从地方探索到顶层设计：新时代党和国家机构改革的央地互动机制——以党的十九大以来两轮机构改革为分析对象

文／张 克 刘馨岳

一 问题的提出

党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的集中行动，2018年、2023年两轮机构改革对党和国家组织结构和管理体制进行了系统性、整体性重构。当前学界对党和国家机构改革的研究主要集中于改革动因、改革内容、改革理论逻辑和改革具体实现路径等方面，[1]对于党和国家机构改革的决策执行过程缺乏足够关注。党和国家机构改革方案是如何确定的，改革理念和具体改革举措从何而来，机构改革决策的体制机制是如何设计的？这些理论问题的提出和回答有助于准确把握党和国家机构改革遵循的方法论。

党的十九大以来，党和国家机构改革在中央层面组建的国家监察委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、国家数据局、国家医疗保障局等新机构，在地方层面均有先行探索，两轮党和国家机构改革推动了一批地方机构改革试验上升为顶层设计。本文认为，党和国家机构改革遵循从地方探索到顶层设计的中国特色改革方法论，机构设置运行管理的地方性经验是中央作出党和国家机构改革决策的重要知识来源。通过系统分析机构改革地方经验纳入顶层设计的制度基础，本文构建了中央集中统一领导下的地方机构改革试验分析框架，并基于2018年和2023年两轮机构改革的十组案例，将地方探索到顶层设计的实施过程划分为“试点—推广”“许可—借鉴”“探索—吸纳”三种主要类型。中央层面机构改革决策过程中，对地方性经验分别采取吸纳、调适和优化等不同策略，呈现出全面复制推广、选择性调适地方经验和机构职能整体再造等差异化改革路径。从地方探索到顶层设计的机构改革方法论在推进国家治理现代化进程中发挥了分散风险、凝聚共识、降低成本和示范效应等独特的制度功能，确保机构改革顺利实施取得预期成效。以政策过程视角研究党和国家机构改革，探寻机构改革是如何被制定和实施的，揭示中央和地方在机构改革进程中的组织学习互动机制，有助于从国家治理现代化的战略维度理解把握中国周期性机构改革的普遍性规律。

二 政策试验视野下的党和国家机构改革

（一）文献回顾：从政策试验视角理解机构改革

政策试验是中国共产党在百年奋斗历程中创造并始终坚持的治国理政重要方法。改革开放以来，政策试验被大规模地运用于社会主义现代化建设进程中，几乎达到了“每改必试”，[2]引起了中外学者广泛关注。学界主流观点认为政策试验是中国国家治理独具特色的决策模式，[3]构成了解释中国改革开放以来经济社会发展取得巨大成就的制度密码。[4]关于政策试验的理论逻辑形成了政治体制、政策制定和政策知识生产等多种视角，[5]各领域政策试验研究文献蔚为大观。

伴随着改革开放以来周期性机构改革实施，关于中国机构改革的研究文献十分丰富，主要聚焦机构改革的目标、功能和动因以及具体改革举措，[6]仅有个别研究关注机构改革是如何决策的，机构改革的方案从何而来。周望以2018年党和国家机构改革为例探讨机构改革决策过程，指出中国机构改革决策中既有自上而下的中央授权试点，也有自下而上的地方创新试点。[7]高小平指出2023年机构改革是中国式现代化公共管理的重大创新，以地方数据局为例阐释机构改革经历了从地方先行到全面推动。[8]李文钊提出党和国家机构改革的逻辑从实验主义治理转变为设计主义治理，展现出“顶层设计-授权实验-全面执行”的主要特征。[9]然而，关于机构改革从地方探索到顶层设计的总体性研究付之阙如，对机构改革试验的体制机制、主要类型、理论逻辑和互动机制等基本问题的研究尚不充分。由于机构改革决策的主要信息来源是国家治理体系中的地方党政机关和中央部门。因而，地方在机构运行管理实践中的做法经验以及存在的矛盾问题为党和国家机构改革决策提供了重要的知识基础。以中国特色政策试验作为理论视角理解机构改革决策过程，既能够揭示中国国家治理的一般性规律，同时也是对机构改革决策实践的理论总结。

