论预防性环境民事公益诉讼的规范构造与适用

朱 烨 梁 勇

引 言

自我国环境民事公益诉讼开展以来，其在制裁污染环境和破坏生态行为方面发挥了有效作用。然而，这种环境民事公益诉讼仍然受到传统侵权法救济的限制，主要关注的是对生态环境损害事后的补救，而忽视了一定程度上的事前预防。生态环境损害具有隐蔽性、长期性和难以恢复等特点，如果坚持事后救济的模式，可能会对生态环境造成无法逆转的损害。为此，有学者主张借鉴美国公民执法模式，允许社会组织和公民个人提起环境行政公益诉讼，通过督促行政机关严格执法，预防生态环境损害的发生。①参见唐瑭：《风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径——基于预防性司法救济的视角》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。也有观点主张社会组织提起的预防性环境民事公益诉讼具有侵权诉讼的性质，在预防环境损害上面临难以克服的局限性，应当建立执法性质的预防性检察公益诉讼制度，通过监督和协助行政机关实施预防性环境法律制度来实现预防功能。②参见吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2021年第1期。然而，从司法实践来看，前一种观点制度成本高，需要全国人民代表大会修改《行政诉讼法》来实现，且实施效果还有待实践检验；后一种观点忽略了检察机关提起环境公益诉讼积极性不高的现实，检察机关自身也难以确保预防性功能的发挥。本文在立足现有法律规定的基础上，明确预防性环境民事公益诉讼属于执法诉讼的性质，并通过增设前置程序、完善重大风险的认定体系等，进一步完善预防性环境民事公益诉讼制度体系。

一、预防性环境民事公益诉讼的实践状况

通过中国裁判文书网、无讼案例网等网站，以“环境公益诉讼+预防性”为关键词，共收集280份公益诉讼裁判文书。通过剔除重复的及行政公益诉讼裁判文书，最终得到230份有效样本。统计分析后发现，环境民事公益诉讼责任承担方式主要为预防性、修复性、赔偿性和抚慰性四种形态。其中，共有53份涉及预防性责任（见表1），责任形态包括停止侵害、排除妨碍、消除危险，占比分别为17.8%、3.9%和8.69%，低于修复性（恢复原状97.4%）、赔偿性（赔偿损失96.1%）和抚慰性（赔礼道歉74.8%）责任形态在环境民事公益诉讼中的占比。这说明环境民事公益诉讼中，原告提出预防性诉讼请求的意愿并不强烈。

表1 环境民事公益诉讼责任形态裁判情况

（一）提出主体：社会组织和检察机关

53份预防性诉讼裁判文书中，检察机关提出预防性诉讼请求的案件相对较少，仅北京市人民检察院第四分院诉北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司大气污染责任纠纷案涉及预防性责任。③参见北京市人民检察院第四分院诉北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司大气污染责任纠纷案，北京市高级人民法院（2018）京民终453号民事判决书。与检察机关保守主义色彩相比，中国生物多样性保护与绿色发展基金等全国性社会组织提出预防性诉讼请求的激进主义意愿较为强烈。53份裁判文书中，社会组织提出预防性诉讼请求的有52份，涉及停止侵害、排除妨碍、消除危险等。

（二）责任类型：未然型和已然型预防责任

未然型责任是对“尚未发生污染环境、破坏生态后果，但具有侵害社会公共利益风险的行为”承担的预防性责任，主要是消除危险（见表2）。该种类型诉讼提出的数量少（共4起），其中仅自然之友诉中石化云南石油有限公司环境民事公益诉讼责任纠纷案以原告证据不足为由，裁定驳回起诉。另外3起，法院均支持了原告预防性的诉讼请求。①除表2列举的五小叶槭案外，另参见北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司环境污染责任纠纷案，即“绿孔雀”案，云南省高级人民法院（2020）云民终824号民事判决书；自然之友诉云南华润电力（西双版纳）有限公司生态破坏责任纠纷案，云南省玉溪市中级人民法院（2018）云04民初15号民事调解书。

