行政事业单位财务监管体系存在的问题及对策研究——基于H 局W 单位的分析

●占红娟

一、引言

行政事业单位财务监管既是实务工作者的工作重点也是学者们理论研究的关注领域， 对财务监管的深入探讨和优化， 对于当前的行政事业单位改革具有重要的促进作用。 本文选取的研究对象W 单位是隶属于H 局垂直管理的全额拨款行政事业单位，此类单位在我国行政事业单位中占有一定比重。 W 单位在H 局财务监管体系中处于二级预算层级， 需要同时对上级单位以及外部管理机构负责， 财务监管责任大、任务重。 面对财务监管体系中存在的各类问题与矛盾， 亟须进行优化并探寻解决问题的思路。 本文同时从理论和实务两方面展开研究，以行政事业单位改革为背景挖掘财务监管体系中存在的问题并有针对性地提出解决问题的思路， 旨在为优化行政事业单位财务监管体系起到一定的促进作用。

二、行政事业单位财务监管现状及问题

（一）面临的新要求

首先财务监管工作需要多维的财务信息支撑。 “双体系”会计核算模式对财务信息获取质量有着较高要求，尤其是政府会计改革后， 会计科目变化性较大， 预算会计科目得到了一定程度的精简。 在这种会计核算科目发生较大改变的情况下， 行政事业单位就需要通过明细科目来体现各维度的会计核算。 财务监管在这种预算会计科目更改内容多、 简化程度高的情况下， 就需要通过设置更加精细的辅助核算来实现对财务信息的充分获取。如从行政事业单位资产负债角度来说， 财务监管需要面对系统内同级政府单位、 企业以及事业单位等不同的债权方，财务信息更加复杂。

其次财务监管对于财务信息化应用要求提高。 行政事业单位改革更加重视业财融合以及财务模式的更新，新的会计核算模式下产生的大量业务信息， 对行政事业单位的财务信息化改革要求更加严格。 在全面推进财务信息化改革的大环境背景下， 行政事业单位财务监管必须要充分整合单位信息系统内容， 进一步实现对信息共享平台的有效掌控。 这种财务信息化应用要求的提高， 也是财务监管工作面临的重难点。

（二）存在的问题

第一， 管理制度修订与更新不及时。 行政事业单位改革是一种多方面管理内容与制度细则的改革， 而许多行政事业单位对于财务管理制度的修订不及时。 比如行政事业单位缺乏对旧制度的梳理，也没有对制度进行修订与补充， 就财务管理工作来说，制度几乎没有对财务管理工作进行覆盖，管理改革制度滞后、发展水平受限。

第二，监管主体能力缺失。 行政事业单位监管主体能力主要包括决策能力、 落实能力以及管理人员素质的控制。 在行政事业单位改革背景下， 单位需要确保组织决策顺畅并保障制度全面。 但是因为制度的缺失以及监管主体能力的缺失， 在组织决策实施过程中很有可能受到其他因素影响， 影响到监管决策的科学性。 其中， 尤其是行政事业单位监督不到位成为了主要的原因， 在执行与落实的过程中受制于机构与人员限制，无法进行全面监管。

第三，机构设置不合理。 因为行政事业单位改革的多方面更新， 对于行政事业单位财务监管的分工要求更加严格。 比如，部分本该属于行政事业单位其他部门承担的工作， 却成了财务管理部门的职能。 以资产管理为例，实物的入库出库存量的登记主要由财务部门或财务司承担，其他部分主要由资产管理部门负责。 但事实上关于资产全盘管理主要由财务部门负责，财务部门超出了自身工作范畴变成了一个内部管理部门。

综上，在行政事业单位改革的大背景下，财务监管体系受到的影响是普遍又深刻的。 本文仅以上文所述内容为着手点， 将W 单位作为研究对象对财务监管体系展开研究。 W 单位属H局垂直管理，属于三级预算单位，其前身属某行政单位代管的副厅级全额拨款事业单位， 因行政事业单位改革脱离代管模式而成为独立单位。 W 单位的财务监督体系与其中存在的问题具有一定代表性， 能够一定程度上反映我国行政事业单位财务监管体系问题，因此为例。

