我国重大传染病疫情预警体系的问题与对策综述*

2023-11-09王卓怡胡美荣潘锦仪岳远雷

中国医学伦理学 2023年11期

王卓怡,韩蕾,胡美荣,潘锦仪,岳远雷

(湖北中医药大学医学人文学院,湖北武汉 430065)

传染病给社会带来的巨大风险及其特殊性、复杂性日益突出,如何有效预防和控制重大传染病疫情是当前我国以及世界各国所面临的重大公共卫生安全问题。本文通过对我国重大传染病疫情预警体系建设的文献进行筛选、研读、数据分析、归纳整合,探究学界对重大传染病预警体系建设研究的内容,发现、分析并解决我国重大疫情预警中的伦理和法律困境,以期能促进和完善我国公共卫生预警体系建设。

1 研究综述

1.1 概念界定

重大传染病疫情,从法学的角度来解释,即是某种传染病在短时间内突然暴发,波及范围广泛,其发病率往往超过常年的发病水平,对社会公众的生命健康造成或者可能造成严重损害的后果。由于其具有不可预知性、突发性强以及传播广泛的特点,不仅会对个人身心健康造成影响,甚至会对社会的稳定和经济发展带来严重的损害。因此,有针对性地做好重大传染病疫情预警机制,可有效保障社会经济的良好发展[1]。传染病预警则是指根据传染病的发生、流行趋势的预测,及时发出的传染病预测和警报[2],从而提高社会对传染病预防控制的主动性和预见性[3]。

1.2 研究目的

为了解近年来我国对于重大传染病疫情预警的研究现状,梳理我国在应对传染病疫情预警方面存在的伦理及法律困境,提出解决对策。笔者通过对我国2002—2022年间主题确定为“重大传染病疫情预警”的相关文献史料进行系统地研读和梳理,了解并掌握其总体历史演变发展变化的脉络,以较客观的视角呈现我国学者对这一核心问题展开的探索研究;同时,借助定量分析的方法,挖掘其潜在的动态规律和因果联系,以期能够进一步从多层次、多角度来展现我国重大传染病疫情预警的研究发展现状,揭露其中的不足,及时反馈并提出解决的对策,补齐疫情预警的短板。

1.3 资料和方法

本文对我国重大传染病疫情预警的研究进行文献梳理,通过“中国知网(CNKI)”“万方”“维普”“读秀”等期刊数据库平台,以“重大传染病”“疫情”“预警体系”等为关键词进行相关主题检索,检索的文献时间限定为2002—2022年,一共检索出182篇论文。

通过文献研究法、历史研究法和思辨研究法等分析方法,对所收集的文献进行整理、比较和归纳,并按照以下标准对其筛选、排除:一是文章内容仅从公共卫生应急管理层面提出对策性研究;二是仅梳理公共卫生政策变化,未涉及传染病防控和预警结合的相关政策研究;三是单纯论述预警制度的发展、变迁的,并未说明在公共卫生领域尤其是传染病方向的预警制度分析;四是仅从学者本身对重大传染病预警的思考,未有效结合官方政策性文件;五是仅梳理相关调查数据,未对其进行实质性的论述。最终获取82篇文献样本。

1.4 现状分析

笔者通过对文献样本在时间上的纵向分析以及内容上的横向对比,发现学者对我国重大传染病疫情预警的研究主要侧重在体系建设研究、所存在的问题及与其相关的对策等方面。因此,我们运用频次统计的方法,对符合要求的82篇样本进行分析,统计和归纳出我国对于重大传染病疫情预警的问题及解决对策的论述,并利用折线图予以记录、分析相关基础数据。

笔者通过对文献样本的梳理,统计出我国有关重大传染病疫情预警研究的文献在各年段的增减数量(见图1)。

图1 有关重大传染病疫情预警文献数量走势图(2002—2022)

根据图1可以进一步发现,整体上每个自然年均有研究成果的发表,在2002—2019年期间的分布呈现上下波动状态且波动起伏不大。在2002—2004年期间的小幅度波动,与我国发生的重大传染病疫情相对应。近几年出现的重大传染病与图表中相对应的年份波动情况相符。且从图1可以发现,我国对于重大传染病疫情预警的研究从2009年起略微呈现上升的趋势。随着科技的发展,我国引入了更多的信息技术手段,在2013—2016年期间发表的文献大多与信息化建设相关,体现出我国学者对重大传染病这一问题有了更深入的学习和研究。随后,在2015年后发表的文献呈下降的趋势,但是在2019—2022年期间急骤上升,这与重大传染病疫情暴发相对应。

