国有控股企业全面预算管理的困境及策略分析

摘要：自2016年财政部发布《管理会计基本指引》以来，管理会计工具在企业得到了普遍运用。全面预算管理作为落实战略规划和实施绩效考核的关键管理工具，在提升企业管理效能方面具备较大潜力。然而实践表明，全面预算管理在不同背景企业运用的效果也不尽相同。选择SZ公司为案例研究对象，通过问卷调查和实地访谈的方式了解全面预算管理的应用现状及其形成原因，结合企业实际情况，针对性地在加强预算组织管理、提升预算编制效率、改善预算分析能力和完善预算考评机制方面提出改善对策，以期为国有控股企业破解全面预算管理困境提供方法借鉴。

关键词：国有控股企业，全面预算管理，策略分析

0 引言

2022年2月，国务院国资委发布《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》，明确指出企业应完善纵横贯通的全面预算管理体系，加强全面预算与业务、投资、薪酬等经营预算的联动与融合，强化预算执行结果考核评价，推动全面预算与企业战略和中长期发展规划紧密衔接，实现从战略目标到考核的闭环管理。由此可见，全面预算管理作为战略分解工具和经营计划过程管控的抓手，在建设现代企业财务管理体系中发挥着越来越重要的作用。

现阶段，以国有企业为主导的国有经济在国民经济中起主导作用，国有企业依然是国家经济发展的压舱石。国有企业的高质量发展不仅是经济发展的问题，更是拉动就业、激发内需和满足民生福祉的问题，是确保社会和谐稳定的重要基础。在此背景下，如何充分运用全面预算管理工具提高国有企业经营效益、实现国有企业高质量发展，具有十分重要的现实意义。

1 全面预算管理的理论概述

1.1 全面预算的内涵及其功能

1.1.1 全面预算的内涵

预算管理，是从企业战略出发，通过战略分解形成年度经营目标，为实现年度经营目标而科学安排企业各项资源，从经营端筹划业务活动过程并预测财务结果，及时跟进分析、评价和反馈，使企业经营活动走向符合预期或有所改善，从而实现年度经营目标和达成企业战略目标的管理活动。全面预算管理，就是强调“全面预算的理念人人都有、全面预算的过程人人参与”，做到企业全部业务全覆盖，并在管理流程方面实现全流程跟踪。

1.1.2 全面预算的功能

全面预算涵盖经营活动的各个方面，企业实施全面预算可实现如下管理功能：

（1）规划与计划。企业战略决定了预算的方向，战略规划和经营目标是预算编制的前置条件。预算管理目标就是把企业战略与计划进行数据化和结构化表达，以便于落地执行。

（2）沟通与协调。预算管理的过程是协调各预算单位执行预算目标、不断反馈与纠偏完善的过程，在这个过程中需要进行大量的沟通和协调，可以增进各业务单位的相互理解[1]。

（3）控制与监督。预算管理控制也是财务控制的手段之一，企业通过分析预算执行情况，将实际执行数据与年度目标进行对比分析，实现预算控制与监督，防止经营情况偏离预算目标。

（4）考核与评价。预算管理目标往往同企业绩效考核目标相关联，预算执行结果也是企业进行绩效考核评价的主要参考依据。

1.2 全面预算的具体实施流程

（1）战略规划与经营目标设定。企业应在每年预算工作开始之前，首先明确企业未来3～5年的战略规划，然后根据战略规划初步设定预算期的主要经营目标，为年度预算管理工作指明方向。

（2）预算编制。企业应在战略规划与经营目标的指导下，通过“自上而下和自下而上相结合”的方式，汇总编制企业集团整体的年度预算初稿，报经董事会审核后，提交至股东大会或类似权力机构审批。股东会等有权机构在审查平衡的基礎上提出调整意见或确定年度预算总体目标。

（3）预算执行。企业应将整体预算目标层层分解到各预算执行单位，并按照月度、季度和年度进行分析，进行预算过程管控，发现执行偏差应及时纠正。若预算编制的基础条件或企业外部经营环境发生重大变化，应酌情调整年度预算目标，以确保预算目标的可行性。