（二）制度基础：机构改革地方经验纳入顶层设计何以可能

机构改革经验由地方探索吸纳进入顶层设计是中国机构改革与管理的制度性安排。首先，中国机构编制管理实行中央集中统一领导、地方分级管理体制。《中国共产党机构编制工作条例》第五条明确规定，党中央设置中央机构编制委员会作为决策议事协调机构，审批省、自治区、直辖市厅局级行政机构的设置，审批地方厅局级事业单位的设置。地方各级党委设立机构编制委员会，管理本地区机构编制工作。由此可知，省一级党政机构设置和职能配置的具体方案由中央编委审批，省级层面所有关于机构改革的创新做法和实践经验都是在得到中央明确支持同意前提下探索实施的。在实践中不仅地方机构改革总体方案由中央编委审批，即便是省内某个厅局级机构规格的调整也需要报请中央编委审批同意。其次，为调动地方积极性，中央有意识地赋予地方因地制宜设置机构、配置职能的自主权。在机构管理改革实践中，除省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要与中央对口对应以及中央明确规定以外，其他领域允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。因此，中国各级党政机构设置并非完全意义上的“职责同构”，[10]而是在核心领域机构职责同构基础上拓展出大量机构职责“异构”空间，既为地方探索符合实际需要的机构职能体系提供制度保障，也为中央层面推动机构职能优化开展政策试验。最后，机构改革决策前的调查研究工作为地方经验上升为顶层设计提供制度化渠道。中央主管部门定期开展内部调研，部署各地机构编制部门承担相关研究课题、报送研究成果，以特定方式委托官方智库提供独立的意见和建议。

（三）分析框架：中央集中统一领导下的地方机构改革试验

基于党的十九大以来两轮深化党和国家机构改革实践，可以构建一个理解中央集中统一领导下的地方机构改革试验的分析框架。依据中央对地方机构改革试验控制介入程度高、中、低三类情形，分别对应机构改革从地方探索到顶层设计的“试点—推广”“许可—借鉴”和“探索—吸纳”三种类型。通过对机构编制管理一线工作者的访谈，中央控制介入程度差异可以从三个维度衡量判断。首先，机构改革议题设置是否由中央一级部门直接发起。其次，机构改革试验方案是否由中央或中央部门直接部署。最后，党中央、国务院层面是否就机构改革试验提出指导性意见。满足上述条件越多的机构改革试验，意味着中央控制介入程度越高，反之亦然。在改革实施过程中，中央控制介入程度差异对机构改革试验产生直接而现实的影响：在中央控制介入程度较高条件下，改革策略是中央直接设计；中央控制介入程度中等条件下，改革策略是中央许可、地方实践，由中央提出宏观原则性指导意见，地方负责制定具体改革实施方案根据权限报批；中央控制介入程度较低条件下，改革策略是中央授权、地方探索，中央事先不明确指导意见，鼓励地方自行探索，对地方因地制宜制定的改革方案予以批准确认。

“试点—推广”型机构改革试验的主要特点是，中央作为机构改革试验的发起主体，直接设计地方试点方案、明确试点内容、选择试点主体，定期评估总结试点成效。地方机构改革试验在经历小范围试点、较大范围推广后，最终上升为顶层设计。“许可—借鉴”型机构改革试验的主要特点是，中央在提出方向原则的前提下审批同意地方遵循精简效能原则设置一个机构对口中央多个部门，在后续机构改革决策过程中根据地方经验整合中央层面原本分设机构组建新的部门。“探索—吸纳”型机构改革试验的主要特点是，中央审批同意地方运用自主权因地制宜设置在中央层面没有对口机构的全新部门，在后续机构改革决策过程中对地方经验进行选择性吸纳与调适，进而形成顶层设计改革方案。其中，“许可—借鉴”型与“探索—吸纳”型机构改革试验均被赋予了一定程度的地方机构设置自主权，其主要区别在于地方机构改革试验是否新生成了一类相对独立且稳定的机构职能。“许可—借鉴”型机构改革试验是在央地对口机构关系明确的条件下，因机构限额和精简效能原则实施的机构职能整合，属于在现有机构职能体系范围内的“小改”；“探索—吸纳”型机构改革试验是在中央层面没有直接对口机构的条件下，地方根据实际需要自主探索组建新部门、赋予新职能，属于超越现有机构职能体系的重大改革创新。

