新形势下进一步加强部门监督的实践与思考——以A 市医院发展中心对市级医院的财会监督工作为例

●陆春贇 何冰玮

财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，在新时代新形势下，具有基础性和支撑性作用。 如何发挥好部门的财会监督作用，夯实监督基础，是当前的一个重要命题。

一、 财会监督及部门监督的新内涵和新使命

（一）深刻领会财会监督的内涵要义

财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）从财会监督工作全局出发，明确了各类监督主体及其职责，提出建立财政部门主责监督、 有关部门依责监督、各单位内部监督、中介机构执业监督、 行业协会自律监督的体系。 因此，相较于传统的财会监督，新时代财会监督不仅在监督对象和内容上具有广泛性， 而且在监督主体上也具有多元性， 除财政部门负监督主责外，有关部门、各单位、中介机构、行业协会首次明确成为财会监督主体。

（二）准确把握部门依责监督的职责要求

《意见》指出，有关部门依照法定职责实施监督， 要依法依规强化对主管、 监管行业系统和单位财会监督工作的督促指导。 加强对所属单位预算执行的监督，强化预算约束。加强对归口财务管理单位财务活动的指导和监督，严格财务管理。按照会计法赋予的职权对有关单位的会计资料实施监督，规范会计行为。

笔者认为，“有关部门” 可分为两类。一类是税务、人民银行、金融监管、证监等依法履行对外监管职能的部门； 另一类是依法依规履行对主管行业系统及所属单位监督职责的行业主管部门和预算主管部门，如《事业单位财务规则》（财政部令第108 号） 规定事业单位在预算管理、收入管理、支出管理、资产管理、负债管理、清算等方面需要报主管部门审核、 接受主管部门监督。 医院发展中心是A 市政府于2005 年设立的国有非营利性事业法人， 是市级公立医疗机构国有资产投资管理运营的责任主体和政府办医的责任主体，是市级主管预算单位，对A市市级医院可以实施预算主管部门对所属单位的财会监督， 因此下文主要就第二种类型的部门监督做深入探讨。

（三）充分认识做好部门监督的重要意义

1.进一步加强部门监督，是贯彻落实习近平总书记加强财会监督、服务党和国家监督体系要求的具体行动。 从2020 年1月党中央首次将财会监督纳入党和国家监督体系起，2022 年1 月， 在十九届中央纪委六次全会上习近平总书记再次强调，审计监督、财会监督、统计监督都是党和国家监督体系的重要部分，检查的虽然是经济问题、经济责任，但反映的都是政治问题、政治责任。 要提高政治站位，通过管好“钱袋子”“账本子”推动规范用权，及时校准纠偏。 部门监督是财会监督的重要组成部分，进一步加强部门监督，能够推动财会监督整体效能提升， 从而为推动健全党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化发挥更大作用。

2.进一步加强部门监督，是健全现代预算制度、严肃财经纪律的重要抓手。 党的二十大报告提出：要健全现代预算制度； 深化医药卫生体制改革， 促进医保、医疗、医药协同发展和治理，深化以公益性为导向的公立医院改革。 医疗卫生行业是关系国计民生的重要领域，进一步加强部门财会监督，有利于推动完善预算编制、执行、监督三者有机统一，使医疗卫生行业预算和财务管理更加规范， 国有资金资产资源配置更加有效，为医疗体制改革进一步深入推进营造良好环境。

3.进一步加强部门监督，是深化全面从严治党、一体推进“三不腐”建设的重要举措。绝对权力导致绝对腐败。 权力是需要监督的，没有监督的权力就会异化。腐败现象往往与资金资源集中的经济活动密切相关。 2023 年7 月，国家多部门联合部署开展为期1 年的全国医药领域腐败问题集中整治工作，针对重点环节和“关键少数”，深入开展全领域、全链条、全覆盖的系统治理。 进一步加强部门监督，能够更好发挥其监督面广、链条长、方式多的特点和优势，及早发现部门和单位运行中的苗头性倾向性问题，推动与党内监督在内的其他监督的协同配合， 保障权力合法合规运行，进一步推动全面从严治党向纵深发展。

