“双一流”建设奖补资金绩效评价的实践与思考——以山东省为例

●张 雷 张 旭

近年来，山东省不断深化预算绩效管理改革， 在全国率先建成全方位、全覆盖、全过程预算绩效管理体系，为优化预算管理、提高财政资源配置效率提供了重要绩效手段。 高等教育作为实施教育强国战略的 “龙头”，是国家发展的动力之源，对实现高水平科技自立自强、实现中华民族伟大复兴发挥着重要作用。 为切实推进高等教育高质量发展，山东省财政部门不断加大财政保障力度，优化财政资源配置，每年统筹大量资金用于支持教育事业发展。 但从实际情况看，山东省高等教育“大而不强”现象仍未得到根本性扭转，财政资金的使用效益有待进一步提升。 因此，对全省“一流大学和一流学科”建设等教育类资金开展绩效评价迫在眉睫。

一、项目介绍

（一）实施背景

为贯彻落实《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（国发〔2015〕64号）、《关于推进高等教育综合改革的意见》（鲁办发〔2016〕19 号）等文件精神，进一步推进山东省高等教育综合改革，提升高等学校综合实力和学科竞争力，2016 年12 月， 山东省印发《关于印发推进一流大学和一流学科建设方案的通知》（鲁政发〔2016〕34号）， 启动实施“一流大学和一流学科”建设项目。 项目立足“立德树人”根本点， 以学科建设作为项目实施“基本单元”，统筹财政资金用于支持高水平学科保持领先、优势特色学科创设一流，有效推动山东省若干所大学和一批学科取得国际知名、国内领先地位， 实现高等教育持续健康发展，充分保障人才强省战略和创新驱动发展战略高质量实施。

（二）项目内容

该项目以5 年为一个建设周期，通过加大对“学科平台条件建设、学科梯队建设、科研活动、人才培养、学术交流合作” 等方面的财政支持，探索将立项建设学科，塑造成山东省高端人才的集聚之地、科研创造的发源之地、创新人才的供给之地。

该项目由山东省政府统筹，纳入全省事业发展规划，并作为重点任务纳入政府工作报告。 由省教育厅、财政厅、 发展改革委负责项目规划、部署实施以及监督管理等工作。 省教育厅负责日常管理工作， 各高校建立“一流学科”建设机制，按照建设方案和年度任务目标，统筹推进学科建设相关工作。

（三）资金来源

“十三五”期间，省级财政部门加大投入力度，加强资金统筹，多渠道筹集50 亿元，积极支持“一流大学和一流学科”建设。 建设期内，对立项建设的49 个一流学科，根据规划分年度拨付经费。 平均每年，对每个立项建设的一流学科，按自然科学类2000 万元左右、人文社科类1000万元左右的标准拨付支持经费。

2020 年，该项目涉及18 所高等院校、48 个学科（其中一个学科当年停止支持），预算下达77012 万元。 截至当年年底，实现支出74452 万元，预算执行率为96.7%。

（四）绩效目标

1.总体绩效目标。 统筹推进“一流大学和一流学科”项目建设，增强山东省高等学校的综合实力和学科竞争力， 带动山东省高等教育持续健康快速发展， 为经济文化强省建设提供更加有力的人才保障、智力支持和科技支撑。到2020年，力争6 所左右大学和50 个左右学科进入国内高水平行列；到2030 年，有更多大学和学科进入国内一流或世界先进行列。

2.年度绩效目标。 聚焦“形成一批高水平学术团队、构建一批高水平创新平台、产出一批高水平科研成果、 培养一批高素质创新人才”，持续支持48 个一流学科建设； 有50 个左右学科进入ESI 学科排名前1%， 并实现1‰的突破；1—2 所大学进入世界一流，6 所左右省属高校，每校有3 个以上学科进入ESI 排名前1%，学术影响力进入国内高校前100 名。

二、评价特点

（一）覆盖面大

本次评价涉及的18 所院校分布在济南、青岛、淄博、泰安、济宁、聊城、滨州、潍坊等8 市，涉及的48 个学科包含化学、工程学、临床医学等41 个自然科学类学科，应用经济学、工商管理、中国史等7 个人文社会科学类学科。 覆盖地区多、涉及学科广，虽然表面上属于一项项目绩效评价，但实际为一项政策性综合绩效评价，很大程度上增加了绩效评价的难度与工作量。

