浅议“过紧日子”背景下的行政成本管控——以F 海事局为例

蒋翠玲，曾 萃

（中华人民共和国福州海事局，福建 福州 350000）

一、行政成本管控概述

行政成本是指政府行使职能所需的必要支出，是政府向社会提供某种公共服务所需要的行政投入或资源消耗。从狭义的角度看，行政成本主要是指为了政府机构正常运行需要消耗资源，比如建筑物、设备及办公设施维护、人员工资等。从广义上讲，政府行政成本是指为社会提供公共服务和在一定时期内生产公共产品活动而支付的成本总和，包括政府内部运行费用、管理社会公共事务费用和政府决策与行为费用[1-3]。从党的十八大提出降低行政成本的要求，到党的二十大要求实施全面节约战略，党和国家、各级机构及社会各阶层也越来越关注政府行政成本问题。笔者尝试从F 海事局治理举措中总结基层管理经验，为海事行政成本管控提供思路，并结合十八大以来中央连续出台的多项治理政府行政成本过高的重要举措，探索基层海事行政成本管控的优化策略。

二、行政成本管控的重要意义

（一）经济社会发展的必然要求

中国财政治理体系在新常态下不断完善，治理能力持续增强，行政成本管控作为财务管理“节流”的重要抓手，有必要进一步提高行政成本管控的水平和层次，以适应新时代“节约型机关”建设的要求。

（二）高效使用单位资金

海事系统肩负着让“海洋更清洁 航行更安全”的使命，基层海事单位主要经济来源从中央财政拨款全额保障转变为中央财政拨款与自筹资金共同保障。做好行政成本管控，可以有效监管单位资金流向，减少浪费和不必要的支出，保障单位核心业务开展，提高单位资金使用效益。

（三）提高财务信息质量

行政单位的成本管控，不仅仅是对单位收支情况的记录汇总，还需要综合考虑财政拨款、运行费用、项目支出、员工薪酬等各项因素，为单位运行和管理决策提供具有参考价值的建议和意见[4-5]。强化成本管控，可以增强单位干部职工的节约意识，严格落实财务管理规章制度，优化经济活动的业务流程和标准，建立健全财务预算、决算及日常核算制度，为单位管理人员提供更具时效性和真实性的财务数据。

（四）防范经济责任风险

在单位开展经济业务和财务管理过程中，需要时刻遵守相关法律法规和规章制度。加强行政成本管控，可以促进各单位、部门之间相互制约、相互监督，确保各项经济业务活动的合理性和合法性，防范经济责任风险。

三、海事行政成本管控的现状及问题

在“过紧日子”背景下，直属海事系统大幅压减基本支出公用经费和项目支出等预算，以 F 海事局为例，其主要承担辖区通航安全和秩序维护、水上水下安全作业监管、船舶安全检查、船舶防污染和水上交通应急处置等任务，除“三公”经费、差旅费、培训费和日常办公费的大幅压减外，该单位压减幅度较大的费用主要集中在基础设施运维费用和时间成本。时间成本属于无形行政成本，无形行政成本是相对有形行政成本而言的，它是伴随着政府的行政活动产生的，不容易引起注意，但是无形行政成本所带来的时间消耗、隐性支出同样是惊人的。2019 年到2022 年，F 海事局所支出的公用经费具体为1787.71 万元、1944.42 万元、1592.98 万元以及1576.55 万元，同比增长率分别为8.77%、-18.07%、-1.03%，公用经费成本总量和增速呈下降趋势，2021 年降幅最大，2022 年趋于平稳。F 海事局所支出的项目经费具体为2484.26 万元、2503.98 万元、2680.06 万元和5058.66万元，同比增长率分别为0.79%、7.03%、88.75%。项目经费成本总量和增速均呈现不断上升的态势，且保持着较高的增长速度，主要原因是F 海事局2022 年新增百米级船舶导致运维费激增。如图1、2。