（4）预算考核。预算考核应分为月度考核、季度考核、半年度考核和年度考核。年度考核不仅要考核预算指标的完成情况，还要考核年度预算组织管理工作的效率效果，其他考核期间则重点考核预算指标完成情况。

1.3 全面预算管理的实践意义

（1）有利于分解企业战略目标。全面预算将企业战略进行分解，形成营业收入、净利润、现金流和资产报酬率等具体财务指标，企业只要完成了各个阶段的预算目标，企业的战略目标就能够顺利实现。

（2）有利于分配企业经济资源。企业根据各业务单位的预算目标相应地进行资源配置，包括人力资源、财务资源和其他物力耗费等，承担更多预算目标的单位将获得相应程度的资源倾斜。

（3）有利于考核企业经营业绩。预算指标是企业战略或经营计划在短期内的分解，预算指标的实现就是企业战略和经营计划在短期内的完成，因此，全面预算指标考核有利于企业实现短期发展目标，也有利于企业考核短期经营业绩。

1.4 全面预算管理的文献综述

近年来，国内外学者在全面预算管理方面开展了许多研究。国外的研究主要集中在全面预算与公司战略的关系及全面预算方法改进的理论探索方面。Tamara Kowalczyk等[2]研究发现，相比传统预算，战略导向预算管理更具有成本控制优势，有利于企业战略目标的实现。Norton Jose[3]认为，战略地图和平衡计分卡在全面预算管理中的应用，可以实现从战略目标到年度预算目标的分解，有利于在预算目标体系中融合非财务指标，从而改进预算管理方法。

国内的研究主要集中在全面预算管理方法体系的实践应用和完善方面。彭夏靖[4]研究国有企业预算应用现状后发现，国有企业预算管理问题主要体现在预算组织管理、预算编制、预算执行与核算调整和预算绩效考核过程中的不完善不规范，并提出了改善对策。李芸[5]通过研究国企案例发现，针对国有企业全面预算管理问题应建立并完善基于战略导向的全面预算组织、实施和评价体系。韩雪琪[6]通过案例研究发现，在全面预算管理体系中引入EVA（经济增加值）指标，可以更加合理地衡量企业经营业绩，有利于改善全面预算的应用现状。

总体上看，国内学者研究全面预算管理以实务应用居多，力求在个案应用中提高预算管理效益，从而验证和丰富理论应用的有效性，并推动企业实现战略发展目标。

2 SZ公司全面预算管理现状的调查分析

2.1 SZ公司概况

SZ公司隶属于中国南山开发（集团）股份有限公司。SZ公司作为集团全资二级事业部制业务平台公司，担负着开拓产业园区业务版图和为集团公司沉淀优质资产的战略使命。SZ公司以产业园区开发运营为主要业务，致力于打造“独具特色的住宅与产业地产开发运营商”。自2018年成立以来，SZ公司不断开拓业务版图，业务遍及合肥、南京、上海、重庆、成都、贵阳和武汉等城市，在手项目8个，总资产规模突破55亿元，业务规模及管理效能持续向好发展。

2.2 应用现状分析

2.2.1 调查情况分析

为全面掌握SZ公司预算管理现状，本文从预算组织管理、预算编制、预算执行和预算考核4个方面设置问卷调查收集相关信息。本次共发出问卷42份，回收答卷38份，其中有效问卷32份。经梳理调查结果和补充访谈，发现SZ公司全面预算管理面临的主要问题及其严重程度见表1。

2.2.2 当前现状描述

调查显示，SZ公司依托集团成熟的管理制度体系，建立了以公司战略为导向的全面预算管理体系。尽管如此，伴随着业务规模的扩大和管理效能的持续提升，全面预算应用在组织管理、预算编制、预算执行和预算考评方面仍然存在不同程度的问题亟待改进，这些问题主要体现为：第一，预算组织管理方面，主要存在全面预算组织管理架构不健全、预算管理权责清单不完善和业务单位预算协调配合度不够等问题，体现出预算组织管理薄弱的现状；第二，预算编制方面，主要存在预算编制的指引或套表不够清晰、预算编制相关人员专业能力不足、下属单位预算编制效率不高和预算编制粗疏错漏频出等问题，体现出预算编制效率和质量不高的现状；第三，预算执行方面，主要存在预算分析方法单一和预算分析结论对业务提升的促进作用不明显的问题，体现出预算分析深度不够和业财联动程度较低的现状；第四，预算考评方面，主要存在考核内容不完整和考核指标设置不合理的问题，体现出预算考核机制不够健全的现状。