二、医院发展中心部门监督工作开展现状与不足

（一）A 市市级公立医院的管理体制

除了3 家部队在A 医疗机构外，A 市市级公立医院（以下简称“市级医院”）共有32 家。

从党组织关系而言：14 家医院隶属于医院发展中心党委，18 家医院分别隶属于4 个大学（医学院）党委和2 个其他部门党组。

从财政预算关系而言：6 家医院为国家卫健委委属委管；其他26 家医院为A 市市属市管。 市属市管医院中，25 家医院预算主管部门为医院发展中心，1家医院预算主管部门为其他部门。 另外，A 市卫生健康委员会（以下简称“市卫健委”）作为行业行政主管部门负责卫生条线相关中央专项资金的项目申报、资金分配等工作。

（二）医院发展中心和市级医院财务、内审部门机构设置及人员配备

医院发展中心财务部主要负责市级医院全面预算、经济运行、财务分析等相关管理工作，同时负责总会计师的日常管理；审计内控部主要负责对市级医院的财务收支等经济活动开展监督，推动完善市级医院内部控制体系，加强风险防范。

市级医院均独立设置财务部， 由总会计师分管。A 市市属市管医院中25 家医院总会计师为医院发展中心委派，1 家医院总会计师由所属部门委派；6 家委属委管医院总会计师由所属大学医学院委派。医院不再设分管财务的副院长。根据医院规模和财务部的职能， 市级医院财务部人数少则10 余人， 多则100 余人，一般约占医院职工总数的2%左右。

市级医院均设置内审部门， 绝大部分为独立部门，但约10%左右与纪检监察、合规等部门合署办公；部分医院内审部门虽为独立部门，但在部门层级上略低于其他职能部门。内审部门绝大部分由医院主要负责人直接领导，但也有20%左右由其他副职领导或总会计师分管。 医院内审部门人数普遍较少，一般专职人员2—3 名，也有专职加兼职的配备模式。

（三）医院发展中心部门监督工作开展基本情况

医院发展中心立足于A 市市委市政府赋予的办医主体职责定位，在财会监督方面对市级医院认真履职，着力推动市级医院经济运营的高质量发展，促进建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。

1.注重建章立制，依法依规开展工作。 除了财务部外，近年来医院发展中心将内审作为加强市级医院财会监督的重要抓手，将总会计师队伍作为工作延伸的重要依靠力量，先后制定、修订了一系列相关制度，坚持以制度管人管事。 比如制定《市级医院内部审计管理办法（试行）》，强化医院内部审计监督体系，明确内审部门履职要求，推动完善市级医院内部审计分级负责、两级管理的工作机制；制定《关于进一步加强审计整改工作的实施意见》，确定了审计整改报告机制、程序要求以及整改措施的分类管理和一户一档跟踪整改闭环机制；制定《市级医院总会计师日常管理制度（试行）》，围绕管理规范性、效率性、专业性和自律性，完善总会计师日常工作架构和“工作专班”等工作推进机制；修订《市级医院总会计师考核管理制度（试行）》，明确履职重点、量化监管指标、强化考核指引、凸显实绩导向。

2.深化科技赋能，不断提升监督效率。 建立集中式会计核算系统， 提高会计数据质量和动态及时性，并注重与医疗业务数据的对接校核，夯实财会监督基础；建立财务运营分析评价与促进平台，从医疗收入、医疗成本、收支平衡、资产运营、预算执行等5 大维度对各医院数据进行日常监测分析， 并对预算执行、均次费用、成本费用率、耗材收支配比、资产负债率等核心指标偏离情况进行预警； 同时开发应用平台手机版，向市级医院主要领导推送相关信息，提高其对医院财会运营情况的关心便利度，从而更有利于提升监督层级和纠偏力度。