已然型责任是“已经发生污染环境、破坏生态的后果，为避免损害后果的继续发生、扩大或再次出现新的环境污染、生态破坏行为”而承担的预防性责任，主要是停止侵害、排除妨碍和消除危险（见表3）。49起已然型预防诉讼案件中，法院判决承担预防责任的有33起；“原告现有证据不能证明被告需另行承担预防性责任”的有7起；“被告已经停止侵害、消除了对生态环境的影响，无需承担预防性责任”的有9起。

表3 已然型预防责任诉讼情况

（三）职权交叉：司法权与行政权

预防性环境民事公益诉讼中，通常会涉及司法权和行政权的交叉（见表4）。原告有时提出“建立符合国家标准的固体废物贮存、处置场所”等含有行政预防性措施的诉讼请求，而法院认识并不一致；有的当事人也会在诉讼中提出“对行政行为合法性进行审查”的主张，例如，在河南省企业社会责任促进中心诉洛阳市吉利区辉鹏养殖专业合作社等环境污染责任纠纷公益诉讼案中，洛阳市吉利区辉鹏养殖专业合作社提出“河南省人民政府在申报材料不真实的情况下批准涉案地为二级饮用水水源地”，要求法院关注《关于印发河南省城市集中式饮用水源保护区规划的通知》合法性问题。

表4 司法权和行政权交叉案例情况

（四）替代探索：诉前和诉中禁止令

环保禁止令制度系人民法院作出的责令被申请人作出或者禁止作出一定行为的保全措施，打破了传统权利救济理念，将保护生态环境的举措提前至事中甚至是事前，有效阻止了环境违法行为对生态环境的持续破坏，在某种程度上发挥了预防性环境民事公益诉讼的功能。云南昆明、重庆、贵阳等地法院也对诉前或者诉中申请环保禁止令进行了一定程度的探索，取得了较好的效果。《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》自2022年1月1日起施行，对禁止令提起主体、适用标准以及相关程序作出了统一规定。但是，环境民事公益诉讼中适用禁止令制度的情形仍不多见。经在百度、无讼案例网等网站和《环境公益诉讼观察报告（2016年卷）》检索，共收集涉及环保禁止令案件26件。其中，以刑事诉讼案件（11件）和行政诉讼案件（8件）为主，占收集案例的73.08%；相比来讲，民事私益诉讼（2件）和公益诉讼案件（5件）中运用较少，仅占26.92%。《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》实施后，适用该规定作出禁止令的民事私益诉讼和公益诉讼案件各1件。

（五）法律依据：《环境保护法》等法律和相关司法解释

36份支持预防性诉讼请求的案例中，全部引用了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）第1条或第18条规定。另有19份案例引用了《环境保护法》中的相关条款，涉及环境影响评价、三同时制度以及预防性原则等条款；部分案例引用了《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》的相关条款；另有案例适用原《侵权责任法》第65条规定，也有案例参照适用原《侵权责任法》第21条规定。

二、预防性环境民事公益诉讼实践中存在的问题

通过对司法实践进行检视，发现预防性环境民事公益诉讼存在立法缺失、职权冲突和规则不明的问题，导致预防性诉讼请求权基础不明确、司法权与行政权交叉以及“重大风险”认定难，制约了预防性诉讼的提起。