3 SZ公司全面预算管理问题的成因分析

3.1 预算组织管理不足

SZ公司实施全面预算管理的前几年主要是依托项目公司开展预算管理工作，最近两年开始平台化运作，由平台总部组织下属项目公司开展预算管理工作。当前预算组织管理薄弱，造成该现状的原因如下：第一，预算管理组织架构不完善。从当前的情况来看，平台总部和下属各单位的计划运营部门和财务管理部门承担预算管理工作职能，并各自向分管领导和上级管理部门汇报工作，未设置预算委员会和预算委员会办公室等专门的决策机构和执行机构。第二，预算权责划分不清。公司没有制定书面的预算编制、调整、分析或考核的权责清单，分工不明、责任不清，让人误以为预算工作仅仅是计划运营部门和财务管理部门的责任，其他部门被动参与。第三，关联部门参与意识不足。预算编制和执行过程中，计划运营部门主要跟进年度经营目标和经营假设条件的变化情况，财务管理部门主要关注财务报表数据呈现和预算执行进度情况，其他部门对预算管理的参与度较低，跨部门沟通协调难度较大。

3.2 预算编制基础薄弱

调查显示，SZ公司预算编制效率和质量不高，造成该困境的根源是预算编制的基础较为薄弱，主要表现为：第一，预算编制的制度体系不完备。公司当前沿用集团发布的《财务预算管理规定》，仅对财务预算组织、预算编制内容程序、预算执行监控、预算执行分析做了原则性规定，未发布其他更加具有指导性的制度和预算编制指引等。第二，预算编制的信息化水平低。公司未上线预算管理软件，从经营数据测算到单体公司输出财务预算套表和管理层合并报表编制，全部在Excel表格中进行，数据处理效率不高。第三，预算编制人员的业务水平有待提高。各单位预算编制的准确性非常依赖预算人员对业务的理解和对财务报表编制的掌握程度，而事实上，财务人员在预算编制过程中，往往对会计准则和财务报表的理解存在一定程度的不足，将经营数据向财务报表转化过程中难免会出错。第四，预算编制的业财协同不够。预算编制工作是需要各个部门和业务单位共同协作、主动配合实施的过程，但实际上，由于每年预算编制时间紧、业务经营数据转化为财务报表数据过程复杂烦琐、预算编制结果主要是交付财务报表，业务部门参与编制的意识和主动性不够、等待财务管理部门追要数据或设计表格要求填数，业财协同效率较低，影响了预算编制效率。

3.3 分析预警机制不强

调查发现，SZ公司在预算执行过程中比较重视预算分析和预警，但由于预算分析方法手段落后，分析结论对业务的改善作用不明显，导致预算分析预警效果大打折扣。第一，预算分析方法手段落后。公司开展预算分析的主要方法是进行预算数据与实际数的差异分析，必要时进行对比分析和数据结构分析，较少采取对标分析、趋势分析和因素分析，各下属单位之间也没有进行排名分析，分析的维度有限，揭示问题查找差距的角度不多。第二，分析深度不够，对业务发展的影响有限。公司预算分析主要是从时间进度看预算执行情况、从各关联指标数据变化判断预算执行合理性，以提出问题为主，难以在营业收入增长、工程成本控制、营销费效提升和人力成本控制等方面提出实质性的改善对策，事后预警难以有效改善业务运营过程。

