治理作为了优先任务。政策动员也凸显出领导的高度关注，从而能够克服常规化治理所存在行政边界、资源保障等困境，有利于形成河长制政策优先的共识，减少了政策执行的冲突性；同时制度精细化通过河流治理责任的精准分配，提高各级河长的积极性并规范其行为。各级河长在自身辖区内可以采取多部门协同的行动，能够克服部门分割、职能不清的政策困境，实现跨部门的整体性河流治理，降低了政策执行的模糊性；而对于跨辖区的河流治理，则能够通过上级领导权威进行跨域协调。因此，河流治理政策从一种目标冲突、路径不明的执行模式转向一种领导高度重视、共识明确、资源充分保障、责任清晰的行政性政策执行，如图2。

图2 基于北京市河长制实践的环境政策执行模式转换过程

河长制作为环境政策的一个案例具有一定程度的代表性，能够反映出环境政策在当前我国政治体制之下发挥作用的内在逻辑。当然，并不是所有的政策执行过程都一模一样，但环境政策之所以在党的十八大以来获得了显著的成效，原因在于党中央对生态文明建设的高度重视，从而使地方政府将生态文明建设列为重中之重，其政策执行过程呈现出“优先任务”的执行模式，并由此产生高度的政策动员、强大的责任激励、优先的资源保障以及上级领导直接参与政策协调等特征。

另外，河长制也存在一定的局限性。首先，河长制作为在特定条件下的政策优先模式，是通过突出河流治理的独特性和优先性来解决水污染的一项特殊政策。尽管冠以“河长”之名可在一定程度上解决以往“九龙治水”的碎片化难题，但这并不意味着政策执行可以被简化为“设长就灵”。其次，随着政策环境变化以及河流治理任务一定程度上的实现，河长制的政策动机和政策强度将逐渐下降。政策动员力度下降必然引起资源保障的减弱和关注度的降低，政策行为可能会延续并转向一般性的治理轨道。然而，由于制度和路径的惯性，政策行为并不会立即收缩，相反，还会保持其惯性并持续扩张。[20]但这种政策行为到底能够持续多长时间，则取决于上级政府对于政策优先度的判断、政府资源承受力以及其他各种因素。最后，河长制赋予了地方主要领导过多的职责，容易导致权力“过载”，也存在对工作分工原则产生影响的风险。

五 结论与展望

政策执行过程是影响政策绩效的重要因素。在河长制的政策执行中，中央政府对生态文明建设的坚定决心和理念是推动河长制严格执行的根本动力。在中央政府的激励之下，地方政府高度重视河流治理工作，并将河长制作为一项“优先处理”的专项任务。同时，河长身份赋予了各级地方领导独特的合法性和特殊责任。

河长制在执行过程中采取了具有运动型治理特征的政策动员，不仅有利于在政府体系内部各层级和部门间形成治理共识，也有利于优先保障河流治理的资源投入。同时，在现代行政体制下，政策执行不断向理性化和程序化转变，促使地方政府以制度精细化为手段，精确合理分配河流治理责任，形成清晰有效的责任机制和激励机制。最后，纵向权威的协调在一定程度上破解了权力分割和冲突对河流治理效能的阻碍。

因此，河长制取得显著成效的关键在于政策执行过程的模式以及不同要素的重新组合。然而，政策动员和制度精准化等并非全新的政策执行方式，而是在现有行政框架内以强化行政权力和行政责任的方式来提升行政体系和个人的潜能，这种方式和政策过程深植于长期的政策实践和政策传统之中。本研究有助于学界更深入地理解和研究如何更加有效地激励地方政府执行环境政策，总结环境治理的成功经验推动我国生态文明建设走向更高水平。