值得注意的是，“试点—推广”“许可—借鉴”和“探索—吸纳”三种类型是从政策过程视角作出的划分。如果从政策内容视角观察，中央将地方机构改革试验纳入顶层设计的行动策略即最终中央如何设计机构改革方案，则呈现出不同的政策结果。中央在顶层设计时对地方机构改革试验并不是全盘接纳，而是一个政策再设计的过程，其中既有对地方经验的直接吸纳借鉴，也有在地方经验基础上作出较大幅度的调整优化，形成了全面复制推广、选择性调适优化和机构职能整体再造等差异化行动策略。

三 从地方探索到顶层设计的机构改革类型学分析

本文构建了党的十九大以来党和国家机构改革数据库，系统梳理了2018年和2023年两轮机构改革中的十组案例，通过对地方探索到顶层设计的主体、动因、范围、过程等维度的深入剖析，提炼机构改革政策试验运作的基本规律。

表1 机构改革试验央地互动机制三种类型

（一）“试点—推广”型：以国家监察委的组建为例

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，要求试点地区“由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关”。同年12月，全国人大常委会审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，要求“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督”。由此，国家监察体制改革这场事关全局的重大政治体制改革正式启动——三省市先行先试，探索监察委员会的组织设计与制度建设。2017年11月，在总结北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点经验的基础上，根据党中央《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，全国人大常委会决定在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。2018年3月，深化党和国家机构改革决定组建国家监察委员会。至此，国家、省、市、县四级监察委员会全部组建。

（二）“许可—借鉴”型：以央地“一对多”部门为例

“许可—借鉴”型机构改革试验的代表性案例包括中央和国家机关工委、中央党校（国家行政学院）、文化和旅游部、市场监管总局等。根据改革动因和运作模式可从党政关系变迁和同类职责集中两个维度来理解把握。

1.从“党政分开”走向统筹设置党政机构

党的十三大报告部署推进政治体制改革，要求建立公务员制度，组建国家公务员管理机构，筹办国家行政学院。在此背景下，1988年中央决定将中共中央直属机关委员会和中共中央国家机关委员会分别改为中共中央直属机关工作委员会和中共中央国家机关工作委员会，作为党中央派出机构，分别领导中央直属机关和中央国家机关党的工作。1994年国家行政学院正式开始办学。因机构限额和管理幅度因素，省级及以下党委政府部门对机关党建和干部教育培训机构因地制宜进行设置。绝大部分省级党委只设置一个直属机关工委，统一领导省委、省政府、省人大和政协等各类党政机关党建工作。2018年以前，除河北、辽宁、安徽、山东、陕西、甘肃六省单独设置省级行政学院外，其他省市均依托省级党校组建行政学院，实施“一个机构、两块牌子”。2018年深化党和国家机构改革明确提出统筹党政机构设置，防止机构重叠、职能重复、工作重合，原中央直属机关工委和中央国家机关工委职责整合重新组建中央和国家机关工委，原中央党校和国家行政学院职责整合重新组建中央党校（国家行政学院）。

2.从单一行业管理走向领域性综合管理

市场监管领域政府机构设置呈现出从地方整合到中央层面整合的发展历程。为了建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，履行政府市场监管职能，中央层面先后于1978年组建国家工商行政管理总局，2001年组建国家质量监督检验检疫总局，2013年组建国家食品药品监督管理总局。新世纪以来，地方政府为解决市场监管领域机构设置过细导致的九龙治水、权责交叉、权责脱节等问题，探索实施大市场监管体制改革。2014年，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》明确提出，要加强食品药品等重点领域基层执法力量，探索综合设置市场监管机构。至此，地方层面市场监管机构职能整合在中央指导下开始大规模实施。据统计，截至2017年8月，全国1个直辖市、1/3的副省级市、24.1%的地市、70.4%的区县设立了市场监管局，其中区县三合一占66%，二合一占24%。[11]市场监管体制改革的地方探索为中央层面机构整合优化积累了经验，同时形成了自下而上“一对多”的央地市场监管格局。2018年深化党和国家机构改革以政府职能优化协同高效为原则，推动市场监管领域从单一行业管理走向领域性综合管理。中央吸纳地方市场监管体制改革“三合一”模式经验，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局职责整合组建为国家市场监督管理总局，考虑到药品监管特殊性单独组建国家药品监督管理局作为市场监管总局管理的国家局。