（一）立法缺失：请求权基础不明确

《民法典》第1234条、第1235条为环境民事公益诉讼修复性和赔偿性诉讼请求提供了实体法基础。然而，对于《公益诉讼解释》中提到的停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防性责任并未提及，导致预防性环境民事公益诉讼请求权基础不明确。司法实践中，关于预防性诉讼的请求权基础主要有两种做法：第一种做法是将《公益诉讼解释》第1条和第18条作为请求权基础。但是，《民法典》并未规定对于“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态”行为，被侵权人可以提出预防性的诉讼请求。由于缺乏上位法依据，将该解释作为请求权基础违反了《立法法》的规定。第二种做法是将原《侵权责任法》第65条作为请求权基础，认为原《侵权责任法》第65条规定的损害不仅指人身、财产损害，还包括生态环境损害。笔者认为，虽然该条没有具体规定因污染环境造成何种类型的损害，但是通观原《侵权责任法》第二章“责任构成和责任方式”的相关法条可以看出，原《侵权责任法》主要保护民事主体的人身和财产权益，并未涉及生态环境权益。退一步讲，即使该条包含生态环境权益，由于原《侵权责任法》第65条以损害后果为前提，将其作为预防性诉讼的请求权基础不具有合理性。

（二）职权冲突：司法权与行政权交叉

生态环境行政执法中，责令改正、限制生产、停产整治等措施、责令停止建设等行政预防措施是行政机关针对行政相对人的违法行为而常用的一种行政命令。一些环境民事公益诉讼案件中，原告提出的预防性诉讼请求通常也会涉及上述行政预防措施。如前所述，实践中各地法院对此做法不一，导致原告在提起预防性诉讼请求时无所适从。虽然有的法院认为原告提出的行政预防措施是停止侵害、排除妨碍、消除危险的具体形式从而予以支持，但是，理论界对此持相反态度。有观点认为，司法机关积极主动的干预，可能会挑战公共利益的传统代表者行政机关的权威，极易引发两者在权限划分上的冲突，司法权的介入势必会影响到行政权的行使。①参见黄雪：《我国预防性环境民事公益诉讼的现实困境及其出路》，载《江西理工大学学报》2020年第6期。

此外，预防性诉讼中被告的行为多具有合法的权利外观，被告经常以其行为已经获得政府许可为由，主张其行为具有合法性，不应承担预防性责任。例如，在“绿孔雀案”中，被告抗辩水电站项目取得国家相关管理机构的认可，环境影响评价报告合法有效，无需承担预防性责任。②参见北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司环境污染责任纠纷案，云南省高级人民法院（2020）云民终824号民事判决书。但是，受现有司法制度的限制，法院无法在一个诉讼环节同时解决民事责任承担和行政行为合法性的问题。而行政行为的合法性有时会涉及被告的行为是否具有危害社会公共利益的风险。如果不能审查行政行为的合法性，除非被告主动停止侵害行为，否则，法院将难以作出一个能够得到有效执行的预防性环境民事公益诉讼判决。原告如对该行政行为产生怀疑，只能提起行政诉讼进行审查。但是，因行政诉讼“有利害关系”、行政公益诉讼起诉主体资格的限制，社会组织通常无法提起行政公益诉讼，最终导致被告的相关行为无法得到及时制止。

（三）规则不明：“重大风险”认定难

《公益诉讼解释》第1条虽然规定了“具有损害社会公共利益的重大风险”，但是现行立法及司法解释对如何判定污染环境、破坏生态行为具有损害社会公共利益“重大风险”缺乏统一、明确的标准。首先，“重大风险”基础对象认定不一。有观点认为“重大风险”应同时以环境本身和人身（财产）作为基础对象。在中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司环境污染责任纠纷案中，法院认定超标排放污染物除影响大气的服务价值功能，亦会造成财产及人身损害。①参见中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司环境污染责任纠纷案，山东省德州市中级人民法院（2015）德中环公民初字1号民事判决书。另有观点认为，“重大风险”的基础对象应仅为环境本身。其次，“重大风险”的程度不明确。《公益诉讼解释》第1条规定的是“具有损害社会公共利益的重大风险”，第18条却规定了“消除危险”的责任承担方式。据最高人民法院观点，根据责任法定原则，第1条规定的“重大风险”仅限于“危险”的程度。但如此一来，将会把一些发生的可能性较低但又无法完全排除的“风险”行为排除在外，不利于生态环境保护，也与《环境保护法》规定的预防原则相悖。最后，“重大风险”的标准认定不明确。法院过于依赖行政部门意见，甚至将行政审批意见作为唯一的参考标准。例如，在自然之友诉中石油云南石化有限公司案中，一、二审法院均认为，由于涉案项目的环境影响评价报告已经取得环保部的批复同意，自然之友提交的证据材料均不能说明“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险”，因此裁定不予受理。

