我国商品房预售制度的现状与展望

文／邢璟 度小满科技（海南）有限公司 海南澄迈 571900

引言：

商品房预售制源自香港的楼花按揭,改革开放以后被引入中国大陆，20 多年来，商品房预售制度的实施为我国房地产行业的蓬勃发展提供了巨大的助推力，在预售制度的推动下，现金回笼周期大幅缩短，从而激发了大规模建造房屋的热情，同时也为市场提供了更多的商品房供应，满足了市场需求，推动了城镇化的发展进程。从实践来看，该制度确实有效地推动了房地产市场健康快速的发展。然而，它所带来的负面影响和潜在风险包括项目未完成、房地产企业暴雷、违规销售、交易不公平、低效竞争等问题也逐渐显现，并且已经严重影响到房地产业的健康持续发展和居民购房需求的有效满足，成为社会关注的热点之一，越来越多的专家学者呼吁废除商品房预售制度。显然，在当前房地产行业转型的特定阶段，无疑会引发一场关于商品房预售制度“存废与否”的热烈争论。

1.商品房预售制度的利弊分析

1.1 商品房预售制度的积极意义

从客观角度来看，我国房地产市场的繁荣发展离不开商品房预售制度的有力推动。我国福利分房制度在九十年代初期左右结束，但施行商品房买卖制度存在客观现实问题，如房企资金紧缺，难以独立完成商品房的建设；地方政府缺钱，依赖土地财政；老百姓改善住房条件的意愿极强等。所以商品房预售制度应运而生，有效盘活商品房市场。首先，增加开发商的融资途径。房企提前出售商品房拿到回款，提高资金周转率，房企迅速扩张，短短20 多年间创造了很多千亿级乃至万亿级的世界房企。其次，缓解紧张的住房需求。预售制度迫使房企加快开发速度，增大了房屋的供给数量，且商品房的预售价格相较于现房销售价格而言，有大约10%-20%的降价幅度,更能刺激购房者的消费欲望，为房市带来增量，有效缓解紧张的住房需求。最后，推动城镇化进程。在改革开放初期，国内住宅供应严重短缺，预售制度使得国内城镇化进程加快，房地产市场取得巨大进步，数十年时间走完发达国家几百年的城镇化路程。

1.2 商品房预售制度的负面效应

不可否认，随着市场进入存量时代,商品房预售制度的负面效应愈发凸显。首先，房地产开发商的预售准入与退出机制缺乏明确规定，我国颁布的《房地产开发企业资质管理规定》和《城市房地产开发经营管理条例》规定房企必须满足注册资金、施工设计方面、使用材料是否合格等条件，然而这些规定并未形成实质性的监管机制，导致开发商的水平参差不齐，信用等级各异。其次，交易的权责利不对等。购房者提前支付首付款,办理银行按揭贷款,几乎承担了未来房产的全部预期风险，显然这对其法权益的保护力度不够。若项目烂尾，开发商可以破产,但与银行签订的按揭贷款合同并不会就此终止,购房者事后维权的成本极高。最后,预售资金监管不到位。我国对于有关监管的机构、方式、额度以及资金使用都没有一个统一的标准，执行也存在明显差异，实践中屡有预售资金被挪用的现象发生，但由于相关主体互相推卸责任，所以很难对房企的违规行为采取有力的惩罚措施。

2.短期内不具备取消预售制的条件

2.1 缺少新的房地产开发融资模式

2022 年证监会提出了在房地产企业股权融资方面的五项优化措施，明确表示恢复涉房上市公司并购重组及配套融资、上市房企和涉房上市公司再融资、以房地产为主业的H 股上市公司再融资等。至此，信贷、债券、股权三大融资渠道，齐头并进，合力推动房地产融资。然而，房地产的传统开发模式仍然占据主导地位，地方政府依赖土地财政，预售资金回笼仍是房企主要的融资方式，因此新的开发融资模式需要耐心等待一段时间。为了适应房地产良性、健康发展的需要，从住房政策、土地制度、财税改革、金融支持等方面，结合我国土地资源、人口、城市发展阶段等现状，探索一条适合新模式成熟落地之前的道路，势在必行。但在此之前，传统模式仍将发挥主导作用，不能轻率中止。

