协同治理在城市基层社区的实现机制研究——以C市老旧社区改造为分析对象

刘桂花 贾庆华

（西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031）

一、问题的提出及文献回顾

（一）问题的提出

社区是组成社会的基本单元，是社会治理的最基层组织，也是 “检验顶层制度设计成效直接平台” 。①邹荣：《论当代中国底层社会治理体系的双建构》，《楚雄师范学院学报》2016年第7期。社区治理是社会治理的重要组成部分，社区治理成效与社区居民幸福感、获得感、安全感紧密相关，同时也是影响我国社会治理现代化进程的重要因素。②参见李迎生、杨静、徐向文：《城市老旧社区创新社区治理的探索—以北京市P街道为例》，《中国人民大学学报》2017年第1期。推进老旧社区的改造有利于改善我国民生建设，满足居民日益增长的生活需求。③参见王健：《推进老旧小区改造——应对中国经济下行压力的新思路》，《人民论坛》2015年第30期。

虽然国内学者对老旧社区治理的研究范围较广，数量较多，但在目前的研究中，关于老旧社区改造中各主体的协同关系研究较少，对典型的老旧社区改造各主体的协同机制揭示不足。因此，本研究基于利益相关者理论和协同治理理论，通过实地调研，对老旧社区改造中多元主体的行为进行剖析，积极探索老旧社区改造过程中的多元主体协同治理实现机制，以提升社区治理成效，为政府制订相关政策提供依据，为城市发展解决瓶颈问题提供参考。

（二）文献回顾

社区治理是社会治理的基础工程，社区治理的缺失会导致社区安全性的缺失并最终导致社区的碎裂化。关于社区治理及老旧社区改造，国内外学者从多角度进行了探讨。在社区治理主体多元化研究中，奥斯特罗姆夫妇提出 “多中心理论” ，城市管理应由政府垄断改变为多元主体共同拥有治理权，通过多元主体之间的沟通、协调、互相信任以及合作实现互利，达成最终目的。①参见埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联出版社，2000年，第1-8页。简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中阐释了美国老旧城区的弊端，对于美国老旧城区的改造提出了一系列应该坚持的改造原则，他认为老旧城区改造不应该大范围进行，应该在小范围内进行，同时，特别强调了在老旧城区改造中要注重处理好邻里街区的关系，维护好区域邻里性。②参见简·雅各布斯：《美国大城市的死与生》，金衡山译，南京：译林出版社，2006年，第72-86页。

关于国内老旧社区改造中遇到的一系列困境，赵亚博等提出由于建成年代较早，老旧社区的建设标准和配套指标普遍偏低，加之部分房屋产权复杂、法律法规缺位等历史原因，造成老旧小区长期处于自然发展状态，部分小区甚至处于无人管理和维护的困境。③参见赵亚博、臧鹏、朱雪梅：《国内外城市更新研究的最新进展》，《城市发展研究》2019年第10期。在如何有效改造老旧社区方面，一些学者提出了关于自治、共治等创新化治理策略，例如在老旧社区中推进社区居民议事会、社区自治小组、若干志愿服务队组成 “1+1+N” 模式，形成居民自治与合作共治相结合模式。④参见李迎生、杨静、徐向文：《城市老旧社区创新社区治理的探索——以北京市P街道为例》，《中国人民大学学报》2017年第1期。刘蔚、黄家亮提出老旧社区的居民才是改造中的核心力量，从共商共治机制来看，其内涵就纳入了社区居民自治这一运行逻辑，其参与者绝大多数本身便是社区居民或是直接的资源提供者。⑤参见刘蔚、黄家亮：《老旧社区改造与基层社会治理创新——以北京市朝阳区Y社区为例》，《新视野》2019年第5期。杨志杰、钟凌艳提出在老旧社区中应培育居民 “社区共同体” 意识，提倡有序自治与共治统一的治理模式。⑥参见杨志杰、钟凌艳：《台湾社区治理中的 “社区共同体” 意识培育经验及借鉴——成都老旧居住区的社区治理反思》，《现代城市研究》2017年第9期。

要解决老旧社区改造中各主体分散有余、协同不足的问题，就需要建立一套完善的协同治理机制，以聚合各主体的利益诉求和资源，顺利推进城市老旧社区改造。本文将以C市老旧社区改造为研究对象，在分析当前老旧社区改造问题基础上，探索构建行之有效的老旧社区改造协同治理机制，以实现共建、共治、共享的社区治理目标。

二、老旧社区改造中多元主体的协同关系分析

（一）政府与居民

政府与居民在老旧社区改造中存在两种关系：一是委托代理关系。政府作为代理方行使居民委托的公共权力，政府通过对老旧社区的公共空间以及居民私人空间进行改造，满足老旧社区居民改善社区环境的需求，最终维护社区居民的根本利益。二是监督与被监督关系。社区居民监督政府行为，由街道办事处牵头组织成立老旧小区业委会或院委会，汇集居民改造意见，提出社区改造项目动议；区级政府相关部门根据街道办事处提出的社区改造评估项目动议制订实施方案，编制资金预算，整个过程建立在居民自愿的基础上，居民可以就项目的提出和项目实施过程提出质疑，相关部门应当就相关质疑进行解释以及审查纠正。⑦参见胡小君：《从分散治理到协同治理：社区治理多元主体及其关系构建》，《江汉论坛》2016年第4期。