（四）界定模糊：举证规则不合理

对于预防性民事公益诉讼与救济型民事公益诉讼的举证规则，并无具体的规定予以区分。事后救济型的环境公益诉讼针对的是已经造成实际损害的情形，其举证责任的承担与传统环境侵权并无二致，均适用举证责任倒置的规则。然而，预防性公益诉讼面对的系不确定的事实状态，需要证明的是可能发生的重大风险，即污染环境和破坏生态的行为可能对生态环境造成严重的、不可逆的损害，其举证责任应当与传统的救济型责任适用有所区分。司法实践中往往未考虑预防性公益诉讼规则的特殊性和复杂性，并对其举证责任分配方式予以区分。

三、预防性环境民事公益诉讼的规范基础

环境民事公益诉讼的事后救济性决定了其预防性功能难以充分发挥。环境民事公益诉讼预防性功能的发挥须在辨明预防性诉讼性质的基础上，处理好行政权和司法权的交叉问题，并明确其法律依据。

（一）预防性诉讼的本质：执法诉讼

环境公益诉讼制度具有“侵权诉讼”和“执法诉讼”两种不同的法律性质。②参见吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2021年第1期。国外环境公益诉讼主要目的是监督和督促行政执法，主要是提起环境行政公益诉讼。例如，美国的公民诉讼主要是起诉没有充分履行环境保护职责的行政机关。①参见颜运秋：《生态文明背景下环境司法的几个根本转变》，载《求索》2020年第2期。我国环境民事公益诉讼制度基本照搬了原《侵权责任法》的规定，以原《侵权责任法》规定的责任承担方式为依托，构建了环境民事公益诉讼预防性、修复性、赔偿性和抚慰性责任体系。基于此，有观点认为环境民事公益诉讼属于侵权诉讼。实务中，法院一般也是按照侵权责任相关理论进行审理。但是，上述观点和做法显然并未注意到预防性诉讼与修复性、赔偿性诉讼的不同之处。修复性、赔偿性诉讼的目的在于修复已经受损的生态环境或赔偿相关损失，与传统侵权诉讼并无二致；而预防性诉讼的目的在于预防生态环境损害后果的发生或扩大，虽然与侵权诉讼中的预防责任具有相似之处，但是其更接近于行政机关的行政执法。这从一些预防性环境公益诉讼中原告提出的“采取有效措施消除废水、废气等有害物对环境公共利益的危害风险”，与行政执法中的“采取措施防治在生产建设或其他活动中产生的废气、废水等对环境的污染和危害”等行政预防措施高度重合，也能够得到印证。

（二）处理司法权和行政权交叉：行政优先

环境民事公益诉讼开展以来，一些行政机关乐见社会组织提起环境民事公益诉讼，将本来是属于自身行政执法的责任，转嫁给社会组织和人民法院。特别是生态环境损害赔偿制度改革以来，行政机关通过民事诉讼程序要求违法行为人承担生态环境修复、赔偿生态环境功能损失的情形更是常见。这种行政机关兼具监管权与索赔权的制度安排，既保留了在行政框架内解决问题的做法，又新增了以人民法院为中心的解决路径，用民事索赔替代行政监管职责，人民法院被迫冲在环境资源保护第一线。如果说修复性、赔偿性诉讼中生态环境损害后果已经发生，通过民事诉讼可以达到修复生态环境并赔偿损失目的的话，行政机关可以“坐视不管”；而预防性环境民事公益诉讼所要防御的风险行为是尚未发生或正在发生的，可以在行政机关的审批、评估、检查环节阻止或者防止损害扩大，行政机关在预防阶段的首次判断至关重要。例如，在“绿孔雀案”中，陈氏苏铁作为区域内珍稀植物，戛洒江一级水电站的《环境影响评价报告书》未对其进行评价，新平公司也未对其采取任何保护性措施。如若环境保护部门当初在批复戛洒江一级水电站《环境影响评价报告书》时能够对此予以考虑，完全也可以达到预防的目的。当然，鉴于行政权存在滥用的可能，司法权需要采取能动主义的立场，提高对行政权力司法审查的强度与密度，使行政权在管控环境风险时也不偏离维护生态公益的目标。