3.坚持日常监测，有效加强过程监管。 医院发展中心每季度编报财务简报，每月编报月报，重要节点编报旬报，对市级医院医疗收支、成本管理、资产运营等情况作汇总分析，提示重要指标偏离情况。 同时根据会计核算系统和财务运营分析平台的日常监测以及各级各类审计检查情况，本着问题导向，医院发展中心对市级医院不定期制发会计核算规范、 工作提示、内部控制风险提示，不断提高会计信息质量，加强财务指标分析可比性，进一步提升会计核算水平。

4.发挥内审作用，强化审计结果应用。 医院发展中心坚决贯彻落实习近平总书记关于医药卫生机构建立内审制度、加强自查自纠的重要指示精神，强化对市级医院内审工作的业务指导和质量管控。一是加强内审工作调研和督导，促进市级医院进一步提高认识、统一思想、加强力量、正确履职，目前市级医院在机构设置、人员配备、思想意识等方面均有一定改善；二是每年根据市级医院经济和财务管理薄弱环节制定内审计划，确定专项审计内容，比如科研经费管理、不相容岗位设置、政府采购等；三是对于由医院发展中心委托的市级医院第三方审计项目，统一工作底稿和报告模板、 配备相关法规工具包并开展进点会辅导、加强审计报告验收、开展审计质量评价，把好审计质量关；四是全力落实审计整改，采用“一户一档”整改清单，每年对整改情况进行跟踪核查，对账销号。

5.加强队伍建设，实现监督管理统一。 医院发展中心对总会计师实行委派制度，并赋予其协助院长管理医院经济运营工作的职责，同时明确其依法依规组织领导医院的经济管理和会计核算工作，参与医院重大财务、经济事项的决策并对执行情况进行监督的职责。 在日常管理中，医院发展中心定期召开总会计师工作例会通报与分析医院经济运行情况；每年举办市级医院财会、审计人员培训班，并选拔输送优秀人员参加各级财政部门组织举办的各类领军班，提高队伍理论素养和业务水平；注重顶层设计，加强总会计师考核，将“财会管理与监督”作为总会考核重要内容，通过考核指标体系引导其正确履职。

（四）医院发展中心部门监督工作开展存在不足

1. 管理体系比较复杂， 监督联动有待进一步加强。目前医院发展中心对市级医院的财会监督范围主要是财政预算存在隶属关系的25 家医院， 对委属委管等医院更多的是合作共建关系。 而这25 家医院分别属于四个党委系统，对照“财会监督要自觉以党内监督为主导，探索深化贯通协调有效路径，加强与巡视巡察机构协作”的要求，在党政协同方面的沟通对接便捷性必然稍逊于党政关系一致者。 此外，由于市级医院相关财政中央专款的管理分配主要由市财政和市卫健委承担， 未通过预算主管部门医院发展中心， 一定程度上存在信息传递不够及时和充分的现象， 不利于市级医院资金更高效集约地统筹安排使用。

2. 思维惯性比较明显， 监督赋能有待进一步提升。 市级医院相较于一般行政事务类事业单位而言，科室设置多，职工人数多，各部门职能差异大，尤其是医疗主责主业地位突出， 职能部门虽有管理职责，但更多立足于服务保障。 尤其是内审部门，大部分医院赋予其的实际履职要求是各类合同审核会签以及对接相关外部审计，有的医院还将接待领导经济责任审计的职责剥离至院办。如此，从职责定位而言，内审的独立性受限必然会影响监督的客观性；从监督结果而言，获取信息的局限性必然会影响监督的成效性。

3.行业特性相对明显，监督力度有待进一步强化。医疗卫生行业专业特点较为突出，尤其是市级医院，处于三级诊疗体系的顶端，许多学科研究和临床诊疗全国领先甚至国际知名。在这样的情况下，一方面一些支出事项（如专业设备、 科研试剂耗材采购等）带有明显的专业性，若有意规避监督，则仅靠通识和程序规范较难真正实现有效、有力的财会监督；另一方面医疗救治行为经常呈现紧急性和不确定性，根据费随事转的原则，客观上无法实现标准化程序性的理想状态财会监督。

