“以大带小”推动小型水库运行管理水平提档升级——以浙江省江山市为例

毛斌 江山市水利局

江山市是浙江省的县级市，区域面积2019平方公里，户籍人口60.8 万人，地处浙闽赣三省交界，是浙江省西南门户和钱江源头之一。境内有大型水库2 座、中型水库1 座、小型水库80 座，其中，小（1）型水库22 座，小（2）型水库58 座。水库承担着防洪、供水、灌溉、生态、养殖和发电等功能，事关人民群众的生命财产安全，但小型水库运行管理一直是水利工作的薄弱环节。

一、江山市小型水库基本情况

全市共有小型水库80 座，其中76 座为国家、集体所有，4 座为民营所有，涉及17 个乡镇（街道）。80座水库中库容100 万～1000 万方的小（1）型水库22 座，库容10万～100万方的小（2）型水库58座。各乡镇（街道）水库数量不均，管理任务差异大，其中上余镇8 座最多，坛石镇、凤林镇、石门镇7 座，廿八都镇、保安乡1 座，塘源口乡、张村乡没有水库。

同时，大部分小型水库主管单位是乡镇（街道），日常管理单位为行政村。因为乡镇（街道）、村没有专业的水库管理人员，对日常运行管理不重视，因而运行管理水平不高，水库外观面貌差，溢洪道前设拦鱼网、管理范围内有违章建筑、水位尺脱落、启闭拉杆锈蚀、管理房被养鱼人员占用等乱象频发。

江山市委市政府历来高度重视水库安全，每年汛前持续开展小型水库安全运行的“四不两直”督查检查，并将防汛安全责任落实严重缺位的乡镇人民政府、街道办事处列入“十条军规”反面典型通报。历次督查、检查、暗访发现的主要问题有：大坝迎水坡、背水坡、坝顶道路、排水棱体等部位有垃圾，杂草丛生；启闭拉杆锈蚀；大坝踏步局部破损；排水沟淤积，杂物未清理；溢洪道口设置拦鱼网，溢洪道上有杂物；坝面铺设捕鱼滑轨机设施；近水面水位尺损坏、缺失；库水位尺无基准高程；未按要求布置必要的安全监测设备设施。

随着2019 年水利部《小型水库安全运行监督检查办法》出台，部级层面不仅定期开展小型水库安全运行的暗访督查，而且明确了追责问责细则，对水库管理提出了更高的要求。如果一座水库一般问题达到8 个及以上、较重问题达到6 个及以上、严重问题达到4 个及以上、特别严重问题达到1 个及以上，要对水库直接责任单位、领导责任单位进行警示约谈或通报批评，对直接责任人、领导责任人进行警示约谈、通报批评、建议调离岗位、建议降职或降级、建议开除或解除劳动合同[1]。

二、小型水库问题分析

据统计，江山市92.5%的小型水库建于20 世纪50至70 年代，建设水平不高，导致水库的安全运行管理存在隐患，尽管通过实施多轮水库除险加固项目，水库安全等级得到较大提高，但分析发现部、省、市三级监督检查发现的问题，小型水库管理不到位的现象仍然普遍存在，主要包括以下几个方面。

（一）机构有缺失

一是属地管理不到位。据统计，全市17 名乡镇水利员承担着74 座无管理单位水库的技术责任人，平均每人承担4.3 座。乡镇（街道）之间不平衡现象也很突出，水库少的乡镇只有1 座，水库多的乡镇（街道）有8 座，分散式的管理模式一方面导致资源浪费，另一方面导致管理水平参差不齐。

二是行业监管不到位。2019 年机构改革后，各级人民政府防汛防旱指挥部划入应急部门，人员进一步分流，一个科室仅3～4 人需负责全市水库、山塘、灌区和小水电站的行业监管工作。

三是巡查频次要求高。《小型水库运行管理规程》提出，土坝汛期每天巡查不少于一次，持续暴雨、洪水、高水位工况下，应驻库巡查；非汛期低于控制水位巡查每5 天不少于1 次，超过控制水位巡查每天不少于1 次。按照这个要求，每年最少巡查216 次。

