惠农补贴资金领域典型案例与监督思路拓展

●刘 瑶

一、背景资料

近年来， 随着国家惠民惠农政策力度不断加大， 大量财政补贴资金通过惠民惠农财政补贴资金 “一卡通”（以下简称“一卡通”）直接汇入受益群众银行卡，提高了发放效率，提升了服务水平，方便了人民群众。为规范惠农补贴资金发放管理， 提高人民群众幸福感和获得感， 严肃查处惠民惠农补贴资金领域违法违规问题， 财政部已多次组织开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”问题专项监督检查，发现部分地区仍然存在挤占挪用、 资金发放不及时、基础信息不精准等问题，影响了政策实施效果。 2023 年，湖南省启动惠农补贴资金重点抽查三年行动，计划利用三年的时间对全省123 个县市区重点抽查全覆盖， 重点关注耕地地力保护补贴、种粮农民一次性补贴、稻谷目标价格补贴、 粮食适度规模经营补贴、农村低保、农村危房改造补助等。 省市县三级联动，精准摸排情况、精准发现问题、精准对症施治，严肃查处有令不行、有禁不止的行为，进一步规范惠农补贴资金发放管理， 有效推动各项惠农政策落地见效。

二、典型案例与查处情况

湖南省A 县某乡镇财政所原工作人员易某，2018 年2 月—2022 年8月， 通过虚增补贴对象套取惠农资金等方式， 累计套取惠农补贴资金670.35 万元。 具体为：2018 年，虚增账户25 户， 套取资金93.47 万元；2019年，虚增账户42 户，套取资金224.41万元；2020 年，虚增账户34 户，套取资金77.79 万元；2021 年， 虚增账户49 户， 套取资金139.89 万元；2022年，虚增账户82 户，套取资金134.79万元。

（一）违法违规事实

一是虚增补贴对象套取未成功发放的惠农补贴资金。 A 县乡镇财政所属乡镇内设机构， 其人财物均由乡镇管理。 2017 年，A 县某乡镇对惠农补贴资金发放工作，按照“两员”要求，设置了“业务站所系统操作员”和“财政所系统管理员”，易某任某乡镇财政所系统管理员。 2018 年，该镇“业务站所系统操作员”因个人原因请假离岗，某乡镇安排易某兼任“业务站所系统管理员”。 时年，“一卡通”系统初步完成升级，但存在系统基础数据信息不全、错误数据较多的情况， 造成部分惠农补贴资金不能打卡发放。 易某通过张某、何某、徐某等人，获得了数十个非打卡发放户的身份信息及相应的中国邮政储蓄银行储蓄账户，使用“财政所系统管理员”账号权限虚增了25 个补贴对象，再用“业务站所系统管理员”账号权限录入虚增补贴对象发放数据， 窃取未成功打卡发放的补贴资金共计93.47 万元。

二是篡改部分小额真实对象发放数据， 用虚增补贴对象套取惠农资金。 2019年1 月—2022 年8 月，易某利用兼任“业务站所系统操作员”和“财政所系统管理员”的便利， 将惠农补贴资金真实发放数据交某乡镇分管领导审核和某乡镇农推中心公示后，私自修改惠农补贴资金发放数据，将部分小额真实补贴对象的补贴发放数据不录入系统，将由此产生的补贴资金使用“业务站所系统操作员” 账号录入到虚增的补贴对象账户中， 以此方式窃取相关补贴资金。 相关群众如对惠农补贴资金发放情况提出疑问， 易某则以工作疏忽为由， 对其“一对一”补发，以规避群众举报、掩盖犯罪行为。

据统计，易某用上述作案手法，窃取惠农补贴资金共计32516 户次670.35 万元。其中，耕地地力保护补贴（单季）197.46 万元，耕地地力保护补贴（双季）119.71 万元，稻谷目标价格补贴128.41 万元，种粮农民一次性补贴15.87 万元，其他补贴208.9 万元。单个账户被窃取的惠农补贴资金，最多的为2021 年的某项补贴5.76 万元，最少的为2020 年的某项补贴0.19 元。

（二）处理结果

2023 年4 月19 日，A 县人民法院判处易某有期徒刑12 年，并处罚金300 万元。A县对易某窃取国家惠农补贴资金一案做出如下处理：

一是追缴赃款。 A 县公安局及时介入，追赃免损。 目前，已刑拘4 名涉案人员，追缴赃款100.8 万元。 其余赃款正通过经侦手段追缴中。二是追责问责。A 县纪委监委正在彻查易某一案是否有其他公职人员涉案， 对县直相关部门和某乡镇负责惠农补贴“一卡通”系统监督、管理的人员启动追责问责。三是核实补发。对某乡镇近几年通过“一卡通” 发放的数据进行全面彻底清查，确保群众利益不受损。对补贴专户查出的资金差额， 已责令某乡镇筹措资金，于2022 年11 月和2023 年1 月分两批次将32516 户次的惠农补贴资金全部发放到位。四是调整人员。全面清查“一卡通”系统管理岗位的人员信息， 责令乡镇将在岗时间超过5 年的系统管理员予以调整并与之签订工作纪律承诺书。