3.4 预算考评不够全面

调查表明，SZ公司存在预算管理考核范围和考核内容不全面的问题。第一，考核内容缺乏对全面预算组织工作的考核。公司预算考核与绩效考核挂钩，以季度、半年度和年度为考核周期，考核的内容主要集中于各预算执行单位主要预算目标的完成情况，据以分析预算执行差异的原因，考核结果作为评价各单位工作业绩的依据，基本不涉及对预算组织管理工作的评价和考核。第二，考核指标体系不够科学合理。公司預算考核主要集中于财务指标，缺少非财务指标，没有做到兼顾当前的经济效益和未来的财务收益，过于关注当前的预算业绩情况。此外，公司预算考核方法主要是关键绩效指标法，只关注重点财务指标的完成情况，没有结合企业价值增值和平衡计分卡合理设置考核指标，存在一定局限性。

4 SZ公司全面预算管理问题的应对策略

4.1 加强组织管理，强化预算协同意识

（1）完善组织架构，厘清预算管理职责权限。公司应完善全面预算管理的组织架构，加强管理体系建设，提高全面预算组织领导水平，设立全面预算管理的决策机构、工作机构和执行结构，明确各层级和各执行单位的职责权限、授权审批程序和工作协调机制。结合公司经营实际，决策机构是总经理办公室，负责就全面预算管理的重大事项进行决策；工作机构是预算管理工作小组，负责全面预算日常工作，包括但不限于预算编制、审核、控制、调整分析和考核等，由计划运营或财务负责人牵头负责，其余各部门负责人均需参加并承担对应业务条线的预算管理工作；执行机构是平台总部各职能部门和下属各业务单位，其主要职责是在预算工作机构的指导下组织本部门或本企业的预算编制工作，并严格执行批准下达的预算。

（2）加强宣传教育，提高业务部门参与意识。公司应加强预算工作的宣传教育，引导各管理层级重视预算编制、分析和考核工作，让预算成为锚定经营目标、分配企业资源和考核经营绩效的共识，提高各业务层级参与预算的积极性，使各业务部门和各下属业务单位在预算管理过程中各司其职、主动担当、互相监督，推动预算管理工作深入业务“真扎根，见真效”，从而提升全面预算管理工作效果。

4.2 编制操作指引，提高预算编制效率

（1）完善制度指引，改良预算编制套表系统。公司应加快预算编制的制度指引体系建设，通过预算管理制度规范预算编制的主体范围、业务依据、编制内容和流程程序，确保预算范围全面、依据充分、内容完整和程序规范，通过预算编制指引规范预算编制方法、指导经营假设复核和改善财务数据填报校准，确保预算数据准确。此外，公司也应该改良预算编制的套表系统，设置经营预算报表和财务预算报表两个子系统，并做好数据链接和转化维护，方便业务人员正确理解和填报经营预算数据，也有利于财务人员将经营数据向财务报表数据进行快速转化，并减少出错率，提高报表编制的准确性。

（2）组织培训学习，提高预算编制业务水平。公司应组织各种形式的培训学习，提高预算编制人员的业务水平，培训的重点应集中在如下方面：第一，预算制度和编制指引的培训，主要讲解预算编制的原则、程序和方法；第二，经营预算和财务预算套表填报的培训，主要讲解预算报表的填报方法、勾稽关系核對和报表关联处理；第三，往年预算编制问题复盘的培训，主要讲解往年出现的难点和易错点，避免重蹈覆辙。

（3）执行交叉复核，及时纠正预算数据偏差。为提高预算编制的准确性，应加强预算编制的复核工作，主要关注两个方面的交叉复核：第一，平台各职能部门要对相关业务条线的经营预算和财务预算进行纵向垂直复核，确保预算编制准确无误；第二，各业务单位至少要对另一家业务单位的预算编制底稿进行横向平行复核，以互相了解和借鉴预算编制经验，有利于发现预算编制问题，及时采取措施纠正偏差。