文化和旅游领域行政管理机构和事业单位整合设置从地方探索上升为顶层设计。2009年原文化部、原国家旅游局联合发布《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，要求各级相关部门完善文化旅游合作机制，推进文化与旅游结合发展。2018年以前，省级及以下文化旅游行政管理机构实施了多种类型的大部门设置模式，与国务院机构文化部、国家旅游局形成了“一对多”的运行架构。另外，根据广播电视媒介融合发展趋势，2006年国家广电总局明确部署地方广播电台与电视台合并改革。2010年，全国县级电台电视台全部实现合并，244家副省级和地市级以及上海等7家省级电台电视台完成两台合并。2018年深化党和国家机构改革明确提出“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路，中央吸纳地方文旅部门综合设置经验，整合文化部和国家旅游局职责，组建文化和旅游部。整合组建中央广播电视总台，作为国务院直属事业单位，归口中央宣传部领导。

“许可—借鉴”型机构改革试验的主要特征是地方在中央许可并指导下率先整合设置机构对口中央多个部门，形成央地机构“一对多”组织架构。经过地方机构改革试验，中央根据形势任务变化结合地方机构设置运行经验整合原本分设机构组建新部门，中央与地方对口机构实现统一设置，资源力量得到优化重组。此类机构改革体现了小步快走、渐进改革思路，在实践中运行较为成熟，改革风险低。

（三）“探索—吸纳”型：以地方自主创设新部门为例

“探索-吸纳”型机构改革试验由地方因地制宜发起主动探索，经审批同意设置在中央层面没有对口机构的自主创设新部门。中央在观察地方机构改革试验基础上总结评估改革成效，适时对地方经验进行选择性吸纳与调适，进而形成顶层设计改革方案。代表性案例包括中央科技委员会、中央社会工作部、国家数据局、国家医保局等。地方自主创设新部门的主要动因包括弥补职责真空、提高治理效能。

1.为加强党对重大领域工作的集中统一领导探索地方经验

2018年深化党和国家机构改革前，一些地方党委经审批同意因地制宜探索成立党委科技创新委员会、党委社会工作委员会等机构，为组建中央科技委员会和中央社会工作部积累了宝贵经验。

地方设置议事协调机构加强党对科技工作的集中统一领导，为组建中央科技委员探索经验。2021年7月，山东在省级层面率先设立省委科技创新委员会作为议事协调机构，办公室设在省科技厅。2021年9月，河南省委成立科技创新委员会，浙江省绍兴市于2018年、辽宁省沈阳市于2022年先后成立市委科技创新委员会，负责总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实创新型城市宏观战略与重大任务。2023年党和国家机构改革组建中央科技委员会作为党中央决策议事协调机构。

地方因地制设置不同类型的党委社会工作部门，为组建中央社会工作部提供了参考依据。为加强党对社会领域工作的集中统一领导，2003年上海设立市委社会工作委员会，作为市委派出机关负责对新社会组织、新经济组织党的工作的指导、协调、研究和督查。2007年，北京市委社会工作委员会（市社会建设办公室）正式成立。2011年广东省成立社会工作委员会，2017年四川省成都市设立市委城乡社区发展治理委员会。2023年党和国家机构改革组建中央社会工作部作为党中央职能部门，实现了党的社会工作机构职能体系重塑。

2.地方根据经济社会发展需要创设新部门为中央层面改革奠定基础

长期以来，医疗保障和数据管理领域政府机构数量较多、职责交叉重叠问题突出。一些地方根据实际需要因地制宜探索破局之道，通过整合相关政府部门职责创新组建医疗保障部门、数据管理部门，为中央层面机构改革奠定了坚实基础，积累了宝贵经验。福建、海南、安徽等地先后设立医疗保障局，为组建国家医疗保障局探索了经验。2018年深化党和国家机构改革整合人社部、卫健委、发改委和民政部相关职责组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。2018年以来地方政府探索设立数据管理部门，为组建国家数据局积累了经验。2018年地方机构改革实施过程中，重庆、广东、浙江、贵州等地设立不同类型的省级数据管理机构，形成数据综合治理型、数字政府建设引领型、数字经济发展驱动型等机构设置与职能配置模式。[12]2023年党和国家机构改革相对集中整合中央网信办和国家发改委承担的数据资源整合共享和开发利用方面职责，组建国家数据局。