2.2 取消预售制度不利于经济的稳定发展

近年来，稳定经济已成为经济工作的首要目标，而房地产则是实现这一目标的关键环节，其所带动的上下游产业链长达50 多个行业，规模庞大。在当前房地产行业的紧要关头，任何消极的政策都有可能成为扼杀骆驼前进的最后一根稻草。供给方面，房地产的开发和投资呈现出持续的负增长，已经成为经济增长的最大瓶颈。需求方面，房地产市场需求增速放缓，库存压力加大，楼市调控力度不断加大。融资方面，由于融资渠道受限，一些房企正面临债务积累的危机；销售方面，出现了断崖式的下滑，导致房企在回笼资金方面面临更加严峻的挑战；房地产库存继续高企，去库存任务仍未完成。在土地市场上，房地产企业的土地占有意愿已经降至冰点，土地市场前景黯淡。商品房预售是企业最重要的资金来源，预付定金占房地产企业可支配资金的1/3 左右，对房地产开发和投资经营具有举足轻重的影响。若草率取消，很容易造成企业资金链断裂，波及上下游行业。

2.3 预售制度本身不是房地产行业的祸根

全国范围内的烂尾楼停贷风波，成为呼吁取消该制度的导火索，引发了广泛的舆论关注。在此背景下，商品房预售制度也被推上了风口浪尖。然而，预售制度在全球范围内被广泛采用，已经是不争的事实,但其他国家对预售制度的风险监管更加严格，如新加坡期房购房者违约可返还相当于3.75%房款的订金，首付比例20%，余款按工程进度支付，所有资金进银行专门项目资金账户，交房后满1 年保修期后支付15%尾款。德国期房可零首付购房，房款按建造工期进度支付，按揭按工期放款后还贷，房贷利率采用固定利率，开发商或购房者可购买期房烂尾保险。所以究其根源，不是预售制度，而是资金监管问题，资金监管到位可极大降低出现烂尾楼的概率。

3.现阶段完善商品房预售制度的措施

3.1 建立购房者监督机制

若购房者在商品房竣工前已付清全部房款，则其享有监督在建商品房的权利。购房人在进行质量监督时，需要向建设、施工、监理、勘察、设计等多个单位全面了解工程质量相关情况，以确保购房过程的顺利进行；对于建筑工程和工程质量相关的法律法规、规范标准、施工图设计文件以及预售合同等方面，进行审查以确保其符合建筑材料质量、施工工艺标准和实体工程质量等要求。一旦发现开发商违反国家规定或合同约定的内容，业主可以向房地产开发企业提出投诉。房地产企业有责任向购房者代表汇报工程进度和标准，以履行其义务。一旦发现开发商违规，购房者可申请法院强制执行。建立购房者监督机制于工程建设过程中，同时及时纠正房企违约减配行为，确保其依法依规经营。

3.2 完善商品房预售资金监管法律体系

我国商品房预售制度在全国范围内缺少有约束力的统一制度设计，地方政府的监管政策过于宽松，对购房者造成很大风险。因此首要任务在于完善主体监督责任制，加强监管力度，以确保有效性和可持续性。在确保金融机构协助履行监督责任的同时，行政主管部门应充分承担主要监督责任，而房地产企业则应将重点监督资金用于项目建设的主要责任，三方监督协议可以明确当事人的责任和应承担的法律责任。其次，政府、企业、金融机构应当加强对违法行为的监管和追责，以确保法律责任得到有效履行。确立各方在合法管理商品房预售资金方面的责任和义务，明确违法行为所带来的法律后果，以及各方责任主体在商品房“烂尾”后果方面所应承担的各类法律责任。