三、原因分析

（一）思想认识不到位

易某作为惠农补贴发放系统的操作员，每天与数字打交道，看着数字的变化能带来一沓沓现金，经不起利益的诱惑，思想逐渐发生变化，认为惠农补贴种类多、范围大、涉及人员广，每笔“拔毛”一点，积少成多，不易被察觉，最终走向犯罪道路。 也反映出A 县对“一卡通”系统管理员的教育培训重视不够，对系统管理员的操作业务、法纪法规、财经纪律、警示教育等培训较少，造成个别系统管理员法纪意识淡薄， 毫无职业操守。

（二）监督管理不到位

A 县财政局在对乡镇财政所的行业监管工作中，侧重对乡镇财政财务、税收征管、 预决算编制等方面业务开展指导，片面关注惠农补贴资金发放情况大面稳定性和程序性复核，忽视了个别程序环节的监管。A 县农业农村局、A 县林业局等业务主管部门对惠农补贴资金发放职责的调整理解不到位，对乡镇上报的基础信息把关不严，对反复修改的补贴数据没有一一核对，对佐证材料查看不严，存在监管失位的现象。

（三）文件执行不到位

乡镇在惠农补贴发放工作上未严格按照上级财政部门有关规定分设岗位， 长年由易某一人兼任“业务站所系统操作员”和“财政所系统管理员”， 让本应相互监督制约的“两员”形同虚设。 2021 年以前，按上级文件要求本应由业务主管部门及所属乡镇业务站所负责的惠农补贴资金发放数据录入、汇总、审核、修改等工作，实际由易某负责，又由易某同时负责发放对象基础信息的录入、修改、变更工作，导致易某可随时调整修改基础信息数据和补贴发放数据。 2021 年以后，本应按照“谁主管、谁负责”的原则，由业务主管部门及所属乡镇业务站所负责补贴基础信息管理工作，由乡镇财政所财政人员负责业务指导和程序性复核工作，但此两项工作实际仍由易某1 人负责。

（四）程序把关不到位

业务主管部门对发放数据核实不严，未及时与财政部门核对原始数据和实际发放数据的“差异”。 乡镇财政所对惠农补贴资金的检查，仅重点关注打卡是否及时到位，资金收支总体是否平衡，受益群众是否有反映等，未监督比对公开公示补贴数据的真实性，也未进村入户开展调查核实。县财政部门对惠农补贴资金侧重于资金下拨，对审核存在错误的数据没有深入分析比对、溯其根源。 在惠农补贴资金发放初期，个别金融机构对“一卡通”的开户审核把关不严，为了揽储业务，放宽开户条件，只要有身份证号码就能开户，致使部分违规开设的卡折成了套取挪用惠农补贴的“作案工具”。

（五）内部控制不到位

惠农补贴数据录入、信息审核、补贴发放等环节本应由两人以上参与完成，互相监督，但易某可以一个人“瞒天过海”走完全部流程，可见该单位资金审核管理发放程序没有严格执行到位，缺少岗位间制约。 检查发现，个别基层单位未对业务风险进行排查，未形成内部控制风险评价标准和防控范围。尤其是惠农补贴发放系统管理员、 操作员长时间在同一工作岗位，独自一人从事惠农资金的信息录入和发放工作，深谙惠农补贴发放过程的一些漏洞，为其贪污侵占行为留下空间。

四、检查思路与方法拓展

（一）查补贴发放对象

一是比对补贴发放对象是否包含公职人员、村干部等信息，关注是否存在财政供养人员领取补贴资金，或者村干部冒领、截留、贪污侵占等情况。 二是通过调取民政、住建等部门数据重点查看已领取农村低保人员是否有工商登记注册信息、购买商品房信息、 购买机动车等信息记录，重点关注资金量大的补贴对象，检查是否存在低保和危房改造补贴对象不符合要求的情况。 三是通过公安部门调取近年死亡人员信息，关注是否存在死亡人员领取补贴资金的情况。 四是查公示资料，并与惠农补贴资金发放系统中数据信息比对，看是否有超范围或存在实际种植户以外的发放对象的情况。

