行政强拆诉讼中能动司法的展开维度与边界

邵 波 孟海莲

能动司法是建设社会主义法治国家的内在要求，也是人民法院回应当前社会治理需求的必然选择。能动司法的基本要义就是通过积极主动的司法活动解决纠纷，防止纠纷对社会稳定与发展造成不利影响。随着城镇化建设的不断推进，行政强拆成为社会治理领域的重点、难点问题，由此引发的行政强拆诉讼案件大量出现。此类案件关乎当地经济发展与民生保障，往往涉及重大财产利益，矛盾容易激化，化解难度较大。鉴于此类案件社会影响广泛，人民法院在处理时应坚持能动司法理念，实现行政争议的实质化解。然而，由于能动司法概念内涵及外延的模糊性，以及当前缺乏具体的操作规范，如何在行政强拆诉讼实现能动司法，值得深入探讨。基于此，本文以L市2019—2022年全部734起行政强拆诉讼案件为样本，分析在处理该类案件时能动司法的适用空间和边界，探索构建行政强拆类诉讼案件能动司法工作机制。

一、行政强拆诉讼对能动司法的现实需求

（一）强拆诉讼案件的复杂性

1.涉及众多法律主体，法律关系复杂

强拆类诉讼案件纷繁复杂，事关经济社会发展、城乡建设及民生保障，涉及法律主体众多，法律关系较为复杂。

从强拆诉讼案件的被告来看，虽然强拆类诉讼案件的法律主体是行政机关和行政相对人，但从司法实践看，强拆行为往往属于事实法律行为。在样本案件中，多数情况下行政机关实施强拆前未向行政相对人告知，导致行政相对人不知晓“谁拆的”。行政相对人在提起诉讼时，要么错列被告，要么多列被告，在大量案件中原告往往列多个行政机关为被告。在734件涉强拆诉讼案件中，被告涵盖从乡镇到县、市三级人民政府及相关行政主管部门。经法院审理认定，违法主体绝大多数为乡镇政府（街道办事处）或综合行政执法部门（见图1）。在部分因集体土地征收引发的强拆诉讼案件中，因原告提供初步证据证明强拆实施主体为县区或市级人民政府，而县区、市级人民政府未能提供证据证实原告房屋系其他行政主体实施的强制拆除，因此法院依法认定强制拆除行为的实施主体为县区、市级人民政府。

图1 违法强拆主体占比图

从强拆诉讼案件的原告来看，房屋或设施所有权人、实际使用权人、购买人或承租人等与房屋强拆行为之间具有利害关系，作为被拆迁人具备提起诉讼的原告主体资格。①参见许江涛诉襄阳市襄城区人民政府行政强制拆除案，最高人民法院(2018)最高法行再150号行政裁定书。在强拆诉讼案件中，除了拆迁单位和房屋或设施所有权人之间的关系，还涉及土地所有权人、房屋或设施使用权人、购买人或承租人等多个法律主体之间的关系。各个法律主体的权益和立场各不相同，利益相互交织，使得强拆诉讼案件处理变得更为复杂棘手。

2.所涉权益种类众多，矛盾化解难度大

在734件样本案件中，行政强制拆除行为大多集中在土地管理和城市建设领域，发生在农村集体土地征收、违建治理、旧村改造搬迁、养殖大棚拆除过程中的案件共638件，占总数的87%。其中，行政机关败诉的案件共407件，分布领域亦较为集中，农村集体土地征收、旧村改造搬迁、违法建筑治理和养殖业环保整治过程中发生的强制拆除行为导致行政败诉的案件占全部强拆类败诉案件的97%（具体情况见图2）。

图2 强拆类败诉案件分布领域图

被拆除的建筑物既有合法建筑，也有已经行政机关依法认定的违法建筑，而更多的是既未办理规划等审批手续亦未经法定程序认定为违法的建筑物。这些建筑物涉及当事人不同的权益，包括土地使用权、房产权、租赁权、经营权等。被拆除的建筑物一般属于当事人价额较大的固定资产，是用于生活、生产的必需物资，关系到当事人的基本生活保障。比如，因对建筑物的合法性和价值认定存在分歧，是否补偿及补偿数额与当事人的心理预期存在巨大落差，当事人期望的补偿得不到及时完全实现，有的当事人情绪激烈，采取越级上访、网络发帖等渠道反复反映诉求；有的以强制拆除行为违法为由，要求过高补偿，争议化解难度非常大。如沈某等诉某街道办事处行政强制及行政赔偿案，在法院判决行政机关强拆违法并承担赔偿义务后，当事人不服，经市检察院不予受理抗诉申请，省法院驳回再审申请后，仍多次到市法院等部门信访。①参见沈德志、周振兰、沈洪涛、沈鹏诉临沂市河东区汤河镇人民政府行政强制、行政赔偿案，山东省临沂市中级人民法院（2021）鲁13行终207号行政判决书。