4.队伍力量稍显薄弱，监督作用有待进一步发挥。从人员数量配备上说，市级医院财务部门人数虽然不少， 但收费岗位人员总体占到七成多， 从事会计、审核、预算等管理岗位的人员较少，内审部门从业人员更是寥寥；从人员身份性质上说，经统计，市级医院从事财会内审的在编人员占比约55%， 其余均为非编人员，对于监督的理解和责任感、使命感把握度差异较大；从学历和从业经历上说，市级医院财务和内审人员虽普遍具有大专以上学历， 硕士以上学历也占相当比例，但在编人员相对平均年龄较大、在职教育学历居多，非编人员流动性较大，卫生行业的实务系统训练不足， 理论知识和实操经验能较好结合者占比不高。

三、新形势下做好部门监督的对策

（一）加强党的领导，提升理念意识

习近平总书记指出， 坚持和完善党和国家监督体系的过程，就是坚定不移地坚持党的领导、做到两个维护的过程。 财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，财会监督首先是政治监督，必须把党的领导落实到财会监督全过程各方面， 改变原有重管理轻监督的传统思维。 医院发展中心作为市级医院的办医主体和预算主管部门， 首先是要用好绩效考核的指挥棒，不断完善院长、书记和总会计师考核的指标体系，增加预算执行率、资产负债率、内控体系建设、内部财会监督机制建设等指标，体现财会监督理念； 其次要抓好落实国家卫健委关于加强卫生健康行业内部审计工作的相关文件精神， 加强党对内审工作的指导，推动内审机构设置、配齐配强内审人员、 确保内审工作在医院主要负责人直接领导下依法独立开展；最后要通过主题教育党课、业务培训、案例教育等多种形式对市级医院加强宣传、 统一思想，增强监督和被监督的自觉。

（二）完善制度规范，强化内控管理

完善制衡机制，在岗位设置、权责分配、业务流程等方面开展相互制约、 相互监督的机制设计并切实予以贯彻落实。在决策机制方面，规定大额资金采购（包括年度总支出超过一定标准的多批量、中小额采购事项）、基本建设及其相关的大额资金支付业务等重大事项，必须经过医院层面的集体决策，不能由工作条线审批会签代替。在岗位设置方面，规定协管审计工作的同志不得同时分管财务、资产、采购、基建等工作。在经济相关各专业领域，规定医院成立预算管理委员会负责对预算和资金使用方面重要事项进行审议； 成立采购领导小组负责对采购事项进行决策， 并由采购归口管理部门负责具体执行采购业务； 成立医用耗材管理委员会负责医用耗材供应目录及其动态调整等重要事项， 由医用耗材归口管理部门负责具体管理事务； 成立药事委员会负责建立药品遴选制度、制定本单位药品处方集、基本用药供应目录等重大事项。

（三）关注重点领域，实施联动监督

与财政、审计、纪检监察、人大、卫生、医保等相关部门和其他市级医院所属党组织形成合力， 开展对市级医院医疗业务、预算收支、资产管理、财务会计、 政府采购等重点医疗和经济领域工作的联动监督。在预算收支方面，从重大事项的绩效前评估环节开始，会同财政部门做好“二上二下”的全过程管理和审核，用市级医院的历史成本、趋势成本和平均数据等进行分析测算，起到部门管理监督作用，对于异常申报及时发现并纠偏； 利用医保飞行检查和外部审计成果，对于是否有违规套取医保基金，在医疗设备、医用耗材、科研试剂和零星工程等采购事项中是否有违规行为等进行重点关注， 举一反三， 由点及面， 对于违规腐败现象和损害患者利益现象进行监督、处理和整改；完善全面从严治党“四责协同”机制，持续加强由纪检监察、审计及相关职能部门参与的党风廉政“联合会诊”机制建设，及时了解市级医院基本建设、物资采购、行风建设等情况，发挥常态监督作用，做到警钟长鸣，督防并举。