4.3 推动业财联动，增强预算分析能力

（1）优化分析方法，丰富预算分析工具体系。公司在执行预算分析时应充分收集业务信息和财务数据，根据不同情况采取不同的分析方法，从定性和定量两个层面多维度分析预算执行现状、发展趋势和存在的潜力或缺陷。比如：分析预算目标执行情况或对比历史数据，应使用差异分析法和对比分析法；分析评价某个指标，应使用结构分析法、因素分析法或趋势分析法；分析企业在同行业中的竞争力，应使用对标分析法；横向对比分析下属各单位的预算执行情况，可以使用排名分析法。

（2）加强业财联动，主动服务经营业绩改善。公司预算管理委员会应引导预算管理活动实现业财联动，创造条件让预算分析人员充分了解和收集企业战略、市场、工程建设、人力政策、投资规划和融资等情况，并适当进行预算分析，对标行业先进或内部目标，分析差异、查找潜力、提出改善对策，主动融入企业战略布局和日常业务运营中，积极服务于企业经营业绩改善和战略目标实现。

4.4 完善考评机制，激发预算管理效能

（1）兼顾组织管理，完善全面预算考核范围。公司应将全面预算管理组织工作纳入考评范围，重点考核如下组织管理工作：第一，预算组织架构和制度体系是否齐全，各职能层级是否权责清晰；预算编制是及时准确，有无重大偏差或错误；第二，预算分析是否贴近业务实际，是否就发现的问题提出了改进对策；预算控制是否充分，有无风险漏洞；第三，预算调整是否符合流程规范等。通过考核评价预算组织管理工作，有利于提高预算编制效率和预算执行质量。

（2）优化考核导向，科学设置考核指标体系。公司应强化战略导向的预算管理，在预算考核指标体系中考虑经济增值，并适当增加平衡记分卡考核维度。经济增加值在会计利润的基础上剔除了企业占用的股权资本成本，使用经济增加值法考核经营业绩，有利于评价企业获得“真实利润”的能力，也有利于提高经营者的资本成本意识。平衡计分卡将企业战略目标按照四个维度进行逐层分解，分别从财务、客户、内部业务流程和学习层面设置相应的指标体系，这些指标相互影响，共同促进企业绩效的改善。在考核指标体系中引入平衡计分卡有利于实现财务绩效与非财务绩效的平衡，也有利于正确评价企业过往业绩的结果和未来业绩的潜力，进而增强企业可持续发展的动力。

5 结语

在复杂的“后疫情”经济形势下，企业经营发展的环境面临着更多的不确定性。在这种情况下，加强全面预算管理，实现管理价值增值是推动企业内涵式增长的关键措施。本文通过对国有控股企业SZ公司进行调查和访谈，发现其全面预算管理存在组织管理薄弱、预算编制效率低下、预算分析预警不足、预算评价不合理等问题，由此提出如下针对性对策：第一，加强组织管理，强化预算协同意识；第二，编制操作指引，提高预算编制效率；第三，推动业财联动，增强预算分析能力；第四，完善考评机制，激发预算管理效能。上述对SZ公司改善全面预算管理的策略分析，为其他国有控股企业提升全面预算管理能力提供了路径参考，有利于促进企业强化自身竞争力，从而推动企业实现高质量发展。

参考文献

[1]周玉锋.集团企业全面预算管理研究[J].财务管理研究，2022（6）：210-213.

[2]KOWALCZYK T，RAFAI S，TAYLOR A.An Experimental investination of strategic budgeting：a ttechnique for information symmetry[J].Advances in Management Accounting，2006（15）：8.

[3]JOSE N.International isolation of value chain activities of small firms：an international value approach[J].The Accounting Budget，2014（18）：100-118.

[4]彭夏靖，国有企业实施全面预算的问题与对策研究：以广州地铁设计院股份有限公司为例[D].广州：广东外语外贸大学，2019.

[5]李芸.基于战略导向的全面预算管理在地方国有企业的应用研究：以X区T集团为例[D].成都：西南财经大学，2019.

[6]韩雪琪.基于EVA的H国有企业全面预算管理体系的优化研究[D].泉州：华侨大学，2020.

收稿日期：2023-06-06

作者简介：

包威，男，1987年生，硕士研究生，会计师，主要研究方向：合并报表、企业集团全面预算管理、内部控制与风险管理。