3.群体化诉讼、关联性案件多，处理不慎易引发社会不稳定因素

从提取的样本案件看，因强制拆除行为引发的群体化诉讼趋势明显。无论是征地拆迁、城乡改造，还是违建治理，行政执法行为所针对的都是一个区域内的同类对象，众多行政相对人通常会采取“抱团”方式维权，从而出现诉讼群体化。例如，某县在征收土地过程中，行政机关在没有与被征收人签订征地补偿协议、没有履行法律手续的情况下，强制铲除被征收人的树木并圈占土地，致使当事人无法耕种土地，引发了38起行政强制及行政赔偿诉讼案件。与群体化诉讼相对应的是，单个强制拆除行为可能会衍生出系列相关联案件。当事人在房屋等建筑物被拆除后，除提起确认行政强拆违法及行政赔偿案件外，有的还会申请政府信息公开、请求公安机关查处不法行为、申请政府职能部门履行补偿职责等，并就此提起多起行政复议、行政诉讼案件。如杨某因对某街道办事处强拆其房屋不满，除提起行政强拆违法诉讼外，还提起了包括政府信息公开、不履行法定职责、行政复议等案件49起。强拆诉讼案件的群体性和关联性特征，增大了问题处理的难度，处理不慎可能会激化矛盾，引发社会不稳定因素。

（二）实质化解行政争议的目标要求

1.避免程序空转

2014年全国人大常委会修改《行政诉讼法》，明确将“解决行政争议”确立为立法目的之一。2019年最高人民法院公布《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，首次将“推动行政争议实质性化解”作为今后五年行政诉讼制度改革的主要目标之一。强调行政争议的实质性解决，说明行政诉讼程序空转现象严重，行政诉讼司法供给与社会需求之间的矛盾突出，即使在行政诉讼法修改后依然如此。“实质性解决行政争议”命题的提出，是对行政审判实践中长期面临的行政诉讼程序空转问题作出的回应。①参见王万华：《行政复议法的修改与完善——“以实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019年第5期。

程序空转忽视了对争议核心问题的实质性审理和解决，使得案件诉讼执行程序复杂冗余，既增加了当事人的诉讼成本，浪费了司法资源，又严重损害司法权威，影响人民群众的司法获得感，违背“公正与效率”这一永恒的司法主题。在强拆诉讼案件中，程序空转问题同样比较突出。在734件样本案件中，实体判决483件，其中判决行政机关强拆违法的案件461件；驳回起诉133件，调解4件，准予撤诉95件，移送管辖19件。实体判决率为65.8%，驳回起诉率为18.12%。在驳回起诉的案件中，夏某某等诉某区城市管理局确认强制拆除行为违法及行政赔偿案较为典型，该案当事人提起诉讼后，一审法院认为原告起诉的被告不适格，但在原告举证能力不足的情况下未主动查明强拆行为的实施机关，亦未向当事人进行释明，两次均以被告不适格为由裁定驳回起诉，直至经二审法院才查明适格被告，②参见夏传志诉临沂市兰山区城市管理局行政强制及行政赔偿案，山东省临沂市中级人民法院（2021）鲁13行终11号行政裁定书。增加了当事人的诉累，拖延了纠纷的及时化解。

2.提升原告的举证能力

在行政诉讼中，行政机关应当对行政行为的合法性承担举证证明责任。但不意味着原告没有任何举证责任。根据“谁主张谁举证”的原则，原告应当对所主张的行政行为事实或行政行为造成的损害后果承担举证责任。具体到强制拆除案件中，原告应当对强制拆除行为包括实施主体、财产损失情况等事实提供证据。但如前所述，强制拆除行为由于本身所具有的激烈对抗性，行政机关往往采取突袭执法等违规方式实施拆除，不向当事人出示执法身份证件。比如，在集体土地征收、城市房屋拆迁、违建治理过程中，行政机关片面追求行政效率而不顾正当程序，在实施强制拆除前不向行政相对人送达法律文书，强拆时不表明身份，甚至为避免相对人阻挠拆除工作而采取隔离措施，或者趁行政相对人不备对其房屋等建筑物进行突击拆除。基于上述原因，行政相对人即便知道发生了强拆事件，也无法明确强拆行为的实施主体。而且，原告作为自然人并无有效的调查手段，其在证明强拆实施主体方面的举证能力明显偏弱。因强拆行为的突发性和实施方式的粗暴性，往往严重妨害原告对其损失证据的收集固定，造成在行政赔偿案件中对其损失的事实举证困难。在行政强制拆除诉讼案件中，如果仅因原告的举证能力欠缺而驳回其起诉，必然影响其权利救济，导致行政诉讼程序空转，无法实现行政争议实质性化解的目标要求。

3.改善承办法官的个体能力与强拆诉讼案件的复杂性不相匹配的现状

行政强制拆除诉讼案件不仅个案涉及法律主体众多、法律关系复杂的情况，而且该类案件往往因某个片区的土地或房屋征收、违法建筑治理、养殖业环保整治等集中行政行为引发群体性案件和关联性案件。这类案件的妥善处理，不仅需要法官丰富的法律知识、专业的司法素养、敏锐的分析判断能力，更需要做大量的群众思想工作并与相关主管部门进行沟通协调。尤其因土地房屋征收引发的案件，个案的处理结果不仅关系当事人的合法权益，还涉及本区域内其他被拆迁人利益的平衡保护，更涉及地方的城市建设、重大项目进展等民生保障和经济社会发展问题，需要通盘考虑拟定全面解决方案，真正实现案件的法律效果、政治效果、社会效果有机统一。这些工作仅凭法官的个人能力显然是无法完成的，需要依靠组织力量予以系统解决。