（二）经费有缺口

一是预算保障偏低。推行“以大带小”前，水库管护经费参差不齐，普遍不高，无法满足水库维养之需。全市小（1）型水库平均每年每座8000 元，小（2）型水库平均每年每座6500 元。

二是费用少还要兼顾养护。通过调查，水库运维资金拨付乡镇（街道）后，由于缺乏监管，未足额配套的现象较为普遍，使得水库的安全运行管理不到位的情况加剧。小（1）型水库巡查员补助费用为0.4 万元/年，小（2）型水库巡查员补助费用为0.25 万元/年，巡查员工作还要包含2～3 次/年的坝面除草和保洁等费用，间接导致巡查达不到预期要求。

（三）能力有缺乏

一是行政责任人的岗位职责不清。通过电话随机抽查发现，个别乡镇长（街道主任）并不清楚自己是水库行政责任人，也不知道行政责任人的具体岗位职责，水库管理的主体责任落实“有名无实”较为普遍。

二是技术责任人履职能力不足。小型水库技术责任人大部分为乡镇水利员。当前，全市四分之一的水利员没有水利专业背景。特别是1992 年5 个片区水利站撤销后，水利员隶属乡镇街道管理，这也直接导致水利员因承担大量中心工作而不能专职干水利。

三是巡查责任人水平不高。由于待遇水平低，小型水库巡查责任人基本由当地村民担任，且文化程度不高，普遍存在不了解基本制度、不清楚业务要求、巡查浮于表面等问题。

（四）管理有缺漏

一是无序养殖现象普遍。全市91.25%的小型水库属于乡镇（街道）或村集体经济所有。部分地方为增加集体收入，将水库使用权外包出租养鱼，承包合同又未明确限制性行为，直接导致水库承包人成为水库日常的管理员。水库大坝管理范围内乱搭乱建、溢洪道设置渔网、随意启闭放水设施等乱象屡见不鲜、屡禁不止，直接威胁水库泄洪和人民群众的生命财产安全。

二是制约手段缺位。当前的上位法律法规对水库产权所有者的约束不够，存在漏洞。水利部门对履职不规范的行政责任人或属地乡镇只能发函告知，缺少处罚手段。

三是与上级要求差距远。2020 年11 月，浙江省人民政府出台了《浙江省小型水库系统治理工作方案》，为小型水库的系统治理提出了“三通八有”（道路通、电力通、通信通和有人员、有资金、有制度、有预案、有物资、有监测设施、有放空设施、有管理房）的标准，对照标准，全市部分水库的养护水平仅停留在杂草清理和设施维护上。

三、主要做法

2021 年3 月，国务院办公厅印发了《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》，要求积极创新管护机制，对分散管理的小型水库，切实明确管护责任，实行区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等管护模式。碗窑水库管理中心为江山市政府直属公益一类事业单位，负责管理大型水库碗窑水库，拥有丰富的水库管理经验。2010 年，碗窑水库在浙江省率先实行管养分离，将维修养护工作分离并实行合同管理，经过几年的实践与摸索，管养分离工作卓有成效，碗窑水库在全省工程管理考核中多次名列前茅。为破解长期以来村镇维养人员不足、专业化水平低等问题，加快推进水库治理体系和治理能力现代化，补齐水库运行管理短板，江山市借鉴碗窑水库管理中心的人才、技术和管理优势，因地制宜，实施由大型水库管理中心——碗窑水库管理中心牵头的“以大带小”模式，境内74 座集体所有的小型水库实行“以大带小”模式[2]。

（一）建机制、补要素，“以大带小”立架构

一是精准施策，制度打基础。以问题为导向，积极谋划，深入调研，大胆创新，在《江山市小型水库系统治理实施方案》的基础上，专门制订《江山市小型水库“以大带小”专业化日常维修养护实施方案》。将原来由乡镇村承担的小型水库安全管理、运行管理、维修养护管理三项职责加以分离。由乡镇（街道）、村继续负责安全管理，由水利局负责监督指导运行管理，由碗窑水库管理中心统一负责维修养护管理，实施“以大带小”规范化运行，维修养护具体工作委托具备资质的专业公司负责，以物业管理标准予以实施。