图1 F 海事局2019 ～2022 年公用经费变动趋势

（一）海事基础设施运维现状及问题

基础设施运维成本控制是一个周期长、相对复杂及需要综合管理的动态过程，笔者通过列表形式统计F 海事局2019 ～2022 年基础设施运维费用，如表1 所示。

从表1 可以看出，F 海事局2019 ～2022年维修费用总体呈“两个下降、两个上升”趋势。“两个下降”是指2019 ～2021 年维修总费用下降，网络信息系统日常维护、大型修缮、VTS 设备日常维护等单次维修费用下降。“两个上升”是指2022 年维修总费用上升，房屋建筑物及附属设施和船舶临时性维修单次维修费用上升。个别行政基础设施运维成本无法缩减，本文从客观和主观两个方面因素进行原因分析。

客观原因主要有两方面：一是环境因素。东南沿海地区的主要气候特征是湿热、多雨，这样的环境因素使得VTS 雷达等专用电子设备产生吸附、扩散以及凝露等现象，降低了雷达等专用设备的绝缘性能，导致设备特性发生变化，进而影响设备的使用。海巡艇底部长期受海水浸泡，若在恶劣天气海况中航行，机电设备负荷大，易引起主辅机故障，风浪冲击易造成船体和甲板设备损坏。这些环境因素都导致每年需要固定对海巡艇及VTS 专用设备进行维护保养。二是海巡艇使用年限长，船体内部设备老化，导致临时性维修单次维修费用上升。

主观原因主要有两方面：一是海事履职战略部署调整。近年来，为不断深化海事干部队伍“四化”建设，全力服务强省会战略实施，F 海事局海事处运行模式调整，以及为加快推进全要素水上“大交管”优化执法工作职责，对相应办公地点进行修缮导致的费用增加；二是船舶管用养修的专业人才不足，具体管理人员对船舶维修的项目重要性与必要性无法做出深入评估，导致维修费用的支出无法发挥应有的效益。

（二）海事“三公”经费支出现状及问题

2018 年财政部公开数据表明，全国“三公”经费金额大约占到了行政经费支出的 30%[6-8]。笔者分析了当前基层海事的公务接待和公车运维情况，通过图表形式统计F 海事局2015 ～2022年“三公”经费支出情况，如图3 ～5 所示。

图4 F 海事局2015 ～2022 年公务用车运维费支出趋势

图5 F 海事局2015 ～2022 年公务接待费支出趋势

从以上数据可以看出，F 海事局的“三公”经费总体呈下降趋势，特别是2020 年受到新冠疫情与车辆购置更新双因素影响，降幅达到39.44%。该局“三公”经费包括公务用车运维费和公务接待费，公务用车运维费是主要支出事项。虽然“三公”经费支出下降幅度大，但基层海事单位在“三公”经费实际管理过程中仍存在问题。

首先，成本预算缺乏合理性。在“三公”经费预算编报过程中，基层海事单位并无自主权，上级主管部门仅简单根据上年实际支出对未来支出进行控制，但历年支出本身并非完全合理，作为基数的年份发生的支出，其他年份不一定发生，相反本年可能必须要的支出，上年不一定发生。该模式短期内对支出控制具有一定推进作用，但从长远来看容易产生误导和偏差，上年支出高的单位实际可能存在不合理支出的情况，上年支出低的单位可能因管理严格或车辆更新而保持较低支出。

其次，“三公”经费相关的内部控制流程和制度不够完善与精细化，具体执行中仍存在较大的随意性，容易产生管理漏洞。目前，基层预算单位在制定“三公”经费管理规定时，虽然提出了使用要求，但是有关“三公”经费相关的开支规则，界限界定较为笼统，过于宏观。如，公务用车的日常管理，不同型号的公车加油量无定额标准，在辖区内使用每月应加油多少，出辖区使用每月应加油多少皆无定数，也未建立规范的登记、查核的具体办法，单位仅以每月计划数作为控制数，计划数是否合理有待考究；上级主管部门对于“三公”经费开支多少属于浪费行为，超出多少属于违纪行为，对违规违纪的情形，问责部门、程序和规定也缺少明确规定。执行规定的过程中，经办部门若要求不严，执行效果将大打折扣。