（二）社区居委会与居民

老旧社区改造工作中居民与居委会首先是委托代理关系。从法律上看，社区居委会是基层群众自治组织，社区居委会成员由居民代表大会选举产生，代表的是社区居民的广大利益。社区居委会在改造前通过扫楼、开坝坝会等方式宣传老旧社区改造政策，征集居民改造意见并提交街道办，在改造中监督项目实施，调解发生的矛盾，这都以居民的授权为前提。其次是合作关系，社区居委会指导小区或院落居民成立业委会或院委会，在改造方案形成初期对居民意见进行收集归纳，同时对施工过程起到监督作用，通过自治的方式缓解社区和居民之间的矛盾，减少疏离感。

（三）社会组织与居民

社会组织与居民是提供服务和参与监督的关系。社会组织承接社区项目为居民提供各种服务，包括社区氛围营造、社区社会组织培育、微改造项目实施等，主要是从社区的细节处进行提升。社区社会组织在老旧社区改造政策宣传和意见征集方面跟居民有着良好的沟通。很多居民也是社区社会组织的成员，他们积极参与到老旧社区改造项目中，同时居民对社会组织还起着监督作用。①参见倪伟俊：《社区协同治理的实现形式——基于杭州市社区制度创新的案例分析》，《学习与探索》2015年第11期。

综上所述，老旧社区改造工作中多元主体的界定及其相互关系如图1所示：

图1 老旧社区改造工作中多元主体相互关系

三、老旧社区改造中多元主体协同治理存在的问题及原因

（一）老旧社区改造中多元主体协同治理存在的问题

第一，相关主体存在缺位现象。在老旧社区改造中，部分社区居民参与积极性不高且参与程度相对有限。部分社区居民对于公共空间的改造，只要没有涉及自己切身利益，就抱有一种无所谓的态度；但若触及自身利益，如垃圾箱的设置、电梯安装、违章建筑的拆除等工作，则会给老旧社区改造带来很大阻力。加之老旧社区很多居民是租户，他们并非房屋权属人，日常忙于生计，无暇顾及和参与社区改造具体事务，同时对改造与否也不甚在意。除此之外，还有不少居民认为改造责任在政府，自己不需要承担相应责任和义务就可以享受改造成果，存在搭便车心理，故居民主体缺位现象较为普遍。

第二，主体间权力结构失衡。多元主体间权力结构的不平衡很大程度上会导致多元主体之间产生利益冲突。改革开放之后，传统的 “单位管理” 逐渐向 “社区治理” 转变，社区承担了过去由政府和单位承担的大量管理和服务功能。但在实际社区治理过程中，街道办事处掌握人力资源和财政资源，政府在老旧社区改造过程中发挥着最终决定作用，社区居委会在老旧社区改造过程中发挥作用不充分。

C市从2015年以老旧院落专项改造工作的形式启动老旧小区改造工作，将C市城镇范围内2004年前合法建成、不具备专业物业、未缴纳齐住房专项维修基金的老旧小区纳入改造范围。由于政府设置了申请老旧社区改造的条件，这就导致不少老旧小区因无法满足申请条件而不能启动改造，一定程度反映出在改造工作中忽视了小区居民实际的权利设置，使局域改造中心的居民发言权弱，主体间权力结构失衡。②参见郭斌、李杨、曹新利：《老旧小区的管理困境及其解决途径——以陕西省老旧小区为例》，《城市问题》2018年第7期。

第三，主体间沟通协同不足。老旧社区改造是一个系统工程，涉及诸多职能部门，需要相互协同配合。但在实际改造过程中，不同主体只负责自己的工作，各主体之间联动不足。老旧社区改造政策需要从政府到社区层层下达，不同政府层级间存在着信息不对称的问题，政府各部门的政策沟通交流存在一定偏差。如若上级政策传递不到位甚至有所遗漏，就会直接影响到老旧社区改造的进度和效果。

改造过程中，社区居委会与政府的沟通存在一定脱节现象，就改造相关问题进行交流时还存在时效性方面的问题，同时二者之间的协同性并未展现，更多是政府单方面委派任务。除此之外，改造过程中居民的建议不能及时通过社区反馈给政府，从而出现沟通的时效障碍，导致意见不能及时上达。社区居委会与街道办事处之间存在着距离感，这也会导致街道办事处工作人员在筛选改造项目时筛除居民真正的改造需求。

（二）老旧社区改造中多元主体协同治理存在问题的原因分析

第一，相关主体建设不足。在老旧社区实际改造工作中，社会组织、社区居民的参与度十分有限。就社会组织而言，社区中的社会组织主要由社区孵化，经过专业训练的社区工作人员较少，普遍缺乏专业知识的支撑，因此发挥的作用有限。再次，老旧社区居民以老年人及租住户居多，他们对于老旧社区改造工作的参与意愿及参与程度都十分有限。随着社区管理由单位向社区转变后，社区居民对社区比较陌生，同时由于老旧社区中人口流动较快，人员结构不稳定， “熟人社会” 解体，居民普遍缺乏社区认同感和归属感，主体发挥作用不明显。