“探索-吸纳”型机构改革试验的主要特征是，机构设置经历从无到有、先地方后中央的改革过程。地方根据实际需要因地制宜创设新部门体现了中央赋予地方的机构设置自主权，遵循特殊任务组织、纵向职责分工、横向职责整合、资源禀赋差异等组织设计逻辑。[13]中央审批地方运用自主权制定的机构改革方案并观察机构职能实际运行成效，将其中行之有效且具有全局意义的地方经验纳入顶层设计。

（四）不同机构改革试验类型的适用条件

从机构改革方法论意义上观察三种机构改革试验类型实践探索，可以进一步提炼归纳不同机构改革试验类型的适用条件。“试点-推广”型机构改革试验中央控制介入程度最高，主要适用于事关全局的重大政治体制改革、需要突破宪法和法律法规的机构改革事项以及现实矛盾问题较为突出、机构情况较为复杂需要中央统筹协调推进的机构改革事项等。这一类机构改革试验属于“规定动作”，由中央直接部署地方试点，能够将改革可能产生的政治、经济、社会等各类风险控制在试点范围内。“许可-借鉴”型机构改革试验中央控制介入程度中等，主要适用于地方因地制宜设置机构和配置职能，把结合地方实际设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等事项。这一类机构改革试验属于“指定动作”，由中央许可、地方实践，地方根据中央指导性意见组织实施机构改革，主要涉及中央和地方对口机构组织架构和职能运行管理服务流程等工具性改革事项，政治和社会风险较低。“探索-吸纳”型机构改革试验中央控制介入程度较低，主要适用于随着经济社会发展新出现的党政机构职责需求改革事项。这一类机构改革试验属于“自选动作”，允许地方先行进行探索试验，中央对地方试验情况进行观察分析研判，根据形势发展动态调整优化党和国家机构职能体系。

四 中央机构改革对地方经验的吸纳、调适和优化

机构改革试验从地方探索到顶层设计，是中央对地方试验的做法经验进行系统观察分析进而再设计的过程，既有对地方机构改革试验经验的直接吸纳，也有基于自主性和能动性的调适和优化。

（一）全面复制推广地方机构改革试验方案

2018年深化党和国家机构改革组建的国家监察委员会、中央和国家机关工作委员会、中央党校（国家行政学院）、国家医疗保障局、中央广播电视总台等新机构全面复制推广了地方机构改革试验方案。中央实施的机构改革方案与地方机构改革试验在机构名称、机构属性、机构规格、职能配置、管理隶属关系等方面高度匹配，标志着成熟的地方性经验正式上升为中央决策部署。全面复制推广地方探索的经验举措，表明地方机构改革试验是比较合理的组织设计和制度安排，地方机构改革方案在解决深层次矛盾问题方面具有较强的普适性，中央对地方机构改革试验的可复制性和可操作性高度认可。中央采纳地方试验方案实施机构改革后，其他未参与试验的地方根据中央改革精神统一设置新机构，实现中央到地方机构职能上下贯通、执行有力。2018年启动的地方机构改革，除地方监察委员会已先行组建外，省级直属机关工委、省级党校（行政学院）、省级广播电视台均按照中央对口机构设置模式实施改革，地方各级医疗保障局根据中央统一部署设置。