（三）海事履职时间成本管控现状和问题

任何行政活动都需要一定时间来完成，但是每一项行政活动都应该有完成的时间限度，如果超过该限度，则会影响单位的行政效率，影响单位的整体运作[9]。现代管理学提出了行政时间成本的概念，认为行政时间成本是行政管理过程中的资源闲置和非必要的时间浪费所造成的损失。从以上描述可以看出，时间成本具有价值性和不可替代性。时间管理理论认为，有效的管理是指在有限的时间内以最小的代价获得预期效果，时间的浪费就是价值的损失。马克思劳动价值论也明确指出，商品的价值由生产商品的社会必要劳动时间决定，可见时间和价值创造密不可分，因此时间具有价值性，浪费时间就代表着价值损失。一般的成本都可以被替代，某种设备不行，可以考虑采用另一种设备替代；使用人力不行，则可以考虑用机械替代；但时间不行，从古至今世界上不存在可以替代时间的其他成本，因此在管理过程中需要充分考虑时间成本。

分析当前基层海事履职活动中的时间成本，也就是海事执法人员在履职过程中存在的资源闲置和非必要的时间浪费所蕴含的价值损失，按照时间的先后顺序可以分为事前时间成本、事中时间成本和事后时间成本。事前时间成本，是指事前准备没有做到位而导致的损失，主要包括缺乏计划和时间管理意识不强导致的时间及其他有形成本的花费增加。事中时间成本是指采用不恰当的方式或盲目调整计划和进度产生的额外加班费等人工成本。事后时间成本是指履职服务未能在规定时间内完成导致的损失，如未按时完成工作目标导致的得分损失。基层海事单位的时间成本主要体现在劳务费、加班费等人工费支出上，如单位运行过程中1 个在职人员浪费1 天的工作时间，假设单位人均成本为300 元/天，则1 个在职人员1 天所产生时间成本即为300 元，假设单位在职在编人数为200 人，1 天所产生的时间成本则为6万元。以此类推，若考虑社会化用工的时间成本，则1 天的时间成本将达到10 万元甚至更高。由此可见，行政时间成本是用于衡量行政效能的重要标准之一，高效能是行政单位贯彻全心全意为人民服务宗旨的体现，通过高效能、高质量的工作解决人民群众“急难愁盼”的问题，能够使单位树立良好的履职形象。同时，时间的浪费最终都会导致社会资源的浪费，在中央要求牢固树立“过紧日子”思想的大背景下，节约时间成本和促进节约时间成本意识的提高是建设节约型社会的必然要求。

四、海事行政成本管控优化启示和策略

（一）海事行政成本管控优化策略

从F 海事局行政设施成本管控措施来看，资产维护成本规模并非越小越好，而是应与资产规模及使用情况相适应，过高或者过低均不合适。行政单位资产维修改造是推进节约使用和资源统筹整合的重要一环，在这种情况下建立长效管理方向，弥补工作中存在的漏洞，将资产维护成本规模稳定在一定水平，以保障正常运转。

一是整体改造可做“加法”。与零星维修相比，办公楼整体改造优势明显：它可以统一决策、设计、施工，事先编制成本预算，不断跟踪成本动态变化；同时零星维修需要考虑成品保护等因素，项目整体改造增加了施工界面，可以降低施工成本；而且整体改造更有利于统一管理，材料集中采购可以获得更优惠的价格，避免了一边施工一边办公的情况，时间相对灵活，施工企业窝工现象减少。