二、能动司法运行机制和具体操作规范供给不足

（一）能动司法概念内涵和外延的模糊性

能动司法作为我国法院审判工作的理念，其主要内涵界定为发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务，服务性、主动性、高效性，是能动司法的三个显著特征。首次提出能动司法时，不仅是应对当时金融危机，促进保增长、保民生、保稳定目标实现的因应之策，更是对司法规律和特征的再认识。①参见江必新：《能动司法：依据、空间和限度》，载《人民司法·应用》2010年第1期。法学理论界对能动司法的总体价值和目标追求基本认同，但对能动司法的具体含义、范围和程度却各有表述，对能动司法的内涵界定存在不同的理解和解释。有的倾向于把能动司法界定为一种司法对于社会经济生活、诉讼活动以及自由裁量权行使的积极且主动的介入或者干预；有的习惯于从西方司法能动主义出发，来观察并评论中国的能动司法；有的既强调能动司法的中国特色，也注意到中国能动司法与西方司法能动主义的区别；还有的认为能动司法应限定于，法官不能仅仅消极被动地坐堂办案，不顾后果地刻板适用法律和程序，还应当在形成进程中的中国司法制度限制内，充分发挥个人的积极性和智慧，通过审判以及司法主导的各种替代方法解决社会各种复杂地纠纷和案件，努力做到“案结事了”，实现司法的社会效果和法律效果的统一。①参见苏力：《关于能动司法》，载《法律适用》2010年第2期。这种理论上的多元解读和模糊认识，对于“能动”的具体方式、方法鲜有述及。能动司法概念内涵的抽象性与外延的模糊性，导致司法实践中缺乏统一的具体规范体系和评判标准，给法官在审判工作中贯彻能动司法理念带来困惑和偏差。

就能动司法的具体内容及表现形态而言，从最高人民法院的相关论述、各地各级法院的实践探索以及学者们对于能动司法应然及实然状态的描述，大体上可以归结为：把追求社会目标的实现作为司法的基本导向，以多元社会规则、多重社会价值作为司法的考量依据，把调解作为处理社会纠纷的常规性司法方式，把便民、利民作为司法运行中应当考虑的重要因素。②参见顾培东：《能动司法若干问题研究》，载《中国法学》2010年第4期。能动司法作为一种观念形态进入司法的理念体系，符合中国司法的现实需求，无疑具有合理性、正当性和时效性。然而，在司法实际运作层面仅有笼统的原则、方向和目标是远远不够的，如果找不到实现目标的路径，不能在司法方法、司法技术范畴找到出路，那么这些原则、目标将形同虚设。

（二）司法实践中关于能动司法的依据和规范不足

自能动司法理念提出以来，实务界开始将能动司法理念作为指导思想，我国各地各级人民法院对此积极实践与探索，如陕西陇县人民法院“能动主义八四司法模式”，河南省法院系统的“马锡五审判模式”等。丰富的能动司法实践展示了基层法院积极探索能动司法的成果，但也暴露出能动司法面临的困境，比如实践中缺乏统一的制度规范和评判标准，能动司法行为的合法性与合理性无法保障等。

能动司法强调为大局服务。最高人民法院和地方法院根据我国社会经济发展不同阶段的主要任务相继制定了一系列服务大局的意见，这些意见主要着眼于宏观审判指导，旨在为法院审判相关案件提供指引和框架，使其在具体案件审理中能够符合社会发展的要求和司法改革的方向，但在操作规范层面明显相对模糊。这一方面是因为法律的一般性原则强调司法需要考虑社会发展的大局和整体利益，这些原则往往是相对抽象的，不能够具体到操作规范层面；另一方面是因为服务大局的意见要求保证司法活动的灵活性和适应性，审判工作涉及各种不同类型的案件和具体情况，为了适应不同的办案需求和社会变化，服务大局的意见通常会保留一定的灵活性，以便法院根据具体情况做出决策。

涉强制拆除类行政诉讼案件能动司法的工作机制不健全。强拆案件具有案情复杂、矛盾多发、影响范围广等特点，是行政执法管理与行政审判领域的重点及难点问题。行政审判要牢固树立双赢共赢多赢理念，把监督就是支持、支持就是监督贯穿到审判执行全过程各方面，支持促进政府加强对重点领域矛盾纠纷的源头治理，支持促进政府在行政程序环节化解矛盾纠纷，进一步健全行政执法与司法审判的衔接联动机制，探索联合发布典型案例、开展同堂培训等方式，把以人民为中心的执法司法理念、裁判标准更明确更具体落实在行政执法和司法环节。但从各地法院的实践来看，离最高人民法院的要求还有差距。与涉强制拆除类行政诉讼案件能动司法相关的协调指导机制、府院联动机制及诉源治理机制等工作机制并不健全，有些机制内容比较空泛，缺乏实操性；有些机制运转不顺畅，难以真正发挥作用；有些机制只是针对个案临时形成的，没有普遍适用性。

关于强制拆除类行政诉讼案件能动司法方面的裁判指引不足。近年来，地方法院为规范类案裁判，往往通过法官会议纪要、疑难问题解答等方式对相关案件办理提供裁判指引，这类裁判指引以民商事类案件居多，行政诉讼案件并不多见，而涉及强制拆除类案件的裁判指引则更为鲜见。由于缺乏具体的操作规范，法官在释明权行使、依职权调取证据、判决方式选择、争议调解等方面缺乏统一的标准和方法，能动司法的发挥程度不一，导致同类案件裁判方式不一，不能达到实质性化解纠纷的目标，无法实现最佳办案效果，甚至引发当事人对法院裁判的质疑。

