保交楼工作可持续的战略分析

文／向涛 文山州城乡建设发展有限公司 云南文山 663000

引言：

自市场经济确立以来，我国城镇化进程不断提速，房地产行业得以快速发展。1998 年，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止了福利房分配制度，标志着中国正式开启商品房时代，房地产投资和销售进入高速增长状态。2008 年，中央银行取消对商业银行的信贷规模限制，房地产行业进入门槛降低，市场竞争进一步加剧，金融与房地产的联系越来越紧密。多数开发商为快速获取利润，利用房地产业高周转的特点，通过承担高融资杠杆风险，向金融机构申请贷款用于房地产开发，并在获取预售证后进行快速销售，用销售回款偿还贷款，以此撬动更多资源开发更大项目。近年来，国家层面对房地产行业持续实施宏观调控，同时，疫情冲击加剧经济下行压力，房地产行业面临市场降温、融资困难等重重压力，导致部分房企资金链断裂、债务违约、项目逾期交付甚至烂尾。为稳民生、促发展，2022 年7 月，中央政治局召开会议，首次提出“保交楼”工作任务；同年9 月，央行拨款2000 亿元支持“保交楼”，随即，各省市相继出台“保交楼”举措，“保交楼”工作进入实质性落地阶段。从现阶段“保交楼”工作开展情况来看，虽取得了一定成效，但也暴露了资金使用范围窄、支取难、缺口大等问题，要实现“保交楼”工作的可持续发展，还将面临许多的挑战和困难。

1.保交楼工作开展的重要意义

保交楼工作作为重要民生工程，既关系人民群众的切身利益，又对社会经济的稳定发展有着举足轻重的影响。在经济学中，我们常把投资、消费、出口比喻为拉动经济增长的“三驾马车”，与之对应的金融业、房地产业、制造业都是我国国民经济的支柱型产业[1]。房地产项目一般开发规模较大，涉及的产业链条较长，对地方居民消费、就业以及上下游产业链都有较强的带动效应，以至于长期以来，地方政府为促进城市建设及经济发展，过度依赖房地产的投资，导致房地产投资占社会固定资产投资权重过高，挤占了大量的资金和产业资源，进一步影响市场配置资源的效率；同时，由于房地产的金融杠杆较高，资金过度集中于房地产行业，一旦发生大规模借贷对象不能按期偿还贷款的情况，极容易产生系统性金融危机，美国次贷危机的爆发最主要因素就是房产的投机和次级贷款的增加[2]。

当前，在我国房地产市场，由于很多楼盘的开发资金被开发商挪用，但是开发商无力归还，导致房地产市场出现大量的烂尾楼盘，影响项目建设的正常推进。同时，由于开发商对项目资金的挪用，难以短期内通过其他渠道弥补资金。进而产生资金回流不到位、房地产市场不景气的问题。而很多开发商由于各种到期债务必须偿还的因素，不得不挪用楼盘项目的资金来缓解短期的债务压力。而在债务压力的影响下，产生了很多烂尾楼，最终导致大量业主选择集体停贷的方式。而这种集体停贷的风波如果不能够及时得到解决，后续则会产生越来越多不良影响。例如：很多业主在支付了大笔的购房首付款和贷款之后，无法及时入住，则会影响生活秩序和社会秩序的稳定性。同时，很多烂尾楼的业主也会选择集体停贷的方式，这样一来会给银行带来一定的坏账冲击和影响。很多银行开始紧急排查，进行停贷风险的控制和管理。这样一来，会导致停带操作带来一系列的连锁反应，给银行带来坏账风险问题。然而，停贷风险更大的冲击在于影响居民的购房信心。同时，也进一步打压了房地产市场的发展前景，因此，推动保交楼工作的健康发展越来越重要[3]。

推动保交楼工作的可持续发展，有利于全面解决复工交流的问题，积极帮助居民解决采访两空的风险。当前在我国很多地区，各级政府部门已经积极推动房地产企业的保交楼工作的顺利开展。一些房地产企业也在积极筹划资金，努力提升工程进度。同时政府部门也进一步保证防范房地产企业的风险问题。积极配合企业做好保交楼工作，不断完善并保障老百姓的住房利益。另外推动保教楼工作的有序开展，不仅能够缓解企业的资金压力，同时还有利于降低企业的流动性风险。而政府部门也通过完善政策的方式，进一步采取政策性银行专项借款的方式，推动保交楼工作的开展。当前很多地区的政府部门也开始落实保教楼稳民生的工作，进一步推动房地产企业的健康发展。这样一来也能够实现稳地价，稳房价，稳发展目标的重要目的。推动房地产行业的良性循环和发展。只有政府部门加强制度约束和监管力度，才能进一步推动房地产企业的平衡发展，向上发展。当前推动保交楼工作健康发展的重要关键在于解决资金不足和资金短缺的问题。政府部门需要进一步结合房地产企业和开发商的资金挪用情况不断加大对资金挪用的管理，保证业主的住房利益和消费利益。