二是工程造价可做“减法”。发挥全过程造价管理作用，紧盯设计、招投标、施工、竣工结算全过程，注重“点线面”结合。从点上下功夫，加强变更管理，涉及费用增减的各类变更要求，施工单位事前将变更情况及费用预算报送建设、监理和跟踪审计单位审核，全过程、全方位控制造价成本。监理单位发挥监督职能，指派专人进驻现场，对工程工期、工程物资、工程成本和交付治理进行全过程管控，针对施工过程中发生设计变更的情况，应当严格控制，发挥审计监督职能，确保变更内容合理合规、变更程序合法规范。从面上求突破，从严结算审计，施工单位报送结算报表时，要求其将结算材料报送跟踪审计和监理预审核。

三是制度约束可做“乘法”。坚持法治思维，强化管理职能，积极构建新型资产维修改造管理体制机制，可建立零星维修工程备查制度，及时登记零星维修项目名称、维修内容、更换配件数量、维修时间等相关内容，由建设单位、报修单位和监理单位确认签字，完善责任落实与追究机制。四是运维支出可做“除法”。可通过关注日常水、电、油等能耗月均用量，对单位总体能耗进行统一集中监测和管理，及时排查资产故障，降低大修成本。

（二）海事“三公”经费压减优化措施

要提高现时的“三公”经费的管控水平，物尽其用，真正发挥其应有的作用，不挥霍浪费。正如2021 年国务院参事刘怡所说:“支出不可能一味压减，今年有些部门增加了对于支出合理增长的说明，显示出务实细致的作风，有利于公众增进理解并进行监督。”所以笔者认为疫情结束后“三公”经费不会持续下降反而可能会有所增加，“三公”经费的综合治理工作已经常态化，是持久战，亦不能松懈。笔者对基层海事“三公”经费的管控优化提两点建议：一是保持“线上办公”优势，切实减少支出。要想从根本上减少“三公”经费支出，改变办公模式是最直接最有效的方法。受疫情影响基层海事单位的工作方式发生了很大变化，很多工作“被迫”由“线下”改为“线上”，直接减少“三公”经费、差旅费、培训费、会议费等支出。疫情结束后这种低碳环保的工作方式理应继续保持下去，响应国家倡导切实落实中央过紧日子要求。在满足实际工作需要的前提下，“线上办公”既可以节省时间又节省费用，从根本上减少“三公”经费开支，努力建设节约型政府。二是可建立“三公”经费支出绩效评价机制，强化对预算资金使用效益的考核评价。年度内对“三公”经费控制情况进行绩效分析、评价，并将评价结论作为下一年度预算分解的依据之一，实行科学奖惩，激发基层海事单位科学管控“三公”经费的动力。

（三）完善海事履职时间成本管控机制

单位在控制有形成本的同时，更要注意监督人员的行政效率、行政能力等无形因素导致的时间成本。要想降低时间成本，笔者认为可从以下几方面入手：一是强化成本意识。可采取成本效益法对现有的履职和管理工作流程进行改造，使工作流程得到有效精简的同时，及时发现问题并进行纠正，通过不停地完善工作流程达到提高工作效率的目的。二是建立行政成本责任制。明确履行、监督等环节的责任，通过全员参与“预算编制—预算执行—决算分析”，避免成本浪费现象，同时要追究错误履职行为造成的成本严重损失的责任。三是强化内部控制建设。可以组建专业的风险防控部门，风险防控部门在单位的运作过程中，可以直接对可能产生的风险与问题进行提前的预估，分析这些风险可能造成的影响范围，并制定出对应的解决方案，让单位在风险发生后能够第一时间有所应对。

结语

综上所述，一味单纯追求压缩行政成本可能适得其反，可能会出现“精简—扩张—再精简—再扩张”的“怪圈”。更令人担心的是，显性成本的无限压缩，会带来隐性成本日益升高的问题，诸如服务意识和水平的退化、人员离职等问题。加强制度建设的同时更要防范建设和执行中“过犹不及”的问题，防止一种举措走向其反面。只有保持长期的监督和审计，提高执行者和监管者自身的履职素养和成本意识，创造出有利于控制行政成本的舆论环境，使之成为单位干部职工的固有思想，才能达到有效地节约和控制行政成本的目标。