三、W 单位财务监管案例

（一）单位基本情况

W 单位成立于2007 年， 内设多个科室，经费来源主要由中央财政拨款、 地方财政拨款以及委托收入构成。 经费规模方面，截止2022 年底，W 单位拨款与收入总计1358.36 万元， 按照经费来源进行由上至下的划分， 则可划分为主要财政拨款（地方财政）、次要财政拨款（中央财政）以及单位收入（委托收入）三方面进行配比。从经费构成角度来说，W 单位主要财政拨款为地方财政，其拨款类别按照单位行政人员薪资、单位运行、 单位项目建设以及单位住房改革几个模块进行划分。 委托收入方面，主要指地方政府部门专项工作向W 单位进行委托并支付委托费用。

（二）单位财务监管主客体、管理级次与权责

其一，监管主体、监管客体。 W 单位从财务管理预算层次来说属于三级预算单位。 在财务监管主体构成要素方面，主要由两方面构成：一是W 单位的财务监管机构，主要由单位党组织、行政领导人构成， 财务管理部门仅提供辅助财务监管的作用；二是W 单位监管落实主体，主要为W 单位财务管理部门以及该部门涉及的所有员工。 财务监管执行过程以及后续监督方法的制定，由单位党组以及相关行政领导人员负责，由此产生的监管后果与责任也同样需要上述主体承担。

其二，监管主客体的管理级次。 W 单位直接受H 局垂直管理， 在财务监管方面H 局属于二级预算单位，W 单位属于三级预算单位。

其三，监管主客体权力。W 单位受H 局垂直管理，因此单位的会计核算、预算分配与执行主要以线性的行政事业单位会计制度为基础。 顺应行政事业单位改革需求，W 单位对自身行政管理、业务管理以及组织机构进行了深化改革。财务管理作为控制单位财务活动的重要管理工作，对于协调行政管理、优化组织改革均有着重要的促进作用。 W 单位按照法律法规以及上级主管部门依法行使行政权， 并按照H 局管理体制改革要求接受H 局财务监督管理，如果W 单位对财务监管方式、 监管结果以及监管过程存在意见，可向有关部门提出异议。

其四，监管主客体的责任。与监管权力相对，W 单位在自身内部监督方面承担监管责任、H局在外部监管方面承担监管责任。 这种责任的承担与具体行为的落实， 集中体现为H 局对W单位财务行为与财务结果的审查， 即H 局对W单位财务结果与行为的合法性与真实性负有全部责任。 H 局对这种责任的承担，主要体现为对W 单位财务风险的控制以及制度的制定。 在内部监督方面，W 单位需要对自身一切财物行为与财务结果承担直接责任，如果存在单位自身无法处理、无法负责的财务风险，则上报至H 局由H 局负责处理或上报至上级管理部门负责处理。

（三）W 单位财务监管体系中存在的问题

W 单位自成立之后经历了诸多改革， 但却没有对自身制度进行全面细致地梳理，只是依据机构职能变化对原有制度进行补充或局部更改。尤其是财务监督体系方面，在监督不到位、监督能力与监管幅度不相称、监督主体能力不确定等原因的作用下，W 单位财务监管体系存在着如下诸多问题。

1.监管幅度大。 其一，监管客体内部监督范围广。 W 单位身为监管客体，需要对自身财务活动进行整体性、全流程的考量，截止2022 年12月，W 单位有58 项财务活动进行财务监管，共计1358.36 万元的财物数额。 而W 单位财务管理部门目前仅有3 个人的正式编制且不满编。即便在满编情况下，进行会计核算以及财务日常工作，平均每人每天需要持续监管3 项及以上的财务活动。

其二，监管事项多。 按照财务监管类别进行划分，可将W 单位财务监管活动划分为两方面：一方面是常规监管， 主要负责对W 单位预算管理、财务报表编制、资产管理以及日常收支核算，监管方式主要为财务审计、财务检查以及专项审计等；另一方面是非常规监管，按照H 局要求每年度进行整改，通常情况下是配合相关主管部门及上级部门对财务项目落实部署进行监督管理，比如大规模资产清查以及经济责任审计等。