3.3 建立商品房预售制度实施过程中的救济制度

在预售商品房的过程中，首先必须加强对购房者和房企的权益保护，以确保他们的利益得到充分的保障和维护。开发商应承担相应的违约责任，但也要考虑购房者和银行的风险分担问题。当前最紧要的是建立一套购房者救助机制，对于未竣工的建筑项目，政府应立即实施托管建设，并提供购房补贴政策，同时要求商品房贷款协调金融机构延迟偿还。第二，构建购房者权益保护制度。随着房地产市场进入新的发展阶段，为了增强购房者购买预售商品房的信心，政府有可能实施兜底政策，以确保在出现烂尾楼的情况下，购房者的合法权益不会受到任何形式的侵害。在此基础上，还应该制定配套法律规范，保障购房者权益不受侵害。进一步完善房地产企业救助机制，以确保救助效果的最大化。对于违法开发企业，要给予严厉惩罚，同时要加大宣传力度，提高开发商对风险认识程度和防范意识，使其自觉接受监管。对于那些合法的房地产企业而言，如果市场条件不佳导致它们陷入资金困境，政府有责任协助这些企业协调利用项目产权来办理建设抵押贷款等措施，以避免房地产企业过度躺平。

4.未来逐步推行现房销售的建议

4.1 逐步推行现房销售防止一刀切

房地产行业具有较强的地域性特征，商品房预售制度的调整需要考虑到城市住房的供求关系、房价的稳定性、住房的发展和供给能力、住房金融市场运行体系等因素。废除商品房预售制度采用“一刀切”的方式，不仅违反了政策的一致性，也损害了公众对政府的信任，这种做法是不可取的；另一方面，可能导致开发商为了获得更多利益而过度开发，加剧房价波动风险，并影响社会和谐与经济发展。在引入现售制度的过程中，不可避免地会导致房地产企业的资金链断裂，从而引发被动违约、烂尾楼涌现、业主权益受损以及金融体系安全受到威胁等一系列问题，这些问题频繁发生将危害经济社会的稳定发展，所以在一些地区率先进行试点是必要的。

4.2 行政部门须提前部署分类实施

废除商品房预售制度需要经过长时间的深入研究和提前规划，需要根据各地的情况制定不同的方案，既要确保政策的一贯性，又要缓解市场的不适之感。从我国房地产发展历程来看，在住房商品化过程中，实行预售制是一个必然趋势。建议采用新旧房并行的模式，即对已转让的现有土地实行预售制度，而对新出让的土地全面或逐步实施现售制度。同时应加强房地产市场管理和监督检查工作，建立起长效监管机制。对于试点城市的重点区域，应当明确取消预售计划，全面贯彻现行预售时间表，并分阶段有序推进。

4.3 打造房地产行业新型金融模式

为确保市场秩序的稳定，未来的预售制度必须建立一套科学合理的市场准入和退出机制，并采用创新的风险担保基金模式。此外，还应通过完善配套政策和法律法规来推动我国房地产行业健康有序地向前发展。当前，我国的房地产企业在融资方面面临着巨大的挑战，而融资租赁作为一种创新的金融工具，为房地产企业提供了广泛的融资渠道，从而缓解了融资难题。推进住房金融业务向全方位覆盖租购两端、服务存量升级、间接融资与直接融资并重的方向发展，建立集股权投资、信贷支持、租赁运营、REITs 上市为一体的全方位住房金融服务体系，为构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度提供强有力的金融支撑。目前国内已经有一些金融机构开始进行了不动产证券化的尝试，但总体来说仍处于起步阶段。当前阶段，我国尚未具备大规模推广不动产证券化产品的条件，为了应对粗放式发展所带来的管理、消费、社会和金融风险，我们需要建立一个多层次的市场化不动产金融体系，并探索创新型的不动产公共金融体制，以创新的金融模式来应对这些风险。