以法治环境、信用环境为重点进一步优化锦州营商环境

李艳 张可

〔内容提要〕本文从公平正义的法治环境、诚实守信的信用环境建设之于优化营商环境的重大意义入手，结合实际分析了锦州市营商环境建设在服务效能、行政执法规范化程度、法治信用体系建设等方面存在的问题，并提出针对性的对策建议以助推锦州市营商环境进一步优化。

〔关键词〕营商环境；法治环境；信用环境；对策建议

一、法治环境、信用环境建设之于优化营商环境的重大意义

（一）公平正义的法治环境是优化营商环境的“基石”

在新时代的大环境下，中国经济已从高速发展阶段转向高质量发展阶段。为适应时代发展，我们要不断改善基础设施、优化资源、提供优惠政策，更要在体制机制改革、营商环境进一步优化、市场主体活力进一步激发等方面进行深层次创新，推动经济高质量发展，尤其要注重制度、法律等软环境对经济的支撑、保障和促进作用。

《优化营商环境条例》于2020年1月1日正式施行，标志着我国迎来在法治思维与法治模式下，推动优化营商环境的新时期。为了创造一流的营商环境，我们需要把政府、企业、社会活动全面纳入法治轨道，让公平正义、依法行政、规则意识等成为市场经济的亮点，保障和服务于市场主体的健康发展。对各类市场主体的行为，以法治规范政府与市场的边界。只有尊重市场经济运行和发展规律，在法治框架内以市场为导向，调整好各类市场主体之间的利益关系，才能让市场更好地发挥“有形之手”的力量，在资源配置中起决定性作用，才能为各类市场主体用法治方式架起“防护网”，让营商环境更有温度，让企业经营更安心。

（二）诚实守信的信用环境是优化营商环境的“助推器”

一直以来，诚信原则都被称为帝王条款，其地位甚至高于平等原则与自愿原则。信用体制与运作系统的建立与完善，是社会主义市场经济成熟的重要标志，也是企业营商环境的重要保证。从长远来看，信用本身就是生产力。如果企业具有良好的信用，各市场主体之间有充分的信任，可以降低经济交往成本及政府监管企业的成本，改善企业的发展环境，提高政府与企业竞争力，从而促进经济发展和改善民生。市场主体重信守诺，形成良好的信用链条，是良好营商环境的基础条件。

二、锦州市法治环境、信用环境建设存在的问题

錦州市将建成辽西中心城市作为“十四五”时期经济社会发展核心目标，而辽西中心首先必须是经济中心。近年来锦州市在优化营商环境方面做了大量工作，取得了一定成效。2022年锦州市紧紧围绕建成辽西中心城市的核心目标和高质量发展的鲜明主题，在春节后的首个工作日就召开了全市“环境建设年”动员部署大会，全面拉开了“环境建设年”的序幕，旗帜鲜明地向全社会传递出锦州市委、市政府打造更优营商环境的坚定决心。2023年5月4日，锦州市召开全市优化营商环境大会。会议解读了《锦州市2023年营商环境质量提升行动实施方案》，指出要通过强力整治、综合整治，打一场优化营商环境“革命性”攻坚战，奋力打造东北最优营商环境，为实现全面振兴新突破提供有力保障，表达了打造营商环境“升级版”的信心和决心。问题是行动的导向。对标省委所提出的建设办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居的营商环境需求，锦州市仍存在一定的差距。

（一）服务效能有待提高

经过多年的放管服改革，审批事项过于复杂的状况确实得到了明显的改善。尤其锦州市依托智慧城市建设，智慧政务发展迅速，“一网通办”工作稳步推进。但仍有企业反映在触碰到部门核心利益时，个别部门对这些事项以及企业生产经营的很多事项仍有较多干涉，并且这些重要事项审批权并没有做到完全下放。对于个别复杂工程类项目，还存在政府采购招投标、施工图审查、规划设计权力相对集中、工作效率低等重点问题。

同时，政府重审批轻监管的现象未得到根本改变。伴随着政府两大清单制度的实施，市场准入环境变得越来越宽松。随之而来的是，政府对市场监管的要求也越来越高。但在日常工作中，一些部门虽然将审批事项取消或简化了，但缺乏后续对市场主体的监管，很容易使市场秩序陷入混乱。

（二）行政执法规范化程度有待加强

优化营商环境，规范或精准行政执法很关键。由于行政执法面广量大，所以长期性、经常性、规范性执法尤为重要，也是优化营商环境的重点和难点。随着政府职能的转变，政府部门的行政执法与水平也随之提高。但值得注意的是，执法过程还存在诸多问题，大部分破坏营商环境的行为都集中在监管领域。