（三）能动司法理念贯彻程度更多取决于法官个体因素

在能动司法概念相对模糊，能动司法相关工作机制和类案裁判指引供给不足的情况下，具体案件中能动司法理念贯彻的程度和效果，更多取决于承办法官的个体因素。一些能够准确理解能动司法理念、善于发掘现有工作机制作用、积极进行协调工作的法官，能够最大程度地进行能动司法，实现行政争议的实质性化解，达到个案法律效果、政法效果和社会效果的有机统一。相反，一些缺乏能动司法理念的法官在能动司法的态度、手段、工作方法上有所欠缺。

如果仅取决于法官个体因素，则会导致同一类案件因不同的法官而出现不同的处理结果，无法实现行政强制拆除类能动司法的整体效果。在734件样本案件中，二审通过调解方式结案的有39件。例如张某等六人分别诉市政府等强拆蒙山润坤农业庄园案，一审法院判决被告市政府赔偿张某等人经济损失近3000万元，双方均对判决结果不满意，提起上诉。后经二审法院发挥能动司法作用，多次做协调工作，最终达成和解，①参见张红玲诉临沂市人民政府、平邑县柏林镇人民政府、临沂市自然资源和规划局行政赔偿案，山东省平邑县人民法院（2021）鲁1326行初80号行政判决书。既维护了行政相对人的合法权益，又减轻了行政机关的信访压力，实现了良好的办案效果。其实，像这类涉及人数多、可能影响社会稳定等“不好审、难下判”的案件，只有积极能动司法，才能有效解决纠纷，从实质上化解矛盾。

司法理念指引司法实践。最高人民法院院长张军指出：“解决消极审判、机械司法、就案办案问题，根本在司法理念的转变，司法理念的现代化。”②《国家法官学院开学第一课——能动司法》，载中华人民共和国最高人民法院网2023年4月10日，https：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-396042.html。秉持能动司法理念的法官，会更加积极主动寻求解决争议的途径，推动案件进展，促进实质解纷。但转变承办法官的司法理念，仅靠个人能力的提升是不够的，需要通过构建类案裁判指引、组织支持、府院联动、诉源治理等立体工作机制，既从物质层面对法官的司法理念转变提供便利，又对法官能动司法给予方法、手段、组织上的支持保障。

三、能动司法适用空间及边界的法理基础

（一）裁判权行使与原告诉权保护

“综观世界各国，审判方式大致可分为职权主义和当事人主义两种模式。”③马健华：《审判方式改革实务手册》，人民法院出版社1997年版，第2页。所谓职权主义，就是注重法院法官职权并以此限制当事人意思自治的行政审判模式。职权主义模式下，法官在行政审判中占有主导地位，法官不是消极的裁判者，他们被授权控制诉讼的进程。比如，在庭审前，可对案件事实进行必要的审查；在庭审中，法官有权主动地向当事人、证人等发问，有权收集、审查和评判证据等。当事人主义，即指对当事人诉讼行为实行意思自治并由法官居中裁判的行政审判模式。

在行政审判中充分发挥法官的职权作用，建立职权主义行政审判模式，有助于实现司法的公正与效率。就行政诉讼的当事人而言，被告行政机关地位相对强势，具有专业知识，取证能力强，而作为原告的公民、法人、其他组织却处于弱势地位，无职权、欠缺法律知识与专业技术知识，取证能力弱。在这种情况下，二者在法庭上对抗，原告明显处于弱势地位，不可能产生实质平等。再者，行政诉讼涉及的法律知识专业性强、技术性高，不少法律问题在司法机关、行政机关乃至理论界尚且有争论，更无法要求原告通过自己的认知，对被诉具体行政行为提出准确的质疑，对行政机关提出的主张和证据难以通过有效的事实证据或准确的法律依据进行反驳。因此，为了维护实质的公平，法律的天平可适当向原告倾斜，也正因如此，行政诉讼法明确规定被告对行政行为合法性负有举证责任。这种倾斜还应当体现于法官在诉讼中就事实认定、法律适用等方面对被告的调查和审问。在行政审判中，需要由法官运用职权帮助处于弱势地位的原告，以对抗强势的行政机关，追求实质的合理性，达到程序及实质上的公平正义。

职权主义模式下，“人民法院在行政诉讼中起着组织者、指挥者、裁判者的核心作用”①杨海坤、黄学贤：《行政诉讼：基本原理与制度完善》，中国人事出版社2005年版，第6页。。法官在诉讼活动中始终处于主导地位，把握诉讼的大局，对被告具体行政行为的合法性进行审查，不至于过分地受当事人或律师的影响，更有利于查明案情，作出公正的裁决。并且，法官主导着案件审理的节奏，有利于迅速、简易解决案件，亦满足了对诉讼效率的追求。

然而，职权主义模式也存在不足，如法官职权过于强化，法官成为整个行政诉讼秩序的主宰，控制和支配所有诉讼过程，不重视当事人尤其是原告的权利，如原告的撤诉可能不被准许。职权主义行政审判模式下，法官需要花费时间和精力调查取证，导致审判重心前移，影响审判效率。由于法官的职权作用过大，而当事人的作用相对弱化，这就有可能使法官失去“兼听则明”的机会，甚至陷入“先入为主”之中，导致裁判不公正。②参见张海廷：《新审判方式操作实务全书》（下），学苑出版社1998年版，第1275页。