（二）选择性调适地方经验推动机构职能相对集中

2018年深化党和国家机构改革组建文化和旅游部、2023年党和国家机构改革组建国家数据局，展现出中央选择性调适地方试验经验并推动机构职能相对集中的改革路径。选择性调适是指中央并非简单复制地方经验，而是在对地方探索经验进行比较分析基础上有选择地采纳部分做法，根据中央机构改革实际需要作出调适，形成新的机构改革方案纳入顶层设计。组建文化和旅游部体现了中央层面的机构改革方案对地方改革试验的选择性吸纳调适，在文化领域仅相对集中了文化部和国家旅游局两个部门职责，并未采纳地方层面更大范围整合新闻出版、广播电视等文化领域行政管理职责的方案。这是因为2018年深化党和国家机构改革统筹党政军群机构设置，文化领域新闻出版和电影行政管理职能并入党委宣传部。2023年党和国家机构改革相对集中数据资源整合共享和开发利用方面职责组建国家数据局。数据行政管理职责涉及中央网信办、国务院办公厅、国家发改委、工信部等多个中央部委，长期以来数字经济、数字政府、数据安全监管形成了相对独立的工作体系，一次性全部整合相关职责设立新机构存在现实困难和风险。国家数据局的职责范围主要聚焦于推动数字经济发展，比大多数省级数据局的职责整合程度更小，体现了小步快走、稳中求进的机构改革思路。对于中央选择性调适后的改革方案，地方机构设置被赋予了一定的自主权。2018年地方机构改革实施过程中，大部分省份比照文化和旅游部设置文化和旅游厅，但也有一些省市因地制宜设置机构，西藏自治区单独设置旅游发展厅，天津市、上海市设置文化和旅游局（广播电视局），海南省设置旅游和文化广电体育厅。

（三）以地方试验为基础实施机构职能整体再造

2023年党和国家机构改革组建中央科技委员会、中央社会工作部，是中央以地方机构试验为基础实施的机构职能整体再造。不同于选择性调适，机构职能整体再造是在地方机构改革试验基础上对机构名称、机构属性、职能配置、体制机制进行系统性、整体性重塑，赋予机构新的使命和职能定位。

组建中央科技委员会是进一步理顺科技领导和管理体制，加快实现高水平科技自立自强的战略性举措。组建中央科技委员会是在吸收了地方党委科技创新委员会探索的有益经验基础上对科技创新领导体制机制进行的一次整体性重构。为加强党中央对科技工作的集中统一领导，中央科技委员会作为党中央决策议事协调机构承担科技领域重大决策、统筹协调、推进改革、战略布局等重要职责。中央科技委员会办事机构职责由重组后的科学技术部整体承担，因而同步调整科技部主要职责，强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，将科技促进经济社会发展的具体管理职责划转到其他部门。组建中央科技委员会和重新组建科技部是科技领域党政机构联动性改革，其目标是更好统筹调动各方面力量，为加快实现高科技自立自强提供坚强有力的机构职能保障。

组建中央社会工作部是党的机构职能体系的重大变革，为加强党对社会领域工作的集中统一领导提供机构职能保障。中央社会工作部吸收借鉴了新世纪以来地方社工委的实践探索，[14]对党的社会工作机构职能体系进行了系统性重塑。在机构性质方面，与地方社工委多设置为党委派出机关不同，中央社会工作部是党中央职能部门，行使相对独立的管理职能，制定社会工作领域政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作。中央社会工作部相较于地方社工委而言，在同层级党政机构中机构规格更高、地位更加重要，标志着党的社会工作成为一类比较完整且相对稳定的独立职能。比较中央和地方社会工作部门机构职责，中央社会工作部综合吸纳了地方社工委两新党建、社区发展治理等职责，未吸纳社会建设总体规划和统筹协调社会工作职责，增加了负责统筹指导人民信访工作、指导人民建议征集工作，以及推动行业协会商会深化改革和转型发展职责。在体制机制方面，中央社会工作部归口领导国家信访局，地方社工委大多承担地方党委社会建设或社会工作领导小组办事机构职责。总之，2023年党和国家机构改革深化拓展了党的社会工作的基本内涵，实现了党的社会工作机构职能体系整体重塑。

五 从央地互动机制中提炼机构改革方法论

回顾党的十九大以来两次机构改革的历程，从地方探索到顶层设计始终是党和国家机构改革遵循的重要方法论，有效保障了机构改革顺利实施取得预期成效。本文基于政策试验视角提炼的“试点—推广”“许可—借鉴”“探索—吸纳”等改革类型和中央优化顶层设计采取的行动策略，呈现新时代公共组织变革的行为逻辑。从党政关系演进看，同类机构职责由党政分设走向党政统筹，体现出加强党的集中统一领导、解决党政机构职责交叉分散、权责脱节问题的改革逻辑。从政府与市场关系看，政府在经济调节、市场监管、公共服务等方面的机构职责得到了加强整合，彰显了使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革的战略导向。从中央和地方关系看，央地机构职责关系呈现在涉及集中统一领导领域严格对口对应和其他领域因地制宜相结合的特征，允许地方根据自身资源禀赋设置机构、配置职能，有效调动中央和地方两个积极性。