第二，各主体间缺少沟通平台。一方面政府内部涉及老旧社区改造的各职能部门行动主要依靠上级领导协调，彼此之间工作的协同合作机制还未建立，各部门一定程度上缺乏协同推进；另一方面政策的实施与信息的传达是自上而下的，老旧社区改造政策的传递经过多个层级，多层传递过程中信息则会出现失真。目前，各主体间沟通不足的主要原因在于不同主体之间的沟通平台还未建立，缺少可供多方主体共同参与的交流平台，致使政府与社区居委会之间缺乏及时有效反馈，居委会与居民之间缺少常态化的沟通，各主体了解到的信息是碎片化的，改造项目的实施也会因此受到一定制约。

第三，政策和法律保障不足。关于老旧社区改造工作，国家层面还没有形成专门的法律文件。虽然在物业管理条例、城乡规划法、物权法等法律法规中能找到涉及老旧小区改造的相关条文，但是并不系统，现有法律法规对于老旧小区改造主体、改造模式、资金来源、后期管理等方面都没有明确规定。老旧社区改造的工作依据常常是相关政策，而政策的法律约束性较弱，所以导致监督和制约困难。同时，由于缺乏社区多元主体协同治理的法律法规和相关制度，老旧社区改造中多元主体的权利缺少保障，特别是居民在老旧社区改造过程中的参与权和监督权，对主体的监管缺少法律依据，老旧社区改造工作的协同治理缺乏规范性。

四、老旧社区改造中多元主体协同治理机制的构建

（一）培育参与动力机制

首先，需要提高多元主体参与意识。政府和社区要积极引导，从制度环境和社会环境方面提供良好支持。不同社区要因地制宜，从自身条件和实际情况出发，差异化培育社区所需要的社会组织，发挥社区社会组织在老旧社区改造中的作用。同时不断完善基础公共环境，营造良好社区氛围，团结社区居民，推动社区精神文化建设工作，培养居民的主人翁意识，增加居民在老旧社区改造决策时的话语权，增强居民的社区认同感、归属感以及参与意识。其次，建立完善激励机制。例如对工作成效突出的社区进行资金补助及奖励等，有效提高多元主体参与老旧社区改造的积极性和主观能动性。除此之外，建立多元主体利益协调机制也很重要。老旧社区改造工作应将工作目标放在公共利益上，尽可能减少来自某一利益方的干扰。建立利益诉求表达机制，搭建诉求表达的平台，在利益冲突不可避免时，要通过多样化的方式来化解主体间的纠纷。

（二）建立沟通协调机制

建立沟通协调机制需要做好两方面工作：一方面要健全主体内部的沟通机制，理顺包括规划、建设、城管等部门在老旧社区改造工作中的职责和权限，加强沟通合作，建立政府内部联动机制。其中项目办公室可以发挥统筹作用，与其他相关部门进行积极配合，推动老旧社区改造有条不紊地推进。政府部门内部纵向和横向信息渠道要保持畅通，不同政府层级间自上而下的政策沟通交流信息要对称；另一方面要健全多元主体之间的沟通机制，为政府、社区居委会、社会组织、社区居民等多元主体之间搭建沟通议事平台，不同主体之间的有效沟通可以提高老旧社区改造的效率和效果。尤其要重视基层社区工作者自下而上的信息反馈，使老旧社区改造工作更贴近社区实际情况，制订老旧社区改造相关政策更加具有可操作性和实用性。为保证不同主体之间重要信息的持续性交流沟通，可以充分利用大数据和互联网技术搭建智能化信息共享平台，将信息更全面、更及时地呈现在不同主体面前，提高信息传递效率，及时反馈和处理社区相关问题，使得社区治理向信息化和专业化方向发展。

（三）建立运行保障机制

首先，完善的法律制度体系是推动老旧社区改造工作顺利开展的保障。老旧社区改造中多元主体协同治理制度存在缺失，应通过法律法规明确老旧社区改造中多元主体的权利与义务，对多元主体参与老旧社区改造的内容、参与方式以及项目开展过程等进行明确规定，为多元主体协同治理提供合法性依据。其次，对多元主体的行为进行监督和约束。以法律法规或制度形式对多元主体在老旧社区改造中的权利与义务进行界定，对其行为进行有效监督，由于老旧社区的改造关乎社区居民的切身利益，故社区居民对其他主体的监督和约束是最直接和最有效的。最后，应建立老旧社区改造资金筹措机制。政府要加大对老旧社区改造的资金支持力度，充分发挥政府的支撑和兜底作用；同时要推动社会筹资，利用社区现有资源扩大资金来源；鼓励企业和慈善机构设立老旧社区改造基金，从而构建起包括政府、社区、企业、慈善组织等多方力量参与的资金筹措机制。