2.单位监管责任重。 其一，财务监管的直接管理权受到了限制。 H 局作为二级预算单位对W 单位这个三级预算单位的财务直接管理权在各项事项上受到不同程度的限制。 H 局作为W单位的垂直领导部门，财务直接管理权的事项处理方面却难以对W 单位进行直接管理， 受到的约束与限制较高。 比如，国库集中支付前W 单位预算编制并不需要个别上报， 而是由H 局汇总后进行结果上报与审查。经由上级财政部门正式预算批复通过后， 由H 局正式批复并进行预算分配。这一制度虽然在理论层面上存在执行不严格的问题， 但是对实际问题的解决却颇见成效。比如，W 单位的人员经费始终纳入当地财政预算， 这一财务类别的划分是W 单位作为三级预算单位的制度上的一种划分。 但是自W 单位脱离中央直属单位后，单位的人员经费预算脱离了地方财政预算，只有少部分进行了并列。 H 局作为二级预算单位可争取到的预算人员经费是一种对制度漏洞的钻取，但是却一定程度上弥补了W 单位的人员预算经费缺口。 这一举措严格来说是一种改变预算用途的钻漏洞行为，但是从本质上来说， 这一做法是各单位合理争取经费的“不得已之举”，所以虽然名义上不提倡，但却并未明确禁止。 国库集中支付后，W 单位可独立填报预算，H 局在预算分配上的自主权被取消，从实际层面上说H 局只属于数据中转站。 这一改革的目的在于加强预算编制的真实性，但实际上地方财政负担的单位原人员经费现在需要完全按照中央预算要求填报，地方财政人员经费被抛弃或放弃。在这种局面下，无论是H 局还是W 单位均没有进行思路拓宽，虽然争取过等额人员经费转化为项目经费，但始终未得到解决。

其二，实际权力的削弱。 从实际情况来说，H局能够获取到的W 单位的财务信息是一种经过处理与加工后的信息。 但事实上H 局需要W 单位按照不同项目或不同时期对财务信息进行分别明细上报与汇总上报。 也就是说，H 局要控制的是W 单位的原始信息，H 局同样也需要承担W 单位信息质量的审核责任。 上报后如果上级单位或审计部门审查到某个数据出现了问题，则责任认定由H 局承担。 在这种直接管理权受到极大限制的情况下，H 局一面需要承担对W 单位的无限监管责任， 对W 单位的监管权力却较为有限，这种责任与权力的不对等进一步激化了矛盾。

3.监管能力弱。其一，监管滞后。财务监管在职能上存在先天的滞后性，即需要在财务活动或财务事项发生后才能进行监管行为，W 单位财务监管也不例外。 一般情况下，W 单位的会计核算、采购、资产管理、预算编制以及预算执行等工作监管滞后，H 局的财务监管是一种阶段性监管，难以落实全过程监督。一般情况下，最具有时效性的监督手段， 是对W 单位制定的各种财务报表进行审核，但是因为报表存在时间上的真实性验证阶段，在此期间如果发生财务错项或其他财务风险，则这种风险的发现是在事情已经发生后做出的分析行为，追查行为必然滞后。 针对行政事业单位的财务监督方式， 目前来说应用最广、最有效、最科学的方法为财务审计。但是因为财务审计必须要在财务活动已经发生后进行检查，无法在财务事前阶段与事中阶段进行预防与防控，导致事后审计基本限制在已发生事项的整改方面，仅能起到一定的纠正作用，难以实现本质上的防微杜渐。

其二，监管执行力不高。 这一问题主要体现为以下几方面：第一，未能实现令行禁止。上级H局财务工作部署与指令W 单位必须要严格贯彻落实，但实际情况来说在日常财务工作中存在一定的疏漏行为。 在处理部分财务活动时阳奉阴违、视而不见、我行我素的情况时有发生。部分财务报表经过长时间讲解后仍存在错误，部分特殊事项对于手续与风险规模做出了个别交代，但仍存在未按承诺办理的问题。第二，政策执行不当。H 局在充分按国家层面要求的基础上， 对W 单位进行了工作部署与相关要求。但是从实际情况来说， 政策与部署的向下执行遇到的阻碍仍较大。比如，财政部关于控制“三公经费”的规定，W单位进行了额度控制，但每年能够分配到的额度控制数很少， 且还需要按照H 局管理要求进行额度的监管控制。事实上W 单位每年汇总的“三公经费”真实性仍存疑，实际支出要远远大于决算报表数字。 虽然H 局反复强调政策要求，但在近几年W 单位几乎没有完成指标要求。第三，难以消除W 单位内部员工的不满与抵触情绪。 在行政事业单位改革期间，有部分政策要求落实过程中存在一定的不合理想象，但却难以解决。 行政事业单位的工资收入分配制度为“工资+津贴补贴”，这种制度在初次制定与改革时，因为漏洞过多而无法实行，甚至出现事业单位内部改革结果失衡的问题。后续改革方案的制定虽然进行了补充，改革方案内容更加严谨、细致，但对于之前制度的失误与缺漏却没有完全解决， 导致W 单位仍为之前严格执行政策要求的决定“埋单”。按照H 局工作要求，W 单位原本可以同时享受地方财政负担奖励与单位福利的局面未得到整改，W 单位内部人员始终心存芥蒂，进而在类似工作中存在抵触情绪， 无法完全顺应H 局领导的监管工作要求。