2 我国重大传染病防控预警制度存在问题之研究现状

2.1 有关我国重大传染病预警体系中存在问题的统计

通过对82篇文献逐一筛选统计,发现学者对我国重大传染病预警制度的研究主要集中在预警信息系统、预警机制、传染病预警法律法规等方面。本文通过运用数据统计和具体分析相结合的方式,阐述了我国重大传染病预警制度存在的主要问题。

通过对82篇文献样本中关于重大传染病疫情预警体系问题的统计,经梳理,获取了以下15项相关的统计数据(详见表1)。

表1 关于我国重大传染病预警制度存在问题的统计数据

2.2 对我国重大传染病预警体系存在突出问题的分析

笔者进一步分析了重大传染病疫情预警体系中的15个问题,将其归纳为5个具有代表性的问题,详见表2。

表2 我国重大传染病预警制度体系中的代表性问题

2.2.1 重大传染病预警信息公开不及时、不准确

笔者把信息公开不及时、预警信息与常规疫情信息混同、预警过程繁杂性、信息流通滞涩性、疫情信息瞒报谎报,归属于传染病疫情预警信息公开不及时、不准确。

有研究者认为,由于人类的认识有限,导致对疫情风险识别有困难,在常规监测信息公开与预警信息发布这两种制度下,政府基于审慎原则而迟延公布信息,则会导致公开失去意义[4],信息的可信度与客观真实性有待考证。还有研究者表明,我国实行的层级式预警权限配置不明晰,使得信息失真和流通折扣的现象层出不穷,而信息瞒报谎报的现象则易导致决策者无法及时获得准确有效的信息,而公布信息会引发社会群众的恐慌,激活社会中的不安定因素,容易加大交叉感染的风险,增加传染病的暴发概率,从而引发更严重的后果[5]。《中华人民共和国传染病防治法》第三十八条规定,公布疫情应当及时准确,而卫生行政部门作为疫情知晓的重要前哨关口,在我国实行的“逐级上报、授权发布”制度下,难以进行群体监测预警[6],导致信息公布不及时,缺乏时效性。除此之外,也有学者指出,我国有关疫情信息的共享只停留在卫生系统内部,对于不同层次、不同部门判断和并未实行信息共享机制,形成“信息孤岛”,增加了医疗机构和卫生行政部门协同预警新发传染病的难度,易导致信息流动不顺畅、信息知晓不及时的伦理和法律问题[7]。

2.2.2 重大传染病预警协同机制不健全

预警协同机制不健全,主要表现在风险判断、早期监测、信息研判、预警机制运作四个方面。笔者把预警判断缺乏专业性、早期监测预警不及时、部门应急指挥运转不及时、医疗资源匮乏归属于预警协同机制不健全。

有研究者指出,对于未知传染病的预警掺杂了社会因素、经济因素等,因害怕引起社会恐慌而没能及时预警,是预警主体政治性与预警判断专业性的矛盾,是预警风险判断的失衡和信息研判的失误[5]。有学者表明,我国传染病监测机制及相应的法律制度十分健全,但实际上存在不同主体重复管理、信息不对等的问题。我国有三大传染病监测系统,即全国疫情报告系统、全国疾病监测点系统和单病种监测系统,没有形成统一的传染病监测平台,所以造成监测不到位、预警不及时[8]。也有研究者认为,分级分类就诊未落实,导致疾病蔓延,加剧感染风险,重大传染病防治的应急预案不健全,保障体系不完善,没有预先制定周详计划和方案,协调机制不完善,应急指挥运转困难,导致人员物资配备不规范,患者流动难以精确掌握[9],部门之间协同不到位,配合不能做到环环相扣,防控难以形成合力,在此背景下预警伦理和法律问题将得不到解决。

2.2.3 重大传染病的预警主体权责规定不明确

笔者把预警主体权限配置不准确、信息系统公开主体授权混乱,归属为预警主体权责规定不明确。

有研究者表明,在现行法律框架下,立法者设置封闭集中化的预警主体权限,较高级别的行政机关有发布预警信息的权限,这些机关仅仅只有发布信息的权力,而如何获得信息内容,则依靠于发现疫情的基层机关层层上报而来,极易导致获得预警信息的战线拉长,传递效率低下,难以实现预警信息的实时化、及时化[10]。同时有专家学者认为,有多部法律规定了预警主体的权限,因而在理论中形成了关于预警主体的两种观点,出现了分歧,这个分歧投射在事件中就是预警的滞后。由于并没有法律法规明确地规定预警权限主体,地方政府对于突发不明原因传染病的预警权也不明晰,导致地方政府得知新型传染病的消息后,却不能依法及时披露,更没有及时作出防控响应的要求,错失了宝贵的“窗口期”[11]。笔者认为,地方政府在发现传染病的同时却不能有效预警,面临着伦理和法律难题,作出预警与否对于整个社会的发展、疫情的走向有着截然不同的结果。法律对预警主体规定的不明确造成地方政府不能及时发出预警并采取应对措施,由此导致地方决策者无法作出有效决策,容易错失防控良机[12]。