因此，房地产行业的宏观调控，不仅要去金融化、去泡沫化，也要着力于供给侧的改革，这也是国家不断强调房子是用来住的、不是用来炒的根本原因。保交楼工作作为支持刚性和改善性住房需求的重要手段，不仅能够促进房地产市场价格稳定，提振投资者信心；还能助力社会、金融、民生秩序稳定，优化社会资源配置，防范房地产行业脱实向虚金融风险，保护消费者合法权益[4]。

2.影响实现“保交楼”目标的因素

2.1 房地产领域历史遗漏问题较多

房地产项目烂尾的成因较为复杂，主要原因大多是由于资金的要素保障不到位，造成资金链断裂产生的。但除此之外，往往还伴随其他影响因素，诸如涉法涉案导致的开发建设主体资格缺失，项目违规建设、擅自改变使用用途等原因未通过规划核实导致不能进行不动产登记，消防、环保验收不合格导致不具备竣工验收备案条件，已售住房或在建工程被开发建设企业抵押或司法查封，保交楼工作开展过程中开发主体恶意抽逃资金等。以上历史遗留问题，一般时间跨度大、牵扯范围广，解决难度较大，直接影响保交楼工作的推进[5]。

2.2 烂尾楼基数大专项借款资金不能全覆盖

在城市现代化建设的进程中，部分地区会违背城市发展和规划的客观需求，过度追求经济的快速增长，依赖通过房地产投资提升固定资产投资指标，造成房地产市场的饱和，商品房、住宅房供给溢出、存量过大，供需关系长期处于不平衡状态。在一些经济欠发达地区，住房市场的需求不足，导致开发商无法获得足够的销售回款，以进行借款的还本付息，进而造成大面楼房烂尾。据有关数据统计，2022 年，我国中西部城市，如昆明、郑州、福州、天津、重庆、武汉、南宁等地楼盘烂尾率已达到了5%至10%不等，烂尾楼基数过大。房地产项目开发体量一般不会太小，项目建成完工所需的建安费用动辄数亿，央行拨付的2000 亿元专项借款资金，无法实现烂尾楼项目的全覆盖，仍存在资金缺口。

2.3 专项借款资金支持范围窄

目前，保交楼专项借款资金仅支持商品住宅项目。现实中，房地产开发企业为实现利益的最大化，往往都是将商业和住宅融合一体进行混合开发，对于夹带商业的烂尾项目，并不能获取专项借款资金的支持。同时，由于部分房地产开发企业已形成长期不良负债，基本不能通过属地管理责任主体的专项借款评估。

2.4 专项借款资金用款审批慢

为避免专项借款资金拨付后开发商挪用、抽逃资金等问题发生，属地管理主体对专项借款资金实行统收统支、全程监控、闭环管理，专项借款资金的使用和支取，一般都要经由属地政府、行政管理部门、借款主体及融资银行的层层核实审批，其过程将伴随较长的行政时滞，对于急于通过专项借款资金实现复工复产，快速形成实物工程量，以进行销售获取回款的开发企业来说，过长的行政审批时会增加付息压力和运营成本，加重开发商负担。

2.5 专项借款资金无法解决企业生存问题

保交楼专项借款资金存在专款专用的资金属性，房地产开发企业仅能通过专项借款资金实现房屋的交付，但交付后还需要充足资金支持住房的营销，支付日常运营成本及人工成本。对于资金短缺的开发企业来说，没有后续资金支持，将无法实现住房的顺利销售，便产生不了销售回款用于还本付息，极可能产生又陷入新的恶性循环。

2.6 作为借款主体的平台公司承担较大连带责任风险

由于烂尾项目的房地产开发企业存在不良信用，不符合保交楼专项资金的借款条件。实际操作中，属地政府一般会指定1 家符合借款条件的平台公司作为借款主体，进行保交楼专项资金的借入，负责资金的统贷统还，并根据有关管理部门的审核批准，向开发企业进行所需建设资金的拨付，开发企业项目建成后住宅销售所得均存入指定账户，用于偿还贷款。因此，房地产开发企业在无法偿还贷款时，作为借款主体的平台公司也要承担连带责任，面临不良信用风险。并且，在保交楼工作开展过程中，因为房地产开发企业历史遗留下的各种债务问题，平台公司很难通过参与项目的建设获利，基本上仅承担了资金的中转作用，空耗平台公司人力、物力。

3.保交楼工作可持续的战略措施

3.1 政府加大介入力度，妥善解决历史遗留问题

政府部门需要加大介入力度，压实主体责任，加强工作主导和部门联动配合，切实解决历史遗留问题。通过对问题项目的摸排，全面梳理各种“疑难杂症”，一楼一册建立工作台账，成立领导小组及工作专班，形成领导挂包具体项目，专班负责整体统筹，部门配合协同推进的工作联动机制，紧盯难点、痛点、堵点问题，逐一进行分析研判，把共性问题批量集中化解，特殊问题专门研究解决，分类分批推进历史遗留问题解决。同时强化监管责任，市场监督、自然资源、住建等管理责任部门，要形成常态化联动机制，加强对存在历史遗留问题的项目预售审批、工程进度、资金使用、施工安全等环节的全过程监督，全力防范和化解手续不全、一房多卖、资金挪用或抽逃以及资产隐匿等违规违法问题。其次，还要双管齐下形成长效工作机制，健全完善相应的管理规范或出台指导性意见，一手抓督促、一手抓规范，为问题解决提供政策支持。