四、 行政事业单位改革中财务监管体系的整改对策

财务监管体系作为规范行政事业单位财务活动的重要举措之一， 对财务监管体系的整改，关乎到行政事业单位内部管理、顺应财政改革需求、提高单位资金使用效率、推动反腐倡廉建设等方面的重要环节。本文通过上文对财务监督体系存在问题的整理，以此为着手点，探讨如下行政事业单位改革中财务监管体系的整改对策。

（一）明确管理者职责

H 局对W 单位进行垂直管理， 也是财务监管的主要执行机构与负责主体，因此相关行政领导需要清楚认识到目前财务监管存在的缺漏并加强认知，确定行之有效的管理目标解决目前财务监管存在的问题，加强对W 单位的监管力度。明确监管目标后管理人员就能在制定的目标指挥下为财务监管提出管理思路，并在明确管理职责后承担相关的职责责任。相关管理机构对单位财务管理部门的管理职责，主要依据在于管理宏观目标以及单位目前的监管思路等，经过精细的思量确定管理人员决策方向后，将监管责任按照监管人、财务部门负责人的具体事项进行责任划分。财务监管过程中，监管执行人、管理人以及责任主体都必须要在法律框架下进行活动。

（二）健全规章制度

其一，梳理现行规章制度。W 单位自2007 年成立以来建立的制度几乎没有后续的修正或补充。因为制度的长期滞后，无法顺应时代要求，使得W 单位财务监管受到的阻碍性较大。因此，就需要按照现行的财务制度进行类型划分，并梳理出各类制度中具体包含的制度内容。对制度的分类以及制度内容的充实与修订，能够进一步确定制度内容与政策法律之间存在的异同， 找出与当前财务监管不相适应的内容与问题， 从而实现对制度的重新设定或修改补充。

其二，修订完善规章制度。 围绕W 单位管理特点以及行政事业单位改革总现状，针对财务监管存在的问题进行完善。 一方面，制度内容的建立必须要体现出政策法规的严肃性、分配的公正性以及管理的科学性。 通过把握以上内容，进一步加强对财务风险的控制， 及时落实制度要求，在充分顺应法律法规内容与部门既定制度的基础上制定制度。如果出现与法律规定出现冲突的情况，则必须要以法律规定为基准。与此同时，制度需要对内容权责进行均衡的维护，确保分配的合理性与公平性。制度的完善必须要具备与时俱进精神，废止陈旧的、传统的、落后的、不公平的制度，补充新颖的、现代的、先进的、公正的制度，并注重制度的时效性。

其三，按规范制度的形式划分，不断改进。按照规范类、界定类、监督类三大类别进行形式划分。 通常情况下，界定类制度是一种作用于权责划分层面的制度内容，具体体现为监管主客体权责的明确与工作的要求；规范类制度是一种具体的工作手段，主要是对财务活动、财务流程、财务方法以及财务专业等方面进行制度限制；监督类制度主要用于对财务监管主客体的行为以及具体职责进行规定。针对W 单位的现行规章制度，主要应从以下几方面进行改进：一是进行财务监管主体与客体的重新界定，从而明确具体的主客体权责； 二是以规范制度的类型划分为基础，对于部分不适用、 不规范的制度内容进行补充修改；三是要新建监督类规章制度，重新界定财务监管主客体的具体划分标准以及具体权责，修改内部控制、内部审计、财务信息披露等制度。