（二）查补贴面积

一是比对补贴发放系统中补贴对象的耕地面积信息与土地确权面积，关注是否存在虚报补贴面积的情况。 二是从补贴发放系统数据中筛选重点关注内容，如耕地地力补贴中计税面积20 亩以上的、危房改造建筑面积超200 平方米的，可在走村入户时重点关注。 三是将补贴大户享受的多种补贴面积进行横向比较，看补贴面积差异是否较大。 四是查公示资料，并与补贴发放系统中补贴面积进行比对，看是否有虚报面积的情况。

（三）查补贴金额

一是对比补贴申报数、公示数、发放数与系统数据，关注是否存在数据不一致的情况。 二是检查系统中是否存在大量补贴未发放成功数据。 三是比对补贴对象不同年度不同类型补贴的发放情况，关注是否有重复发放等情况。 四是比对财政部门、 业务主管部门和代发银行发放明细，关注相关数据是否一致。

（四）走村入户

一是查看村级台账中相关补贴资金是否在规定范围内支出， 是否存在重复领取补贴等异常现象；二是走访农户，调查了解是否存在村干部代管卡折的现象， 是否了解惠农补贴政策，是否足额领取补贴资金；三是随机抽查农户卡折， 关注是否存在应享未享惠农补贴的情况； 四是针对农村低保金和农村危房改造补助资金， 实地查看补贴对象家庭经济情况、 家庭成员健康状况，以及房屋安全状况及新建房面积等；五是根据前期数据对比发现的疑似问题，进行实地走访、谈话，核实问题情况。

五、案件启示

（一）提高思想认识，层层压实责任

将惠民惠农补贴资金发放工作政策要求列入各乡镇人民政府和县直各有关单位学习的重要内容，不折不扣抓好贯彻执行，确保惠民惠农补贴资金规范安全高效使用。 落实好部门、乡镇协同抓落实的工作机制，规范健全补贴资金“一卡通”发放补贴对象数据采集、补贴资金申报、审核、发放、公开公示等环节的操作流程及权限， 确保惠农补贴资金发放的各个环节紧密相扣、各项工作落细落地。 将惠民惠农补贴资金发放工作纳入专项巡察的重要内容， 与年度绩效考核、 领导干部提拔使用和单位评先评优挂钩，把压力、责任、目标层层传递到位。 认真组织警示教育，在全省财政系统开展“以案释纪、以案促改”专题警示教育。A 县组织县农业农村局、县林业局、县民政局、县财政局机关干部职工、各乡镇财政所所长、“一卡通” 系统管理员共170 余人全程现场参加易某一案庭审。

（二）明确责任分工，强化部门履职

财政部门应牵头统筹补贴政策和资金整合，进一步健全完善“一卡通”管理制度，严格补贴资金分配、拨付、使用管理，优化“一卡通”系统平台。 业务主管部门应加强补贴政策实施和资金管理，管理、维护、更新补贴基础数据， 会同财政部门做好动态调整补贴政策清单、 相关信息集中公开工作。 金融机构监管部门应指导代发金融机构规范有序做好补贴代发工作， 加强监督检查， 督促代发金融机构严格执行代发协议，严肃处理违规代办、冒领补贴等突出问题。 代发金融机构应切实提高金融服务水平，完善便民措施，规范代发工作流程，严格履行代发协议， 按财政部门要求及时兑付补贴资金。

（三）加强内部管理，堵塞制度漏洞

惠农补贴相关主管部门应加强内部管理，合理设置岗位，明确责任分工，加强岗位制约，充分发挥各岗位之间互为监督、互相审核作用。 建立有效的内部控制机制，定期组织开展单位内部控制和内部监督考核评价，让内控制度真正“长牙带电”。 建立健全补贴基础数据定期更新机制， 通过大数据信息比对、分析等辅助核查方式，加强事前、事中、事后全过程监管。 落实补贴发放事前公示制度，强化补贴基础数据的新增、录入、审核和监管。

（四）加强财会监督，提升监管效能

2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于进一步加强财会监督工作的意见》，这是以习近平总书记为核心的党中央对新时代财会监督工作的系统谋划和重大决策， 是健全完善财会监督体制机制的重大顶层设计， 是做好新时代财会监督工作的纲领性文件和行动指南。 5 月，湖南省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的实施方案》，对全省加强财会监督工作提出更高要求。 加大惠农补贴资金监督力度和信息公开力度，推动数据共享，增强分析预警，实现资金安排分配、拨付使用、绩效管理全过程动态监管。 强化监督贯通协同，推动“1+9”监督同向发力，对违反财经法纪行为“零容忍”，发现一起、查处一起，曝光一起。