（三）预防性诉讼的请求权基础：《环境保护法》等相关法律

根据《环境保护法》第58条“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”之规定，损害后果并非提起诉讼的必要条件，故可将该条规定作为提起预防性诉讼的依据。同时，基于行政执法弱势的考虑，允许社会组织和检察机关通过环境民事公益诉讼要求侵权行为人承担环境污染和生态破坏责任，具有补充行政执法的功能。《环境保护法》等环境法律作为环境行政执法的重要依据，在《民法典》等法律法规不能为预防性环境民事公益诉讼提供请求权基础的情形下，可以将其中的相关规定，如以第5条规定的预防为主、损害担责的原则为统领，结合第6条规定的生产经营者责任、第30条规定的保护生物多样性责任、第41条规定的三同时责任、第42条排污者防治污染责任、第45条排污许可证等条款，以及《大气污染防治法》《水污染防治法》等专项法律中的相关条款，作为预防性环境民事公益诉讼的请求权基础。

四、预防性环境民事公益诉讼的规范构造

如前所述，预防性环境民事公益诉讼既要依赖行政机关的首次判断，也离不开审判机关对“重大风险”的最终裁判。行政机关首次判断通过优化诉讼程序来实现，审判机关最终裁判通过完善“重大风险”认定主体、认定标准和举证规则来实现。

（一）优化预防性诉讼程序

1.增设前置程序。鉴于社会组织不能提起环境行政公益诉讼、检察机关不积极提起环境行政公益诉讼和预防性环境民事公益诉讼的情况，应对预防性环境民事公益诉讼的程序进行优化，增设行政机关执法优先的程序，发挥其预防性功能。行政机关如若履职不当或不积极履职的，法院可以准许原告提出行政性质的预防性措施，并基于环境资源刑事、民事和行政案件“三审合一”审查相关行政行为的合法性。

对于未然性诉讼，原告在提起诉讼前应当向有关部门提出履职申请，2个月后政府有关部门没有履行职责或者履行职责不到位的，可以向人民法院提起预防性诉讼请求。例如，在“绿孔雀案”中，自然之友等5家社会组织在法院立案后，就曾致函原环境保护部，建议撤销环境影响评价批复，但是因缺乏法定救济权利而未获得重视。

对于已然型诉讼，鉴于原告一般会同时提起修复性和赔偿性的诉讼请求，如再按照未然性预防诉讼的做法增加诉讼前置程序，可能会在一定程度上阻碍原告提起环境民事公益诉讼。因此可在受理后，由法院告知有关行政机关。在法庭辩论终结前，有关行政机关仍不履职或者履职明显不足以防止危险扩大的，由法院对原告提出的行政性预防措施进行审查。