目前行政执法不规范的行为主要表现在，有的行政机关存在随意执法现象，在执法过程中忽视行政程序，对行政流程不熟悉，缺乏行政步骤，行政顺序混乱；个别行政部门无视行政相对人知情权、申诉权和辩护权，剥夺或变相限制行政相对人行使相关权利；一些行政部门缺乏证据意识，不注意使用行政执法记录仪，不注意证据的收集和保管，在收集证据时不审核证据是否符合法定形式等。除此之外，行政执法还存在执法不严，标准不一，人情执法、暴力执法的问题，让社会对政府公信力产生了质疑。比如，锦州市自2022年以来查处了数起执法人员利用职权帮助企业非法牟利、变相吃拿卡要、在执法过程中选择性执法案件，这些案件对锦州市营商环境造成了严重不良影响。同时，暴露出个别党员干部政商观念不清、纪法观念淡薄等问题，侵害了市场主体的合法权益，损害了党和政府形象，必须严肃查处、以儆效尤。

（三）法治信用体系建设仍需完善

建设亲清政商关系，关键在于思想观念的转变。辽宁是一个东北老工业基地，有着长期以来实施计划经济的历史。改革开放以后，我国开始实行市场经济体制改革，但是辽宁退出计划经济，实行市场经济步伐缓慢，在思想观念、运行机制等方面还存在路径依赖。因此，政府干预经济运行的现象时有发生。锦州作为老工业基地，同样也存在类似问题。少数政府机关服务意识不强，依然是“管理”而不是“服务”的思想，思考模式相对落后，人情关系较为严重，忽视法治在营商环境中重要作用。

信用环境与法治环境密切相关，两者相互联系，相互促进。在营商环境中，政府的信用主要表现在招商工作中。在项目招商中，一些县区政府考虑到经济指标的压力，对于有可能得到的项目，超过当地政府预期地为企业提供条件。而在项目落地之后，由于有意或者无意地逃脱兑现承诺，给企业留下了不诚信的印象甚至引发纠纷。个别地区还存在着“新官不理旧账”的现象，既然“账”是政府与企业、群众之间的契约，是政府对企业和群众的承诺，那么政府就必须履行。不能因为领导的更换而中止，不能因为政府的换届而失效，否则会让民众无所适从。

三、加强法治建设、信用建设，进一步优化锦州市营商环境的路径探索

（一）提高服务效能，增强实效性

行政审批是政府提升营商环境的重点，新技术赋能行政审批数字化的实践已随着“放管服”改革全面展开。但是，对标智慧政务、数字政府的要求，仍存在着较大的提升空间。所以，在数字政府的建设过程中，政府要对行政审批的效率进行优化。首先，要构建一个系统完整的行政审批体系。也就是说，要梳理各个部门所具备的行政审批权限，并根据我国中央政府的要求进行整理与清理。其次，要通过相关制度规范对各部门行政审批的时限进行梳理，从而达到有据可依。充分发挥锦州市在大数据应用方面的优势，推动政府平台和信息渠道的转型升级，进一步提高“一网通办”水平。必须继续推动决策、执行、监管等政府权力全链条全流程的下放，尤其是触及核心利益的权力下放。充分发挥锦州市智慧城市建设的基础和优势，实现政务、旅游、民生、产业的全覆盖。积极推动人工智能、云计算、区块链技术与社会治理、公共服务的深度融合，实现公共服务的精准供给，提高企业与社会体验感。对权责清单进行深入的规范，对电子营业执照管理进行系统的优化，以及电子登记的改革。推进锦州通进一步提档升级，扩大应用面，涉及企业、群众的所有高频事务都应尽可能地上网，形成锦州政务服务“秒批”品牌。

通过对部分的商会调研，发现一些企业对政府的惠企政策了解较少，一些企业甚至不知道行业部门存在扶持政策。因此，建议地方政府继续在数据共享和互联互通的基础上，通过数字政府的建设来增强政策的透明度。首先，应及时上网或录入各级政府部门的涉企政策，能够让广大企业和社会公众及时知晓相关政策。其次，政策宣传要及时到位。不少地方政府出台了相关政策，但缺乏政策宣传，企业家们对政策了解得比较少，这是主要原因。建议政府部门在加大政策宣传力度的同时，创新宣传方式，可通过多种形式对政策进行推广宣传，如各类政务APP、部门微信公众号、快手平台的政务媒体公众账号等。

（二）规范行政执法，注重效力性

1.规范行政处罚裁量权

运用法治手段优化营商环境是市场监管部门的积极举措，其中一项主要内容就是规范行政处罚自由裁量权，细化裁量基准。按照法律、法规、规章的立改废情况和执法实践动态，及时调整各执法部门制定公布的包容免罚清单。完善行政处罚自由裁量权的基准体系，根据不同违法行为的事实、性质、情节和造成社会危害的程度等因素，细化行政处罚自由裁量权的范围、类型、范围和其他公共因素，以确保处罚等级相同，对类似事项实现统一标准处罚。对违法行为处罚明确，有利于为市场主体营造更加公开透明、可预期的营商环境，从法律、行政法规、部委规章、地方规章到规章行政处罚自由裁量权等方面，实现市场监管的全面覆盖。一方面，使执法行为有章可循，为执法人员提供更清晰、更具体的规范。另一方面，也将积极限制和监督行政处罚自由裁量权的市场监管和行政处罚自由裁量权的发挥。更重要的是，为各类市场主体投资创业提供强有力的制度保障，让法治在营商环境建设中发挥引领和规范作用。推行行政执法清单制度，对不同违法行为分类施策，为企业发展打造包容有序、充满活力的发展环境。清单制度将有效提高执法的公平性和准确性，实现同类案件由“一把尺子量到底”进行规制，大大减少企业对同类案件处罚标准不同的担忧，为各类市场主体创造公平竞争的环境。