从地方探索到顶层设计的机构改革方法论在推进国家治理现代化进程中展现出独特的制度功能。首先，分散机构改革可能带来的风险。机构改革事关党政机关职责履行和重大利益格局调整，牵涉面广、触及利益深，改革可能产生事前难以预料的政治、经济、社会等各类风险。在地方先行实施机构改革试验，是对新的机构职能运行状态的压力测试，将改革产生的风险控制在有限范围内，避免对党和国家事业全局造成不利影响。第二，有利于凝聚机构改革共识。机构改革社会关注度高，各类利益主体难免出现认识和思想上的分歧意见。地方机构试验有利于搁置争议、凝聚共识，通过地方探索检验改革方案的利弊和实施条件，为提高顶层设计科学性和可操作性积累经验。第三，降低机构改革总体成本。由于理论认识和实践经验方面的不足，有的机构设置和职能配置出现过反复调整“翻烙饼”现象，应当坚持实事求是的原则根据形势任务变化动态调整，推动机构职能体系改革螺旋式上升。实施地方机构改革试验相比于一次性在全国范围内实施机构改革成本更低，有助于充分暴露矛盾问题，将因缺乏经验导致的改革成本降到最低，通过地方试验总结经验教训优化改革方案。第四，形成机构改革示范效应。地方机构改革试验体现了中央对地方因地制宜设置机构的支持态度，对其他非试验地区产生示范和导向作用，鼓励各地结合实际探索具有地方特点、行之有效的机构职能体系。

本文运用政策试验理论视角分析新时代党和国家机构改革，发掘机构改革从地方探索到顶层设计的内在规律，与政策试验经典文献形成了理论对话。新时代的党和国家机构改革既符合中国政策试验一般性规律，同时也具备鲜明的自身特点，形成了较为独特的政策试验机制。机构改革涉及到党和国家机构利益格局调整，属于国家治理组织体系变革。与经济改革、社会领域改革的显著区别在于：决策系统具有较强的独立性和自主性，决策过程和机构改革方案事前不对外公开，受外部主体影响较少。由于机构改革具有很强的政治性、专业性和系统性，历来是中央集中统一领导的重大改革事项。相比于其他领域，机构改革试验始终在中央控制介入下组织实施，而非任由地方自行开展试验。党的十八大以来，党中央在推进全面深化改革的进程中明确提出顶层设计与基层探索有机结合，机构改革试验是其中的典型案例。此外，中央部署地方开展机构改革试验的基本原则、实施范围和目标要求体现了科学设置中央和地方事权、理顺中央和地方职责关系的指导思想。学者韩博天等认为中国的政策试验多在经济领域而非政治领域，本文认为中国政治领域并非缺少政策试验，而是政治领域改革均属于重大改革事项，大多涉及制度性改革、体制机制性改革，对于完善国家治理体系具有根本性、基础性和全局性意义。相比于量大面广的经济社会类改革试验，以机构改革试验为代表的政治领域改革具有周期性。

以政策试验视角研究机构改革拓展了现有机构改革研究的理论版图。机构改革研究不仅要关注改什么、为什么改等基本问题，更要理解机构改革是如何发生的、如何演变的。以政策过程为中心的党和国家机构改革研究是一种分析改革的中层理论，关注改革是如何被制定和实施的，哪些因素影响改革决策和执行，致力于建立具有普遍解释力和长远预测力的分析框架，对于理解中国周期性机构改革具有高度适配性。未来持续深化研究要进一步打开机构改革决策“黑箱”，通过特定领域和地方案例深描，运用过程追踪和深度访谈等方法揭示央地互动因果机制，完善长周期多轮次机构改革案例综合数据库，进一步分析和观察驱动机构改革创新的决定因素和内在机理。