二是网格覆盖，组织成体系。碗窑水库管理中心接管后，针对全市小型水库点多面广、管护水平良莠不齐的情况，将水库按照“位置相近、任务相当、方便管理、界定清晰、责任明确”的原则划分为东北、西北、南部三个“以大带小”管理网格。其中，东北网格包含四都、上余等6 个乡镇（街道）22 个水库，西北网格包含大桥、坛石等6 个乡镇（街道）24 个水库，南部网格包含峡口、凤林等6 个乡镇（街道）28 个水库。中心领导班子成员任网格长，业务科室负责人任网格指导员，干部职工任网格员，形成“纵向到底、横向到边”的全覆盖工作责任网。

三是开源节流，资金有保障。统筹小型水库资金安排，优化存量资金结构，将原来分散拨付给乡镇的资金，大部分集中拨付给碗窑水库管理中心；并通过清理结余结转资金和压缩一般性支出的方式，筹集其他资金，加大小型水库管护的投入。2022 年度累计筹措专项经费超300 万元，较2020 年度增长近100%。

（二）立规范、强联动，“以大带小”出实效

一是“集中+日常”，运维规范化。针对以往小型水库运维标准不统一的问题，江山市水利局监督、指导碗窑水库管理中心制定了《江山市小型水库维修养护管理办法》《江山市小型水库维修养护工作标准》。明确主体工程、启闭机、机电设备等维养标准，做到有章可循、有规可依。规定以汛期每月1 次，非汛期每45 天1次的基本频率，开展日常维修养护。除此之外，根据需要不定期组织集中式专业化维养，建立“一库一档”，将巡查情况、维修养护、问题反馈、整改落实4 个工作环节内容统一归档，体现养护实效。

二是“指导+督导”，管理联动化。江山市水利局持续开展督查、指导，监督落实小型水库的安全、运行、养护责任。建立“市级统管、镇级主管、村级协管”的监督机制，乡镇（街道）水利员、水库巡查员均兼职担任小型水库管理监督员。碗窑水库管理中心充分发挥专业优势，定期分组开展业务指导，对维养不规范、质量低等问题，提出专业性的解决方案。市政府结合民生实事工作开展专项督查检查，对存在的问题进行督办交办，形成了专业指导与日常监督双管齐下的“联动+”管理体系，进一步提升管护成效。2023 年以来，联合检查组仅水库溢洪道违规设置拦鱼网问题就发现5 起，并全部完成整改。

三是“分片+分级”，处置高效化。碗窑水库管理中心组建立了由18 名专业养护人员、55 名兼职人员组成的联合养护工作队伍。按照“分片负责”的原则，分区域指派专职维修养护技术员，负责日常维养及问题处置工作。养护人员统一选聘、培训上岗，确保养护工作的专业水平。同时，邀请行业主管部门的业务专家、维养实施单位的高级技工联合组建问题处置顾问团，充分发挥各级优势，协同解决突出矛盾问题，实现管护效率最大化。

（三）抓监管、谋突破，“以大带小”谋潜力

一是强化考核验收。江山市水利局建立健全维修养护考核办法等规章制度，制定《江山市小型水库维修养护考核评分细则》，对管理配合、现场效果、安全文明、台账资料等方面进行综合考评打分，强化监督的同时量化维养工作成效。运用奖惩结合、双向激励的方式，为维修养护实施主体的选优配强树立严格规范的工作导向。

二是强化数字管控。以水利数字化改革为牵引，推动小型水库管理由粗放型向专业型、智慧型转变，计划将水库沉降位移渗流观测、水雨情观测等事项纳入水库管理平台，部分水库信息接入衢州水库智慧管家平台，实现水库安全管理现状动态分析、水库运行情况实时监控。

三是强化社会监督。江山市水利局积极推动“河湖长制”提档升级，让每个小型水库的库长履职有名、有实、有效。积极指导乡镇村将水库保护写入《村民公约》，对垃圾入库、侵占水域等违法行为，及时向镇村反馈，协同部门处理，实现村民就近监督、属地长效监管。结合“世界水日、中国水周”等活动，进一步宣传小型水库“以大带小”管护模式的重要意义，引导各方关心、支持小型水库的运行管理[3]。