2.创新行政执法方式

深入推行行政执法“三项制度”，即行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，重点关注企业检查中存在的较高频率、随意检查、反复检查等问题。加强对交通运输，文化旅游，城市管理，市场监督，农业农村等关系人民切身利益的重点领域的监管。发挥综合行政执法职能优势，坚持法治引领，创新执法理念，推行包容审慎柔性执法，努力打造有精度、有温度、有深度的市场监管执法环境。把执法监督融入日常执法活动，使专项整治活动和日常执法监督工作“一手抓，两过硬”，促进行政执法规范合法。使非强制性行政执法成为行政执法单位改进执法工作、提升执法水平、优化营商环境的新的着力点和突破口。

（三）完善法治信用体系，突出保障性

1.坚持依法决策

在我国的诚信制度下，政务信用是“第一信用”，是整个社会信用建设的支柱。《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出：“各级政府必须坚持依法行政，恪守法定职责必须为、法无授权不可为，把政府活动全面纳入法治轨道。”决策是行政管理的起点，直接体现各级党委、政府治理水平的高低。随着我国经济社会的快速发展，社会利益更加多元化，社会情绪更加复杂，决策中要妥善处理各方利益诉求的困难明显加大，所以各级党委、政府决策不管是做蛋糕还是分蛋糕，都必须做到依法决策、科学决策、民主决策。要在法律层面、制度层面对行政决策的科学性、民主性和规范性予以约束。尤其与市场相关的重大行政决策必须严格遵守法定决策程序。依照法定程序做出的重大行政决策，不能随意改变或停止实施，如果在政策执行过程中出现某些重大问题或因不可抗力需要做出重大调整的，也要履行相应的法定程序，真正保证政策的连续性和稳定性。

2.完善政务公开

以“公开”为基本原则，在文件法定密级规定以内，保证“公开是常态，不公开是例外”，不断地完善政府信息的公开制度。围绕企业关心关注的热点问题，明确信息公开清单，细化工作机制和公开流程等内容。制定可操作的政务公开目录，形成规范便民、运转高效的政务公开工作体系，强化公开实效。梳理公布服务事项，依托省一体化政务服务平台，对照省、市事项清单，梳理公布锦州市公共服务事项清单，方便办事企业和群众查询有关信息。在完善新闻发布会、广播电视、报刊等传统渠道的基础上，推动政府门户网站、移动平台等新媒体发展，实现政务行为源头可溯、过程可查、效果可评、责任可追。

3.落实责任追究

充分发挥“全民监督”优势，在推出锦州市营商环境问题综合受理平台基础上，广泛发动企业、群众通过微信扫描二维码，登录锦州政务服务网首页、登录锦州通APP营商投诉专栏等多种方式反映营商环境建设各方面的问题線索、意见建议。严肃查处各项惠企政策落实中的“无为”和“梗阻”问题，不断丰富问题反馈的角度和范围。

完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，对损害营商环境行为的违纪违法案件实行既严肃追究当事人责任，又追究相关党组织、单位（部门）和党员领导干部的主体责任、监督责任和领导责任；特别是从行政、市场、职业和社会等方面加强对官员失信行为的约束和处罚，将严重失信主体列为重点监管对象，依法惩治，以儆效尤，使失信行为无所遁形。

随着国家信用体系建设在各个领域的推广应用，企业信用将和个人信用一样被广泛应用、普及和重视。围绕“政府重公信、企业讲诚信、社会同守信、司法护诚信、个人守诚信”诚信建设目标，有序推进诚信体制机制建设。比如，在2023年节假日期间，锦州市文化和旅游市场供需两端迎来全面复苏，特别是消费需求加速释放。各景区接待游客158万人次，取得了良好的社会效益及经济效益。但也存在一些商家“欺客、宰客”、价格不合理飞涨、出租车拒载、乱要价等乱象，严重影响了当地的营商环境声誉。要营造良好的营商环境，需要政府主导，也需要企业和社会形成合力。对于这些行为，要依法监管、依法打击，将政府、企业与个人失信行为纳入失信被执行人名单管理，构建“守信人一路绿灯，失信人寸步难行”的惩戒大格局。

（作者单位：1.中共锦州市委党校；2.沈阳工程学院马克思主义学院）