鉴于此，可以将职权主义与当事人主义两大行政审判模式进行融和，选择以职权主义为主导，兼及当事人主义的新型行政审判模式。法官在行政审判程序中占主导地位，可在当事人诉讼请求变更、事实和证据的调查上发挥职权作用，主动调查、审问和适当干预；但法官在主动行使职权的同时也应充分发挥双方当事人的积极性，双方当事人的诉讼活动听从法院的指挥，并以辅助于法院职权运用为目的。这种审判模式有助于发挥法官的职权作用，也有利于发挥当事人积极参与诉讼的功能，充分行使诉讼权利。如此，既保持职权主义有利于迅速解决案件的优点，又引入当事人主义的适当制度，更好地实现公正与效率。

（二）协调指导监督与承办法官审判权的自主行使

《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）明确规定了院长、庭长审判管理和监督的职责，其中包括对法官作出的实体裁决的案件指导监督、法律适用、程序合法性等内容的监督，以及对审判流程管理、案件质量评查、审判质效考评等方面的管理，③参见龙宗智、孙海龙：《加强和改善审判监督管理》，载《现代法学》2019年第2期。使院庭长的审判监督权制度化、程序化。院庭长对包括行政强制拆除诉讼等重大案件进行监督指导，是法律赋予的重要职责，也确实具有迫切的现实需要。由院庭长对重大案件实体审判进行管理，对法官所实施的审判活动主动协调、督促和咨询指导，能够引导法官做出正确的事实认定和更优的价值判断，提高承办法官的办案水平和审判质量，确保审判公正。

院庭长审判监督管理权是从行政管理的角度对审判权予以监督与制约，但《意见》仅规定院庭长有权要求法官进行报告，关于院庭长正常履职与其插手、干预法官自主行使审判权的行为认定却界限模糊，监督管理的依据、范围、程度没有厘清。院庭长的审判监督权因其自带的指令性，与法官的办案主体地位在一定程度上有所冲突，行政元素介入审判过程必然会影响法官自主行使审判权。各级法院加强审判管理的举措中，最重要、最敏感也是最难规范的就是院庭长等行政上级利用审判管理权对案件实体审判进行干预。①参见龙宗智：《审判管理功效、局限及界限》，载《法学研究》2011 年第4 期。

为实现“保障法官依法独立行使审判权”，贯彻“让审理者裁判、由裁判者负责”的基本原则，重大案件院庭长监督指导机制应在充分保障法官、合议庭独立审判权的基础上进一步完善，以达到保障和促进审判权合理运行的目标，构建法官自主审判权与院庭长审判监督权之间的平衡机制。其一，提高法官自身的业务水平和职业道德水平。需定期组织法官参加关于审判业务、最新法律适用及法学理论问题等方面的培训，全面提升法官的审判专业水平和审判业务能力。强化警示教育，牢固树立法官正确的世界观、人生观、价值观，抵御各种干扰，使其从思想到行为都能够自觉形成遵守职业道德及法律规范的习惯，树立底线思维。其二，细化合议庭成员、主审法官、院庭长和审判委员会的权力清单，实现纵向层级全覆盖，消除权力规范的盲区，明确权力的法律依据和法定程序，优化流程，进一步厘清权责边界。其三，落实院庭长监督指导重大案件全程留痕机制，院庭长可以查阅卷宗、旁听庭审、查看案件流程情况，还可以要求法官、合议庭在指定期限内报告案件进展情况和评议结果。对于院庭长未留痕的案件，法官、合议庭有权拒绝报告。院庭长对法官、合议庭拟作出的裁判结果有异议的，可以决定将案件提交专业法官会议、审委会进行讨论，不得强令法官、合议庭接受自己意见或者直接改变法官、合议庭意见。

总之，既要对行政强制拆除等重大案件进行监督指导与协调，也应保障法官审判权的自主独立行使，赋予法官充分空间，让其在案件审理过程中根据案件的具体情况，依法进行独立判断和决策，自主决定案件的处理方式和结果，客观公正地审理案件，达到保障法官审判独立和审判质量的双重目的。

（三）司法权与行政权的界分

司法权和行政权作为人民法院和行政机关分别行使的不同权力，在权力性质、社会功能上具有明显不同。行政权是国家行政机关依照法律授权执行国家法律规范，组织、管理社会公共事务的权力。国家设立行政权的直接目的是维护社会秩序和公共利益，实现国家有效治理。“法无授权不可为”，行政机关在法律框架内行使行政权，作出的行政行为有法律依据，通过依法行政，达到社会管理目的。

为了监督行政机关依法行政，国家建立行政诉讼制度，人民法院通过行政审判对行政权进行监督。“行政诉讼的特殊之处就在于在诉讼程序的设计和诉讼过程的运作无不关涉到行政权与审判权之间的关系，如何协调二者间的关系是各国行政诉讼皆面临的问题。”①马怀德主编：《行政诉讼法原理》，法律出版社2009版，第5页。2015年实施的《行政诉讼法》第1条明确将旧法中“维护和监督”修改为“监督”行政机关依法行使行政职权，同时增加了“解决行政争议”的表述，实际上明确了行政诉讼的主要功能是监督行政机关依法行使行政职权，摆正了司法和行政二者之间的关系。