（二）专业性强

18 所高校、48 个学科中，既有综合类大学，也有专业性大学；既有工学、理学等自然学科，也有经济学、管理学等人文学科，各大学情况不一，各学科之间也有着较高的行业壁垒。 对这些高校、学科的建设情况进行绩效评价，要求评价方有着较高的科学与人文素养、 较广的知识结构，仅仅依靠政府单位参与远远不足，需要引入行业专家的力量。

（三）整合度高

本次评价并不是对18 所高校、48 个学科逐一设置指标体系、逐一开展绩效评价，而是将48个学科整合为一类，形成统一的“一流大学和一流学科”建设奖补资金的绩效评价指标体系，这就要求该指标体系既能全面反映48 个学科建设的产出成效，又能贯彻“一个标准量到底”的原则，保证各学科之间的横向可比。

三、评价实践

（一）评价思路

为更加科学合理地评价该项资金在山东省18 所高等院校、48 个学科建设中发挥的作用，按照“微观评学科、宏观看政策”的原则开展本次绩效评价，从论文、专著、科研等微观成效入手评价学科建设成果， 跳出学科看高等教育发展资金政策对“一流大学与一流学科”建设发展的引领与带动作用。

1.多角度、综合性选定评价方法。 根据本项目特性，为更加科学有效开展绩效评价，本项目在不同阶段使用到以下方法：①比较法，将各学校各学科实施情况与绩效目标、历史情况进行比较，人文社会科学和自然科学内部各学科互相比较的方法。 ②因素分析法，综合分析影响绩效目标实现、 实施效果的内外部因素的方法。 ③公众评判法，通过专家评估、公众问卷及抽样调查等方式进行评判的方法。

2.全方位、协同式开展具体评价。 根据本项目情况，在遵循客观性、可操作性和有效性原则的基础上， 对项目采取现场和非现场评价的形式进行多方协同评价。 一是项目单位自评，项目单位根据评价指标编写自评报告并进行自评打分，按资料清单收集准备评价资料。 二是现场检查，对项目单位进行现场评价，核实项目资金管理使用和项目实施记录、档案资料、项目进展情况和效果等。三是调查访谈，采用现场座谈和问卷调查等方式， 了解项目服务对象对项目实施效果的满意度。四是引入专家，聘请有关专家对项目作全程指导， 专业技术问题充分参考专家意见。

（二）评价过程

本次评价分为前期准备、 实施评价和撰写报告三个阶段。为提升指标体系的科学性、指标评分的标准化、评价结论的严谨性，在三个阶段均分别召开专家论证会，保证思路明晰、方向正确、方法科学、立场客观。

1.前期准备阶段。 多次上门赴山东省教育厅座谈对接工作，开展前期调研，就发展规划、政策总体绩效目标、资金管理、建设情况等方面进行充分沟通。 在此基础上， 制定评价实施方案，明确评价时间、评价重点，多次调度、答疑和指导，为相关高校准备评价材料留足时间。赴山东财经大学、 山东建筑大学等2 所高校开展现场试点评价，初步验证指标体系。邀请中央财经大学等国内知名高校的专家学者， 组织召开专家论证会， 充分讨论实施方案、 指标体系等内容，并根据专家意见进行修改完善，确保实施方案、指标体系的科学性和适用性。

2.组织实施阶段。前往青岛、烟台、济南等3市、10 所高校开展现场评价，通过调研访谈、资料核查、实地勘察、社会调查和分析评价，现场查阅资料文件3 万余份。 邀请相关专家现场参与指标体系中定性部分的打分工作， 确保最终得分的相对准确性。根据专家评判及工作底稿、指标体系、工作记录等，形成评价初步结论，与被评价部门单位充分交换意见。

3.报告形成阶段。 撰写绩效评价报告，形成初稿。 组织专家论证会，征求省教育厅、省财政厅预算绩效管理处、 科技教育处和有关专家学者的意见建议，修改完善并形成报告终稿。

四、评价结论

总体来看，2020 年为“一流大学和一流学科”建设实施的第五年，也是该项目实施的最后一年。经过五年的持续推进，立项学科建设水平得到提升， 有效推动了山东省高等教育高质量发展。 但因新冠疫情、预算资金调减、高校开学时间延迟和封闭管理等政策性及不可抗力因素，项目产出和效益受到一定程度的影响。综合分析现场和非现场资料情况，2020 年山东省“一流大学和一流学科”建设奖补资金绩效评价综合得分78.30 分，绩效评价等级为“中”。