2.完善禁止令制度。对于禁止令制度，国外形成了比较成熟的做法，在美国原告可以请求法院发布禁止性禁令、预防性禁令、纠正性禁令以及替代性禁令。如美国田纳西流域管理局诉希尔案中，法院发布了“停止一切和泰利库工程有关的、可能会改变蜗牛镖关键性栖息地的活动”的永久禁令。①参见汪劲、严厚福、孙晓璞编译：《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年版，第201-210页。《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》的施行，有利于切实落实“预防为主、保护优先”的原则，及时有效防止或者减少生态环境损害影响，但是仍旧体现出行为保全的特点，难以充分发挥禁止令针对紧急情况的迅速救济和彻底救济的功能。在预防性环境民事公益诉讼中，可对禁止令进行进一步细化，相关主体可以请求法院发布永久性禁止令、预防性禁止令、纠正性禁止令等（见图1）。同时，在符合相关条件的前提下，如损害已经发生且不可改变持续侵害之状态，可以用损害性赔偿金代替禁止令。通过完善禁止令制度，使其能够更高效、更充分地发挥对环境风险行为的救济作用，亦“能够很好地解决司法权和行政权的冲突问题，同时在环评等在先行为不当的情况下，即便启动的是民事诉讼，也能通过禁令的适用间接达到相关行政行为矫正的效果”②吴满昌、王立：《生物多样性的司法保护路径研究——以预防性环境公益诉讼为视角》，载《学术探索》2021年第5期。。

图1 预防性诉讼提起流程

（二）完善“重大风险”认定体系

1.“重大风险”认定主体。“重大风险”认定系预防性环境民事公益诉讼中的重要一环。法院要对环境利用行为是否具有重大风险进行科学认定，从环境利用行为可能带来的经济、社会正面效益和对生态环境的负面影响角度进行利益衡平和价值判断。但在一些案件中，法院将行政机关的审批意见作为是否构成“重大风险”的唯一参考标准，类似这种司法权完全服从于行政权的做法并不可取。即便是涉案行为符合行政许可、行政审批等标准，法院亦应根据预防性民事公益诉讼的不同类型，在案件相关证据的基础之上，对是否构成“重大风险”进行科学的利益衡平与判断。但是，“重大风险”认定专业性强，将“重大风险”的认定完全交由法院，对法官来讲责任较重。因此，法院可以借鉴知识产权调查官制度，或者吸收相关领域的专家学者作为人民陪审员辅助法官作出判断，亦可参考行政机关的意见等辅助法院进行认定。

2.“重大风险”认定标准。环境民事公益诉讼目的在于预防及修复对环境公共利益的损害，因此，“重大风险”的基础对象应为环境公共利益，而不包含人身及财产利益即环境私益。在此基础上，对于“重大风险”可以从以下两个维度进行理解：一是“重大风险”的范围包含盖然性较高的“危险”和盖然性较低的“风险”。目前，“广义上的风险概念可以依据预期损害发生的程度与盖然性，进一步区分为危险、狭义的风险以及剩余风险”①齐晨晨：《环境公益诉讼风险预防的应然目标及实现路径》，载《沈阳工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期。。其中，具有充分的发生损害结果的盖然性即为“危险”，而有发生的较低可能性但是又无法完全排除发生的可能性的为“风险”，可以忍受、无需于法律上进行干涉的即为“剩余风险”。在“绿孔雀案”中，法院认为“重大风险”具体表现为“危害尚未发生，但如不阻止事件发生，可预知此事件的发生必会造成严重或不可逆的环境损害事实”，即分类中的“危险”。由此可见，“重大风险”认定标准至少要达到盖然性较高的“危险”程度。但是，对于一些特殊的生态环境，如一些特殊地貌、濒危动植物等，虽然损害后果发生的盖然性较低但也无法完全排除发生可能性，对这种“风险”也不能忽略，特别是在未然型诉讼中更是如此。因此，预防性环境民事公益诉讼显然应将规制对象扩张到发生的盖然性较低但无法完全排除发生可能性的“风险”之上，如此才可保持与预防性环境理念相一致。二是“重大风险”的程度必须是对社会公共利益能够造成严重、不可逆的损害。“重大风险”的认定是现实的，要在经济发展和生态环境保护之间进行一定的价值衡量，脱离社会生活实际谈经济发展优先或生态环境保护优先的想法都是不切实际的，无法达到生态环境保护的目的。法院也会“试图在生态公益与相冲突的法益间寻求一个适当的平衡，使得其判定的预防性责任措施既能确保适当的保护标准得以实现，同时也不失其比例均衡”①王服清：《论预防原则的应用与问题》，载《宪政时代》2013年第1期。。因此，对于“重大风险”的程度要落脚到无论是盖然性较高的“危险”还是盖然性较低的“风险”，只要是对社会公共利益能够造成严重、不可逆的损害，就构成“重大风险”。当然，“重大风险”的认定也是历史的。当一些需要保护的生态环境因某种原因已经不再需要特殊保护的时候，“重大风险”之“严重、不可逆”的认定也要发生相应的变化。