人民法院通过行使审判权，解决行政争议、维护相对人合法权益、监督行政权。实现行政管理目的，是人民法院与行政机关共同的职责使命，行政审判与行政管理具有根本目标的一致性，但在权力行使上，二者要有边界，司法权要保持自身定位。考虑到司法权与行政权的职能分工，分清二者之间的法律边界，通过对行政权的监督，维护合法行政行为的效力，支持行政机关依法履行职责，纠正违法行政行为，补位而不越位。一方面，法院通过行使审判权对行政行为进行监督，坚持对行政行为合法性审查的原则为底线，弥补和纠正行政权的不当行使，做到对行政权的及时补位。对行政不作为，法院可判决行政机关履行相应法定职责；对违法行政行为，要进行纠正；对违法行政行为给公民、法人或者其他组织造成合法权益受损的，要通过行政赔偿、行政补偿使合法权益得以恢复和救济；对于行政行为违法侵犯当事人的合法权益但又不符合法定起诉条件的案件，人民法院可以通过组织和解、司法建议、多元化解行政争议平台等路径，将行政争议化解在诉讼外。

另一方面，在保持司法权公正、中立原则的同时，也不能忽视司法本身的被动性。要克制司法权对行政权的干预，不能以司法权代替行政权，做到不越位。严守司法权对行政权监督的范围，对明确不属于行政诉讼受案范围的行政行为，比如行政机关内部程序性行为、不产生强制力的行政指导行为等，不能违法受理。对于不符合受理条件的案件，如超过起诉期限、主体不适格等，亦不能违法受理，越权裁判。在案件审理和裁判中，既要尊重行政机关在法律规定范围内行使自由裁量权的行为，尊重行政机关对事实、法律问题、专业技术问题的判断，确保合法有效的行政行为得以实施；也要考虑如何帮助行政机关正确有效地实现行政管理目的，引导行政机关按照法律规定依法行政，避免产生行政争议。

（四）诉源治理中法院的职能定位

诉源治理能够有效地缓解人民群众与日俱增的解纷需求同人民法院日益紧张的司法资源之间的矛盾，从源头上预防纠纷产生或将纠纷消解于萌芽状态。《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》提出要“切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用”。坚持党对人民法院工作的绝对领导，坚持以人民为中心，坚持法治保障，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。加强联动融合，重塑诉讼格局，形成符合中国国情、体现司法规律、引领时代潮流的中国特色纠纷解决和诉讼服务的新模式。在诉源治理工作中，党委是领导者，政府是主导者，法院及其余主体是参与者。那么，法院应当怎样参与诉源治理工作呢？对此，有的法院不愿主动参与，认为诉源治理是将法院从化解矛盾纠纷的“最后防线”推至“第一线”，突破了司法的被动性；也有法院认为其应主导诉源治理工作，对社会矛盾纠纷大包大揽，过早过度介入社会纠纷，这都是因法院在诉源治理中角色定位模糊造成的。若法院在诉源治理中出现角色不清等情形，便会产生应然角色与实然角色的反差，从而造成法院的功能失调，①参见施新州：《人民法院在国家治理中的功能定位分析》，载《治理现代化研究》2019年第1期。不仅给法院增添新的负担，也会阻碍诉源治理效果的实现。因此，在诉源治理视域下，法院作为法治建设的重要参与力量，应当有较为清晰的职能定位。

法院应利用自身特点及优势推进诉源治理工作，有所为也有所不为。一方面，法院要以司法被动性这一固有特征来厘清法院在诉源治理中的边界。法院以审判为主的职能决定其不宜成为诉源治理的主导者，否则会导致本职工作的本末倒置，即便在能动司法语境下，司法审判职能也并非无限度延伸。另一方面，法院在诉源治理中可主动参与，积极作为，这是适应时代需求和实现市域社会治理现代化的要求，亦是能动司法的内在要求。

在诉前、诉中、诉后三个阶段法院均可发挥自身功能推动诉源治理。在“源头预防为先”的前端解纷环节，法院要坚持在党委领导的诉源治理格局中，立足本职，发挥法治保障作用。法院可以通过与行政机关建立联动互动等方式为治理主体提供一个全面理性规范化的共同平台，为行政管理重大决策、规范性文件出台、完善相关执法程序、统一执法司法标准、开展法治宣传等提供司法服务。基于法院在纠纷解决方面的高度专业性与法律权威性，法院可通过法律咨询、业务培训、实地指导等方式，加强对各类调解组织的业务指导，助推矛盾纠纷多元化解机制的向上发展。②参见李少平：《传承“枫桥经验”创新司法改革》，载《法律适用》2018年第17期。具体到强拆案件中，法院为政府的重大项目、重大工程行政决策提供法律咨询，如对政府的征收行为、违建治理专项行动等进行合法性评判，提高行政决策的合法性和科学性。对执法人员进行强拆法律实务专项培训，规范行政执法行为，避免出现违法强拆情形，从而从源头上避免因违法强拆引发行政诉讼案件。在纠纷发生后，坚持将非诉机制挺在前，法院要积极引导当事人采取调解、和解的方式化解矛盾。法院可积极引导行政机关主动与被拆迁人就赔偿问题进行和解，力争通过非诉的方式将案件彻底解决，避免当事人提起强拆违法案件后，另行提起赔偿诉讼案件。通过调解与和解，可以减少案件的数量，减轻法院的负担，并促进当事人和谐解决争议。在诉中阶段，法院应立足自身审判职能，集中精力妥善解决每一起案件，努力提升案件质量，以案释法，通过裁判指引行政行为，尽量做到“办理典型一案，促进解决一片”。诉后阶段，法院通过司法建议、行政审判白皮书等形式就诉讼中发现的行政执法问题向行政机关发布个案司法建议或针对特定领域行政执法普遍性问题提出综合性司法建议，帮助行政机关提升依法行政的能力和水平，帮助完善行政执法机制和制度。