3.2 强化金融支撑作用，配套提供专项融资支持

为避免保交楼专项资金救楼不救企，房屋交付后开发企业无资金维系运营的情况发生，金融机构可在房地产开发企业扣除抵押房源货值后剩余房源的货值足以覆盖专项借款及新增融资的前提下，酌情考虑提供新增融资支持，以促成助房企纾困，维系房企生存，降低借款本息回收风险的双赢局面[6]。

3.3 政府加大扶持力度，兜底回购困难销售房源

政府可在坚持市场化原则的基础上，提供政策兜底，鼓励地方国企或自行回购销售困难的房源，用于人才公寓、公共租赁住房、保障性租赁租房等公益性项目开发，帮助投资者、消费者重拾信心，缓解房企的资金偿付压力，同时调控市场房价，重塑房地产市场规则，促进房地产行业的健康良性发展。

3.4 开辟绿色审批通道，提供良好营商环境

良好的营商环境可对保交楼工作提供助力，在保交楼专项借款资金申请评估过程中，对于债务结构良好、项目优质的开发商，可适当放宽其预售要求和预售资金管理，并给与适度的金融和财税支持。可适当放宽预售许可证的办理要求，在保交楼专项借款资金获批后，资金能保证项目顺利建成交付的前提下，其投入开发建设的资金达到适当的比例即可提起申请办理预售许可证，以利于开发商尽快实现销售回款；可适当放宽公积金贷款准入条件，在主体工程建设达到一定程度以上，即可准许开发商进行公积金贷款备案，以利于提高居民消费能力，刺激住房消费；可建立保交楼专项借款资金快速审批绿色通道，加快资金使用审批速度，并给予到期还款困难的企业适当的延期、展期；可适当对房产税、城镇土地使用税给予减免，对于因不可抗拒因素遭受重大损失或影响生产经营的企业，可申请一定比例减免。优化营商环境，需要各行政部门的配合，主要以促进“保交楼、保民生、保稳定”目标实现为首，各行政管理部门都可以结合实际和管理职责，开辟相应的“绿色通道”。

3.5 平台公司主动寻找切入，解决工作空耗问题

作为地方政府融资平台的国有企业，在保交楼工作中承担着纽带、桥梁的功能，不仅要做攻坚克难的“排头兵”，还要做稳定经济发展的“压舱石”。因此，国有企业在发挥的市场主体作用的同时，还应当更为积极主动的履行好保障社会民生、维护国家安全、应对重大挑战、促进经济社会发展的责任，主动寻找工作切入点，切实解决保交楼工作开展过程中自身的空耗问题。客观上来讲，地方城投国企与烂尾项目的开发商在市场功能上存在重叠，具备良好的收购或并购基础，地方城投公司可通过与烂尾项目开发商协商，让其申请破产清算进行债权债务的新老划断，再通过收购或并购的方式，获得烂尾项目的后续开发经营权，以此赚取利益。对于开发商不愿意进行破产清算的，可以委托管理的方式，由开发商将烂尾项目委托给地方国企进行建设及销售管理，房屋资产依然由开发商掌握，项目销售获取的利润双方协商分配，或由地方国企抽提建设、管理费用。对于地方国企无法参加项目建设、管理的，地方国企可从项目园林绿化、物业管理、信息化建设、建筑材料供应等方面寻求突破，以改变保交楼工作开展过程中的资金管理中介作用，解决资源空耗问题[7]。

3.6 提前做好城市规划，消除资源错配和结构失衡

地方政府既要着手当下，又要放眼未来，可适度超前预先做好城市规划，但应遵循发展的基本规律，以产业为先，让土地、资金等有限的资源优先用于服务产业发展；产业发展壮大之后，自然会带来更多就业机会，丰富人口资源，进而催生符合市场需求的房地产项目投资。为防范投资结构失衡，还应该加强金融监管，适当收紧房地产行业的进入门槛，抑制房地产行业的杠杆率，以真正促进房地产行业的平稳健康发展。

结语：

总体来说，在推动保交楼工作可持续发展的过程中，需要多个部门进行有效合作，进一步响应国家政府部门提出的保交楼的基本发展原则。而由于我国保交楼目标，发展过程中还存在着一些问题，影响保交楼工作的可持续管理，这也要求政府部门不断加大进入力度，强化资金保障，通过对房地产企业和金融机构的有效管理，鼓励并强化政策保障，进一步规避房地产发展过程中的风险问题。