（三）合理分配预防性诉讼举证责任

1.未然型预防诉讼。因实际损害并未发生，且对于被告的权益影响较大，因此对原告的举证责任证明程度的盖然性要求相对要高（见图2）。首先，原告应提供初步证据，如鉴定结论、文献报告、专家意见、证人证言等，证明被告实施了可能对生态环境有影响的行为；生态环境可能会发生的损害事实；可能受到损害的生态环境与被告相关行为的具有关联性。如果原告不能提供被告的行为具有损害社会公共利益“重大风险”的初步证据，显然要承担举证不能的责任。当然，限于社会组织的举证能力，特殊情况下，法院可依申请或依职权调取相关证据。其次，在原告提供初步证明材料后，举证责任可发生转移，即由被告来证明其并未实施污染行为或者其所实施的行为系合法排污行为或者并不能对环境造成重大风险等。被告可以直接提供反驳证据来推翻原告的主张，还可提供效力更高的研究结论等证据来间接反证，或者直接进行反证，来证明其所实施的行为与损害社会公共利益的重大风险之间不存在因果关系。最后，根据《民事诉讼法》《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》关于证据类型、证据规则的规定，采用高度盖然性、证据优势与排除合理怀疑等证明标准，结合法官办案经验，根据图2所示的流程判断被告的行为是否具有造成生态环境损害的“重大风险”。

图2 未然性诉讼原被告举证流程图

2.已然型预防诉讼。因被告已经实施了污染环境、破坏生态的行为且损害后果已经发生，提起诉讼的目的系避免损害后果的继续发生、扩大，或避免再次出现新的污染环境、破坏生态行为，因此原告承担的举证责任不宜过重，法官可依据已经发生的损害后果形成初步的内心确信。对于停止侵害、排除妨碍的诉讼请求，原告只要举证证明被告实施了污染环境、破坏生态的行为即可。原告提供初步证明材料后，被告可举证证明已经停止生产、搬迁等或者改造完毕，已经经过政府部门的验收等事实，由法院比较证明力大小后，认定是否具有判令被告停止侵害、排除妨碍的必要。对于消除危险的诉讼请求，因损害后果已经发生，且所面对的系“可能的环境危害”，原告的举证责任既要轻于未然性的诉讼，亦要与已然型诉讼中的其他诉讼请求的举证责任有所区别。原告同样要提供初步证据证明：被告实施了对生态环境有影响的行为；生态环境可能会发生的损害事实；被告的行为与损害事实之间具有关联性。基于被告已经实施了污染环境、破坏生态的行为并已经造成损害后果的事实，此时被告的举证责任承担可坚持举证责任倒置原则，即其应就因果关系不存在承担举证责任。

结 语

生态环境保护和可持续发展相辅相成，可持续发展着眼于未来，是经济、社会和环境之间的协调发展，保护环境就是保护未来。预防性环境民事公益诉讼通过司法手段迫使企业和个人遵守法律，采取必要的措施减少环境破坏行为，有助于保护自然资源和生态系统，为可持续发展提供基础和保障。通过诉讼程序，公众可以揭示环境问题的真相，追究相应方责任，并促使相关部门加强对环境问题的监管和执法力度，有助于提高环境管理的透明度和效能。同时，公众通过参与诉讼程序，增强环境保护意识，并积极参与环境保护活动，有助于形成全社会共同关注和参与环境保护的氛围，推动环境保护和经济社会可持续发展的有机统一。