四、强拆类案件能动司法机制的构建

（一）个案维度：建立强拆类案件裁判指引机制

裁判指引机制旨在通过对强拆类案件的审理经验和判决结果进行总结和归纳，为法官提供指引和参考，以确保类似案件的审理过程和判决结果相对一致。该机制在内容上至少应当包括法官释明权的行使机制、依职权调查取证机制和类案检索启动机制等，在形式上可以采用法官会议纪要、审理疑难问题解答、强拆类案件办案指导等形式。

法官释明权行使机制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第26条规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当通知原告变更被告；应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人身份参加诉讼。第27条规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加诉讼。根据上述规定，法官在被告不适格或不全面时，应当向原告释明变更或追加，该释明内容不仅仅包括告知原告应进行变更或追加被告，还应当包括明确告知原告所应变更或追加的被告具体身份。《解释》第55条规定，原告起诉状内容或材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明。根据上述规定，当原告的诉讼请求不明确时，法官应当给予指导，帮助原告明确诉讼请求。根据《解释》第94条的规定，原告请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，亦应当向原告进行释明。同时，按照实质化解行政争议的诉讼目的，在原告的诉讼请求虽然明确，但综合原告所主张的事实和理由，其诉讼请求即便得到支持也无法解决其实质诉求时，可以建议原告直接就其实质诉求主张权利，以从根本上解决矛盾纠纷，实现原告的诉讼目的。

依职权调查取证机制。《行政诉讼法》第39、40、41条分别规定了人民法院要求当事人提供证据、直接调取证据和依原告或第三人申请调取证据的情形。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第9条、第22条分别对人民法院要求当事人提供证据、直接调取证据的具体情形作了进一步明确，即涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，可以要求当事人提供证据或者直接调取证据，涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的，可以直接调取证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第33条对人民法院依当事人申请或依职权勘验现场作了规定。综合上述规定可以看出，法官在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定及变更追加当事人等程序事实认定时应当依职权进行调查取证，调查取证的方式包括要求当事人提供证据、直接调取证据和进行现场勘验。需要着重指出的是，在原告所诉被告不适格时，法官应当依职权进行调查取证，查明适格的被告后向原告进行释明。

类案检索启动机制。《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》第2条规定了应当进行类案检索的四类案件：拟提交专业（主审）法官会议或者审判委员会讨论的；缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则的；院长、庭长根据审判监督管理权限要求进行类案检索的；其他需要进行类案检索的。如前所述，强拆类案件往往具有群体性、关联性等特点，为保证处理结果的一致性和公平性，应当列入其他需要进行类案检索的案件范围，在审理过程中进行类案检索应当作为对承办法官的原则性要求，未进行类案检索的应当向合议庭作出说明。在类案适用上，案件处理结果除不得与最高人民法院发布的指导性案例、典型案例、生效案件和上级人民法院发布的参考性案例及生效案件冲突外，应当与本院生效裁判保持一致，尤其是对同一区域内强拆案件当事人的利益保护应当均衡。

（二）纵向维度：优化监督指导和质效考核机制

该机制在于解决利用组织力量克服法官个体协调能力不足的问题，以应对强拆诉讼案件的复杂性，主要包括本院协调机制、上级法院指导机制和法院质效考核机制，需要在现有基础上进一步优化。

本院监督协调机制。2021年11月，最高人民法院印发《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》，人民法院对“四类案件”应当加强监督管理，院庭长在分管领域、职务权限范围内应当按工作程序采取监督管理措施。强拆类诉讼案件应当明确作为涉及群体性纠纷或者引发社会广泛关注可能影响社会稳定的类别纳入“四类案件”进行管理，以发挥院庭长职能作用。同时应明确在强拆诉讼案件进行行政争议和解时，经承办法官请求，院庭长可以召集行政机关负责人参与和解工作，以推动行政争议实质性化解。对于涉及地方稳定的群体性案件，院长应当按照政法工作条例的规定主动向党委政法委进行汇报，争取党委政法委予以协调解决。

上级法院监督指导机制之立案监督机制。《行政诉讼法》第52条规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”《解释》第6条、第7条分别规定了当事人向中级人民法院起诉、基层法院报请中级人民法院管辖的情形。中级人民法院应当按照规定及时予以立案、指定基层法院管辖或自行审理，切实保障当事人的诉权。