（三）明确经济责任，重视内外监督的结合

W 单位可将重大经济责任进行部门层面的划分，岗位经济责任进行个人层面的落实，从而实现财务监管主客体的各司其职与并举推进。在明确管理者职责以及制度不断完善的基础上，能够让各部门各岗位监管人员明确自身经济责任，避免因为进行追责时权责归属不清。在执行具体的决策制定与执行监督过程中，应慎重考虑自己需要承担的后果。

W 单位的内部监督，可按照专项监督与日常监督两方面落实监管。 内部日常监管，主要是针对W 单位各项财务活动的常态化检查， 确保能够第一时间发现问题并及时解决问题，确保单位能够对上级下发的预算指标进行正确执行，并全面贯彻各项财务制度。内部日常监督是一种全过程、全人员的监督活动，从而为事前、事后的财务监督预测、决策与论证提供坚实基础。 事后监督主要依靠审计手段进行检查， 考虑到W 单位内部审计人员短缺，因此可利用财务管理部门以外的审计力量加以补充。 比如，可以对组织其他单位的财务骨干人员以及上级部门财务人员组成审计检查小组， 对W 单位财务活动进行交叉审计。专项监督主要是对单位财务活动中的薄弱环节或重大财务项目中存在的问题进行的专门的监督行为，不包含在日常监督范围内。 W 单位的外部监督可划分为被动与主动引进两部分。被动财务监督是一种强制执行、监督意见强制落实的监督行为，主要以财务审计为主。 W 单位也可以结合自身情况，主动引进其他监督力量对自身财务活动进行监管。比如，借助专业中介机构，对单位活动进行审计， 为内部审计力量不足进行补充，并加强审计制定效果，确保审计结果与财务整改结果更加公平。 与此同时，在信息化时代背景下，线上监督与线上审计工作已经成为财会监督的主要方式。 借助线上信息系统，对行政事业单位的财务活动与财务行为进行全面审查，有助于财务监管体系的高质量建设。

（四）规范业务管理

其一，规范预算管理。 这一方面主要是通过制度或体系约束， 实现对W 单位预算管理工作的横向、纵向规范。一方面，必须要顺应国家顶层设计进行预算编制， 确保预算编制的合理性与完整性，能够兼顾一般工作与专项工作，实现预算收支平衡；另一方面，预算执行的规范管理， 主要是对收入预算进行计划性的控制与完善。

其二，规范收支管理。 W 单位的收支管理工作可按照行政事业单位改革制度的具体要求，进行类别划分，具体分为财政收入与其他收入，确保能够按照要求进行核算落实， 确保能够将单位所有财政活动纳入预算中， 实现收入的统一管理与统一审查。 支出管理主要是按照预算执行要求， 将单位的各项支出全部纳入到预算范畴内， 按照国家制定的财务制度明确支出范围与标准，确保票据来源合法，规避假公济私、铺张浪费等问题。

其三，规范资产管理。 W 单位应针对自身的现金与银行存款， 制定专门的管理制度以及针对性的管理人员。 在充分顺应制度要求下，确保单位现金管理与银行账户管理能够按照财务监管要求一一落实， 固定资产应按照规定标准与范围进行规范处置，暂付款及时清理结算。 在建项目建成完毕后， 应按照制度规定交付使用并转入固定资产。

五、结语

综上所述，本文主要以W 单位为例，对行政事业单位财务监管问题进行系统梳理与明确，全面阐述了W 单位财务监管现状， 并针对其中的问题提出行政事业单位改革中财务监管体系的整改、 优化对策。 通过研究本文得出如下结论：

行政事业单位存在财务监管幅度大、 监管任务重、监管能力弱等问题。 造成上述问题的原因，主要在于财务监管主客体之间的权责不明、制度执行力度差。 通过明确监管主客体职责，完善管理制度等措施， 能够有效提高财务监管体系建设的有效性与科学性。

当前行政事业单位面临的改革情形较为多元，财务改革、管理改革作为行政事业单位改革的核心部分，也成为当前各界学者的研究热点。通过对W 单位面临的财务监管问题的研究，能够进一步深入探寻我国行政事业单位财务监管的现状，并充分认识到行政事业单位改革的重要性、必要性与紧迫性，对于强化行政事业单位内部监管、 优化单位财务活动有着积极的促进作用。