2.2.4 重大传染病预警法律体系不完善

我国应对重大传染病疫情主要以《传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》作为法律依据。而《突发事件应对法》在预警制度方面有较为详细的规定,但基于其针对性不强,故实际应用效用并不显著。另外两部法律概括性较强,且无实质性的规定,也缺少具体的制度设计。而法律的混同、泛泛而谈必然会在重大传染病突发之际,让实践者无法可依,预警伦理问题难以依照针对性法律解决。笔者将法律法规运行缺位、法律适用存在冲突归属于法律法规不健全。有研究者表明,我国现行的适用法律中均未提及授予特定部门制定传染病疫情信息公布制度权限的授权性条款,存在规定模糊、互不协调、授权混乱的问题[13]。有研究者认为,《传染病防治法》虽明确国家建立传染病预警体系,但并未做出具体实行方案,也未对预警级别做出具体的划分标准,欠缺具体操作方法[14]。除此之外,也有研究者指出,在不同的法律制度下,有发布疫情信息权的主体存在差异,且基于“特别法优于普通法”“新法优于旧法”的原则,不同法律制度之间对同一事项的规定不一致,不利于我国法治的统一,难以协调[15]。在疫情防控初期,数以亿计的个人隐私信息被征用,而相关法律没有明确规定谁来收集并且使用这些信息,仅有《传染病防治法》第九条规定国家支持与鼓励单位和个人参与传染病防治工作,但对单位和个人如何依法收集、使用个人信息尚未做出具体规定。所以,有部分学者认为,在当时的背景下,相关立法几乎没有意识到大数据在今后的医疗卫生工作中能有巨大的应用价值,这体现出相关的法律法规存在一定的滞后性[16]。

2.2.5 传染病预警风险意识缺乏

笔者将公众传染病危机意识低等问题,归属于传染病预警风险意识缺乏[17]。有研究者认为,个别工作人员对新发重大传染病的观念认识不足、防控意识不强,忽视了新发传染病预警的重要性,导致预防工作不到位,未能及时控制流动人群,加大交叉感染的传播概率,酿成严重的突发性公共卫生事件[18]。笔者认为,新发重大传染病具有突发性、不确定性,公众缺乏风险意识,警惕性不高,决策者无法做到在“早预防”的基础上“早预警”。

3 我国重大传染病防控预警制度存在问题的对策研究

通过对82篇文献样本的分析,梳理概括出其应对我国重大传染病预警制度中所存在问题的五个对策,其出现频率如表3。

表3 应对重大传染病疫情预警体系中所存问题的对策

3.1 加强传染病预警信息监测,提高预警灵敏度

有研究人员建议,预警信息的发布应当具有提前性,遵循预防原则,在确定疫情具有不可控风险的第一时间就对外公布,避免出现谣言[19],减少舆情监管的难度,提醒社会公众提前储备物资,做好初期的防护工作,避免出现严重或不可逆的后果。也有研究者提出,鼓励社会第三方组织和民众积极参与到传染病预警体系的管理中来,建立基层信息相互通报系统,加强各个主体之间的紧密合作,确保信息数据能够准确、高效上报给政府,以便决策者能够及时作出应对[20]。有部分研究者主张,建立“智能+疫情预警”模式,应用大数据与区块链等算法技术,对疫情信息数据进行全面监测,实时记录,结合多维信息形成完整的信息链条,促进政府部门与各机构联系,避免在信息收集、分析时出现信息孤岛,在准确度、隐私保护等方面加强监管[21],做到精准防控与及时发布,可较大程度地提高信息沟通的效率,为传染疾病早发现、早防范、早治疗提供重要决策依据。