（四）抓好问题整改，做实闭环管理

监督是手段，整改是过程，成效是目标。要推动市级医院经济运营的高质量发展，做好财会监督的后半篇文章至关重要。针对财会日常监测和内审中发现的共性问题，要通过工作例会、工作提示、日常培训等方式作出指导，并阶段性回头看；对于个性问题，要通过深入调研，开展问题剖析，发现内在原因，提出整改举措。 在方法上，要整理问题清单，落实责任部门，明确整改路径，抓实对账销号；在路径上，除了依托自我审视纠偏外，还可充分利用第三方机构每年一次的年报审计，要求其对所审计医院上一年问题的整改落实情况进行核实，为了保证客观公正，在调配事务所与被审计医院时可以建立轮换回避机制。此外，对于财会监督发现的普遍问题、反复问题、重大问题或可能导致重大风险的隐患问题，要举一反三并着力推动建章立制，形成业务规范，提升整改成效。

（五）注重选聘质控，协同执业监督

出于精简机构人员和成本控制考虑，医院发展中心和市级医院内审人员数量配备较少，故选好用好第三方机构，充分发挥其执业监督作用对于加强行业财会监督具有重要意义。 根据《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30 号）中推进以质量为导向的会计师事务所选聘机制建设的要求， 进一步在选聘会计师事务所环节做好质量控制。 在选聘时，不仅要考虑事务所的机构基本情况（如设立时间、规模、资质、质控体系、以往工作业绩等），还要对其拟派出团队人员做出考量（如派出人数、工作资历和经验、擅长行业领域等），同时要审核其参与选聘时提供的服务方案（如文档的完整规范性、审计思路的科学合理性、项目实施的可操作性等），此外还要引入对事务所的诚信考量因素（如申报材料有无虚假信息、近年有无收到行政处罚和违反执业道德行为等）作为一票否决事项。同时，加强对第三方机构的质量控制和评价， 从人员素质、工作完成度、工作质量、沟通能力等方面评估第三方机构的工作质量， 为以后年度选聘提供参考依据。

（六）实施引育结合，加强队伍建设

作为办医主体和预算主管部门，医院发展中心要建成一支结构合理、专业胜任、作风务实的财会监督队伍任重道远。鉴于监督对象是数十家市级医院，范围较广，层面较高，业务较繁，财会监督必须做到业财融合才能有力有效。首先从业人员需要具有较高的工作站位和公心，公正公平地开展工作才能具有公信力； 其次， 从业人员需要具备经济、财会、内审、内控等专业知识和素养；最后，从业人员需要具有卫生经济领域的行业知识和背景。 为此，一方面要发挥引才的综合优势，面向行政事业单位和市级医院，用好医院发展中心在工作能级、行业特点、治理能力、职工素质、职业发展等方面软实力的优势，主动而为，招才引才；另一方面，也要着力夯实已有队伍的培养基础，通过加强业务培训推动财会监督人员知识结构、专业能力等适应工作发展需要， 通过以老带新促进新同志加快成长成熟，通过专业组机制形成经验共享、 问题互鉴的良好氛围，通过案例征集评选培养和鼓励从业人员提高经验总结能力和工作深度挖掘水平。

综上，在构建以人民健康为中心的高品质医疗卫生服务体系的新要求和新形势下，A 市市级公立医院正着力推动发展方式从规模扩张转向提质增效、运行模式从粗放管理转向精细化管理、资源配置从注重物质要素转向注重人才技术要素。作为办医主体和预算主管部门的医院发展中心，抓好抓实财会监督，既是市级公立医院经济运营自我发展和自我完善的内在要求，也是促进上述“三个转变”加速实现的有力举措，既任重道远，也大有可为。