（一）存在问题

1.政策执行设计方面。 一是学科类型建设“重复支持”。 同类学科重复支持3 次及以上的涉及15 个学科，同类学科数量较多，而国家“一流大学和一流学科”的总体规模已经决定，山东省同类学科不可能大批量入围， 容易加剧省内高校内耗。同时，这些传统学科与国内一流强校学科高度重合， 与省外其他高校的竞争难度较高。二是学科资金分配“平均用力”。在5 年项目期内，筹集50 亿元财政资金支持18 所高校、49个学科、100 多个专业建设，点多面广，每个学科投入金额差别不大，这种“撒芝麻盐”式的分散投入，偏离了“择优、做强”的政策初衷。 三是学科立项规划“急于求成”。在“一流大学和一流学科” 建设实施两年后， 山东省教育厅分别于2018 年、2019 年新增了10 个、7 个立项学科，新增学科需要在2—3 年内完成其他学科5 年的建设任务和资金支出， 违背学科建设的周期性规律。

2.产出效益方面。 一是科研平台建设数量多，但层次不高。 2020 年，立项建设学科新增省级以上科研平台48 个，其中国家级平台仅有8个。 大部分平台层次不高、吸引力较弱，在引进高层次人才、 申请国家级项目等方面竞争力不足。 二是梯队建设培养师资多，但领军人才少。2020 年， 山东省立项学科新增各类人才总量1227 人次，但其中两院院士、国家杰出青年、长江学者等学科领军人物匮乏，高水平团队偏少，影响了学科实力的跨越式提升。 三是科研活动奖励多，但重大成果少。 2020 年，立项学科以第一完成单位获省部级及以上科研成果奖励95项，其中国家级奖励3 个、教育部高等学科研究优秀成果奖6 个，原创性、颠覆性成果较少。

3.绩效管理方面。 一是绩效管理机制不够健全。项目主管部门未同各高校建立上下协调有序的预算绩效管理机制，特别是2020 年，在资金大幅调减的情况下，未统一部署各高校开展年度绩效目标调整工作。 同时，各高校作为项目实施单位， 普遍存在绩效管理制度不健全、制度落实不到位、工作人员绩效专业知识匮乏等问题。 二是绩效目标管理不够规范。 绩效目标编制较为笼统， 与任务书不够匹配，有37 个学科的绩效目标存在内容缺失、指向性不足等问题。 三是绩效指标设置不够合理。 指标完整性不足， 部分学科绩效目标设置不准确、偏离度大，存在指标矮化等情形，导致与预期产出之间存在较大偏差，减弱了具体指标的约束作用。

4.财务管理方面。 一是资金分配不够科学。预算编制过程中，学科项目单位与财务、资产等部门之间沟通不够，项目资金测算依据不明确，预算编制不够细化，缺乏科学论证。个别学科资金使用存在交叉重复、分配不合理等问题。二是部分资金使用不合规。 个别高校未按照资金管理办法要求对奖补资金进行单独核算； 部分学科超范围列支； 部分学科建设奖补资金核算不规范，存在跨期核算、列支科目错误等问题。 三是采购程序执行不够严格。 部分高校存在违反合同规定、政府采购管理办法等现象。如某大学等在购买设备的过程中未严格执行合同， 未能按照合同规定及时组织验收。

（二）意见建议

1.优化政策设计，集中财力快速突破。 一是学科选择坚持“优中选优”。 支持对象要更为明确和集中，摒弃“搞平衡”的固有思维，遴选出真正有望冲一流的优势学科， 避免将过多同类型学科纳入资金支持范围。 二是资金分配坚持“扶优扶强”。 细化资金分配方案，合理区分资金支持层次， 集中有限财力实行重点投入、分档支持，防止资金过度稀释，助力相关学科率先发展、快速突破。 三是资金使用保持“节奏有序”。 落实“滚动预算”原则，妥善处理长期任务与阶段任务、 年度预算与中长期规划的关系，提高资金投入的前瞻性。 充分考虑学科建设周期性规律， 在建设期内资金总量不变的前提下，改变定额支持的方式，可根据立项学科的年度资金需求， 按其项目进度安排年度预算， 以提升资金配置效率和使用效益。

2.夯实学科基础，加快培育比较优势。一是明确重点科研方向。 对接国家重大战略需求，针对性制定培育学科建设方案， 明确建设目标和建设任务。 组织权威专家对建设方案和建设任务书进行论证， 确保建设方案符合学校发展实际。二是优化特色学科布局。根据当前学科建设特点， 着力建设一批学术基础过硬、特色鲜明的学科，构筑比较优势，着力实现错位竞争、弯道超车。 三是增强育才引才力度。 落实学科带头人负责制，充分挖掘现有师资潜力， 重点支持和资助一定数量的省内优秀学者，培育一批优秀的学术带头人。 同时，继续抓好人才引进工作，多渠道、全方位引进需要人才。 四是提升现有科研平台的使用效能。 特别是对大型设备，要树立科研共享平台意识，制定具体可行的共享机制，进一步有效提高大型仪器设备使用率， 推进高校间同类型学科共同发展。