法律适用指导机制。根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，高级人民法院可就审判工作中具体应用法律的问题向最高人民法院进行请示。为解决下级法院司法能力不足和法律适用统一性问题，其他人民法院可就法律和司法解释适用问题向上一级人民法院进行请示，上级法院针对下级法院请示的法律适用问题，通过召开法官会议等形式进行研究，形成法官会议纪要供承办法官参考适用。根据最高人民法院关于促进法院系统准确统一适用法律和加强司法能力建设的工作要求，在全国法院范围内搭建了“法答网”平台，为规范、高效运用这一平台，要明确答复的权限、流程及效力问题，为下级法院提供准确的法律适用指导意见。

质效考核机制。针对强拆诉讼案件的特点，进一步优化案件质效考核机制，在审判质效管理指标体系中质量、效率、效果三个维度上，适当增加质量和效果的考核指标和权重。比如，将实体判决率、和解率等列入考核指标，同时探索如何将社会评价、领导批示等列入考核指标，着重激励承办法官追求办案的质量和效果，实现强拆诉讼案件办理的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

（三）横向维度：实化府院联动机制

府院联动是加强政府与法院之间的协作联动、实现行政与司法良性互动的一种工作模式。通过建立完善庭审观摩常态化机制、行政诉讼与行政应诉定期联席会议机制、行政机关负责人出庭应诉实效机制、司法建议机制等，进一步充实府院联动机制的内容和形式。

庭审观摩常态化机制。将现行的庭审观摩活动常态化，每年根据行政诉讼案由和行政管理领域确定一定数量的庭审，分别组织司法行政、自然资源和规划、综合行政执法、乡镇政府等行政机关进行观摩，充分发挥庭审观摩的普法教育功能。

行政诉讼与行政应诉定期联席会议机制。由法院和司法行政主管部门定期联席召开，针对行政执法、行政诉讼中存在的疑难问题进行分析研讨，着重解决强拆过程中存在执法程序不规范、事实认定证据不足、补偿不及时不到位等问题，助推行政机关提高执法水平。

行政机关负责人出庭应诉实效机制。在目前关注行政机关负责人出庭率的基础上，应进一步强调行政机关负责人出庭应诉的实质效用，将行政机关负责人出庭情况与行政争议实质解决相关联，让行政机关负责人既“出庭出声”，又“出解出治”，使强拆诉讼领域的矛盾纠纷及时得到实质化解。

司法建议机制。针对强拆诉讼中存在的问题，除发送个案司法建议外，应侧重总结普遍存在执法问题，向主管部门发送类案司法建议或综合性司法建议，使司法建议不仅起到实质性化解个案争议的作用，而且发挥提升行政执法水平、助力社会治理方面的效能。同时，建立司法建议办理结果反馈机制，法院对已发送的司法建议设置提醒与回访环节，督促行政机关及时对司法建议办理情况进行反馈，条件许可情况下可将司法建议工作纳入当地社会综合治理体系中，设置绩效考评指标，以切实强化司法建议的作用效果。

（四）立体维度：完善强拆类案件诉源治理机制

诉源治理应当涵盖行政纠纷诉前调解、涉强拆执法领域行政争议预防和社会面普法宣传教育三个层次，具体包括行政争议和解工作机制、对调解组织的业务指导机制、重点执法领域法律咨询机制、执法能力提升联合培训机制、典型案例和行政审判白皮书发布机制等。

行政纠纷诉前调解方面，应着重健全完善行政争议和解工作机制和针对调解组织的业务指导机制。充分发挥诉前调解的制度优势，畅通涉强拆案件调解和协商工作机制，研究制定行政机关参与行政和解工作的考评机制，提高行政机关主动参与和解的积极性，鼓励当事人通过协商和调解解决纠纷，减少诉讼案件的发生。人民法院对调解组织的调解人员定期进行法律知识培训和调解方法指导，提升调解人员的调解工作能力，提高诉前调解成功率，减少进入诉讼程序的案件数量。

涉强拆执法领域行政争议预防方面，应当建立健全重点执法领域法律咨询机制和执法能力提升联合培训机制。人民法院发挥在法律适用方面的专业优势，为行政机关在涉强拆领域执法工作提供事前法律咨询服务，通过开展法律适用研讨、执法培训等方式，提升行政机关的执法能力和水平，规范执法行为，从源头上预防和避免行政争议。

社会面普法宣传教育方面，建立完善行政诉讼典型案例和行政审判白皮书定期发布机制。通过某一类案件的专项审查报告，诊断行政执法过程中存在的问题，指出行政机关在执法过程中存在的问题或潜藏的隐患，对症下药，精准改进，切断行政争议发生的病灶，进而从源头上预防和化解行政争议。通过向公众发布典型案例和行政审判数据分析，揭示社会治理过程中出现的问题和趋势，发挥法院审判工作中的教育、引导和预警功能，为社会治理工作提供决策参考。

结 语

中立和谦抑是司法的固有品格，积极能动是新时代对司法工作的新要求。如何将能动司法理念贯彻到司法实践中，积极主动适应社会变革和人民群众的司法新需求，需要持续进行探索。强拆诉讼案件往往涉及多个行政机关和众多行政相对人及其他利害关系人，为司法能动作用发挥提供了广阔空间。当然，能动司法的施展空间是有限度的。在延伸司法职能的同时，必须严守法院的审判职能定位，不能侵害当事人的诉讼权利，不能妨害法官独立行使审判权，更不能直接介入到行政机关的行政权行使中，避免司法肓动和乱动。