3.2 加强传染病疫情预警协同机制的建设

有研究者指出,政府要尊重认可专家作出的专业判断和治理意见,注重对公共卫生的专业化研判,要合理充分运用当地优质资源,广泛吸收本地专家参与疫情调查,让公众尽可能地参与疫情的各个环节[22]。有不少学者建议,在早期监测上,须常态化搜集信息,利用“三间分布”法汇聚准确数据,科学选取监测标准[23],选用专业人员运用先进设备常态化普查、定点监控等方式及时更新监测动态,对于监测到的异常信号保持高度的敏感性。也有研究人员主张,强化保障体系的建设,运用“互联网+医疗”模式,实行远程医疗服务,减少感染风险[24],建立医疗防疫物资库,完善应急医疗物资储备制度,并定时检查更新,保证物资的有效使用[25]。另外还有研究者表明,要做好预警级别划分,规定级别标准,建立传染病防控预警响应机制和应急预案,落实疫情分级管理制度[26],增强其实际可操作性并加强演练,不断修整,注重每个环节之间的关联性和配合度,加强资源共享,使信息协同、行动一致,构建政府与社会共同参与的疫情防控模式。只有多维度、各环节、深层次综合施策,才能筑牢传染病的防护墙。

3.3 明确预警主体权责界限

一方面,有研究者表明,在疫情预警的权责主体上需修订法律,厘清关系。完善预警权限分散化配置机制,将对突发不明原因的传染病预警权限分散到地方卫生行政部门,推进权利的下放[27]。应明确预警制度的核心,把焦点放到对社会大众公开透明预警信息。应开放分散预警权限,将预警权力下放到基层卫生部门。增强专业机构的独立性,扩大有权预警主体范围。还有研究者表明,预警主体之间应该分工协作,以社会性伦理问题为基础,首要解决人民在突发传染病之时的生活保障问题,公共卫生预警信息的发布应划分为行政和科研,且“科研预警”应早于“行政预警”。各级政府及其卫生行政部门或独立预警机构之间的分工,应以管辖区域为准[28]。另一方面,不少研究者认为,当前我国重大疫情预警的发布权仍可保留,但建议将预警权交到各级卫生行政部门上[29],将其作为独立的预警主体,有利于卫生行政部门的工作职能在疫情预警实践中得到充分的发挥,突出预警的专业性。笔者认为,在以人民健康为中心的理念下,应当从决策责任角度,在法律法规中针对“预警信息发布主体及其权限”予以修正,在下放权力的同时,做到各主体权责一致,与法律规定不冲突。

3.4 完善传染病预警法治

研究者们普遍提出需厘清《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》三者有关预警规定的关系[30],明确预警的每一级别、启动主体和标准,适当放宽预警权限,提高预警灵敏度,以及明确规定预警之后应采取的具体措施。也有研究者提出,有必要在《传染病防治法》中规定有关责任部门未履行预警职责时应承担的法律责任,建立垂直的疫情预警问责制度,有利于打消相关执行人员的侥幸心理,提高预警意识,能以最快的速度做出预警防控措施,使得政府能够有序应对突发传染病[31],可有效避免防治不及时等问题。还有研究者提出,在信息飞速流通、个人信息极易泄露的时代,在面对重大传染病时,群众对医疗电子化仍有顾虑,应注重大数据在医疗卫生领域的立法,在加强信息共享的同时,需依法收集、使用,着重提升隐私保护水平[32],对相应主体进行事先授权并在事中监督,为了保证数据的最大应用化和最大化保护,建立完善的责任倒查追究制度,做到严堵漏洞、不留隐患。笔者认为,完善并落实法治建设是健全传染病预警制度的基石,做到“四早”,用法治思维建立一套有效的传染病防治体系。

3.5 提高公众对疫情风险的意识

有研究者表明,我国应基于风险社会的要求来统筹把握重大传染病疫情的预警防控工作,落实危机管理常态化,提高危机意识,建立一条“早防范、早发现、早预警、早准备”的防线[33]。也有研究者主张,无论是政府行政人员还是医疗救治人员,都应当对传染病持有高度警觉性,对其开展新发重大传染病的应急处理培训与演练,实行考核制度[34],加强对传染病的危机风险意识,提高风险判断能力,将社会公众的健康与生命安全放在第一位,提高应对传染病疫情的反应速度。还有不少研究人员建议,积极开展对传染病以及突发疾病预警的宣传教育工作,落实“群防群测”制度[35],广泛普及传染病防控知识,提高公众对传染病的认知程度,鼓励公众进行日常健康监测[36]。笔者认为,面对新发疾病,政府要积极做好预防工作,及早探索和研究疾病的性质,做好对社会群众的群防群控工作,以便更好地预防传染病,降低因疫情给社会带来的伦理和法律隐患。