3.强化绩效管理，促进项目实施高效有序。一是充分做好绩效管理融入文章。 将绩效管理融入日常工作， 加强学科建设的过程监督、内容管理及质量控制， 推进绩效管理规范开展。二是合理准确编制绩效目标。 精准把握总体绩效目标与年度目标间的衔接关系，充分考虑学科建设实际，针对性编制绩效目标，确保目标的完整性、适用性、导向性。 三是健全绩效目标管理机制。 强化目标审核工作落实，避免绩效目标形式化；加强中期监控，根据政策变动情况， 及时督导各高校做好绩效目标调整工作。四是注重完善绩效指标。 对照承担的学科建设任务，分年度细化量化各项指标，加强对细项指标的科学论证，切实增强绩效指标与学科建设的匹配度。 五是强化绩效结果应用。 有效利用本次评价结果，将有关学校、学科的评价得分情况适当划分档次，与新一轮“双高”项目预算安排和资金分配等衔接挂钩，切实发挥以评促建的作用。

4.抓好资金管理，始终确保规范合理。 一是预算编制要到位。 优化预算编制流程，构建以学科建设负责人、财务人员、资产管理人员等共同参与的预算编制模式，切实提升预算编制的精准度。 二是资金使用要合规。 推进财务全过程跟踪管理， 严格审查支出内容合规性，审核支出手续完备性，确保资金专款专用。 三是制度执行要严格。 针对性健全资金使用细则和内部控制机制， 严格执行各项财务管理、政府采购管理等制度规定， 发现问题及时纠正，切实增强制度约束力。

五、评价思考

（一）以制度为脉络，全过程贯穿评价指标体系设置

本次评价统筹设置了一级指标决策（12分）、过程（18 分）、产出（40 分）、效益（30 分），下设二级指标10 个、三级指标23 个、四级指标27 个。 在具体评价过程中，相关指标体系得到项目主管部门、各高校的全面认可，均表示该指标体系设置的指标科学、 覆盖的内容完整，操作简单、易于理解。 究其原因，主要是本次评价将《山东省一流大学和一流学科建设奖补资金管理办法》（鲁财教〔2016〕77 号）这个指导性文件深度融入指标体系设置核心环节，并通过前期调研论证，结合专家意见，对框架指标体系和分值权重进行进一步优化，使评价内容更细化、更精准。 在后续教育类资金绩效评价过程中，必须找准相关项目或政策的核心依据文件，并据此设置评价指标体系，最大程度实现各方的高度认同和密切配合。

（二）以整体为重心，全覆盖评判学校学科建设质量

本次评价涉及的18 所院校分布在济南、青岛、淄博、泰安、济宁、聊城、滨州、潍坊等8市，涉及的48 个学科包含化学、工程学、生物学、材料学、临床医学等41 个自然科学学科，应用经济学、工商管理、中国史等7 个人文社会科学学科，覆盖地区多、涉及学科广，并非传统意义上的单一项目绩效评价。为了全面反映该项资金的使用绩效，必须以整体性、系统性原则，对所有院校、所有学科全面开展评价，评价组坚持以现场评价为主、非现场评价为辅的原则，选择济南、青岛、烟台等3 个市10 所院校的29 个学科开展现场评价 （现场评价学校比例为55.6%，学科比例为60.4%，资金查看比例为62.4%），对其余8 所学校19 个学科开展非现场绩效评价。 在对全部48 个学科逐一评价、逐个打分形成评价结论的基础上，汇总形成本次评价结果整体性概念。

（三）以专家为补充，全方位把控绩效评价环节质量

教育类资金评价具有较强的专业壁垒。 为了克服这种不利因素，本次评价从初期绩效评价指标体系建设， 到中期定性指标评价打分，再到后期绩效评价报告质量把控，全程聘请有关专家对项目做跟踪式、关键性指导。 特别是在专业技术问题方面， 充分参考专家意见，最终评价结果更容易受到部门单位、社会公众等各方的肯定与认可。 如产出、效益指标评价中，组织专家围绕学科平台条件建设、学科梯队建设、科研活动、人才培养、学术交流合作等方面，对项目产出质量和项目实施带来人才培养质量提升、科研能力提升、社会服务与贡献等情况进行综合性评价，据此分档分级进行评价打分。