日本校外培训机构治理的新举措、新特征及新问题

徐光木，张凯琳

（湖北师范大学经济管理与法学院，湖北黄石 435002）

日本校外培训机构（在日本称“学习塾”）经过半个多世纪的发展，治理机制已相对成熟，其发展过程可划分为三个阶段。一是粗放式发展阶段。20世纪60—70年代日本为纠正填鸭式教育倾向开始实施“宽松教育”，这一政策因素与生育高峰导致的升学压力增加发生叠加，使参加校外培训的学生数量激增，1962 年仅广岛市及周边地区参加校外培训的初中生比例就达30.3%[1]，校外培训机构开始迅速扩张。二是加强监管阶段。20世纪80—90年代随着日本中小学生参培率持续攀升，校外培训机构开始泛滥，1985 年文部省《中小学生校外学习活动实态调查》显示，日本中小学生的参培率呈明显递增趋势，小学3 年级为12.9%，小学6 年级为29.6%，初中3 年级为47.3%。[2]日本文部省、经济产业省（2001 年前称通商产业省）因而依法将校外培训机构纳入监管范畴，并协助成立全国学习塾协会加强行业自律。三是协同发展阶段。21 世纪以来，由于认识到参加校外培训对提高考试成绩有明显效果，校外培训机构逐渐被政府和社会所认可，其价值得以凸显。2005年，日本内阁府发布调查结果显示，在提升学力方面，70.1%的家长认为校外培训机构比学校更有方法，也更具成效，持相反观点的比例仅为4.3%。[3]情势扭转后，学校开始接纳并主动寻求与校外培训机构的合作，协同主义下的校外培训机构治理新模式由此展开。近些年来，在协同主义政策导向下，日本治理校外培训机构虽然取得一定成绩，但也开始面临新问题，亟待在发展中加以解决。

一、日本校外培训机构治理的新举措

21 世纪以来，日本在既有成绩基础上结合社会需求和校外培训机构发展新形势采取针对性措施，进一步促进校外培训机构治理的法治化，为校外培训与学校教育的协同发展创造良好条件。

(一)完善校外培训机构治理法律体系

2006年，日本国会对原《教育基本法》进行全面修订，规定应“通过资助和其他适当方式努力振兴私立学校教育”[4]。以此为依据，《学校教育法》作出相应调整，明确包括私立学校在内的各级各类学校和教育机构的设置条件。[5]这标志着校外培训机构开始从原有企业身份中挣脱出来，成为教育事业的重要组成部分。但仅有法律层面的规定仍不够，进一步落实还离不开政府部门出台具体细则作为解释和支撑。2013 年，日本文部科学省（由原文部省和科学技术厅于2001 年合并而成）修订《学校教育法施行规则》，授予地方公共团体教育委员会以推动学校教育与校外培训协作开展“周六教育活动”的权力。[6]校外培训机构因此成为社会教育的重要实践者和学校教育的重要支持者。2015 年，日本国会修订《私立学校法》，对私立学校的行政监管、内部管理、赔偿责任、预算、报酬、解散等作出具体规定[7]，次年文部科学省颁布的《私立学校法施行规则》就其贯彻落实作出进一步详细规定。[8]此外，2019 年以来，日本还颁布或修订一系列相关法律，对校外培训机构的经营行为进行规制，如《特定商业交易法》《消费者契约法》《个人信息保护法》《著作权法》《不当赠品及不当表示防止法》等，都有涉及校外培训机构的内容。其中，《著作权法》第30 条至50条对著作权的限制进行明确，规定学校和其他教育机构“在认为必要的限度内”可以复制作品，但以营利为目的的校外培训机构被排除在外[9]，这意味着校外培训机构必须自编教材和学习资料等；《不当赠品及不当表示防止法》在第1 条立法目的中，明令禁止商业机构在交易中利用不当的赠品及表示引诱顾客，对可能阻碍消费者自主合理选择的行为进行限制和禁止。[10]相关法律体系的完善使日本实现对校外培训机构运营的全方位约束和监管，以确保其能够保持在法定轨道上运行。

(二)构建校外培训机构协作治理格局

20世纪80年代，在探索构建校外培训机构协作治理机制之初，日本政府并没有将校外培训机构定位为教育机构，而是仅仅在法律上赋予其企业身份[11]，因而经济产业省被视为校外培训机构的唯一主管部门。该部门主要从规范企业经营的角度对校外培训机构的经营活动进行监管，如收费投诉与经营活动超许可范围等，对教学活动及其质量的监管明显欠缺。这一时期，文部省与厚生劳动省虽然也参与对校外培训机构的监督，但居于次要地位。其原因有两个：一是当时《教育基本法》尚未修订，文部省对私立学校和教育机构的教学活动进行全面监管于法无据；二是厚生劳动省依法负责劳动者的权益保障，如有关培训机构教师的劳动纠纷与工资等，但这些不属于校外培训机构治理的核心范畴。进入21 世纪以后，随着校外培训机构生源增加、规模扩大以及社会影响力提升，过去主要关注经济效益，较少关注教学质量的问题得以暴露，日本于是以全面修订《教育基本法》等为契机，将校外培训机构的教学活动纳入新合并成立的文部科学省的职责范围。从此，文部科学省和经济产业省对校外培训机构既有分工又有合作的协作监管格局得以形成。其中，经济产业省的职责是发展经济和产业，提升民间经济的活力等，文部科学省的职责是统筹教育、科学技术、学术、文化和体育等事务，两者在校外培训机构治理方面产生交集。

(三)完善校外培训机构自我约束体制机制

在功能和性质上，校外培训机构是介于私营企业和学校之间的一种特殊组织形式，而且数量众多、大小不一、类别多样、经营灵活，因而单纯依据政府监管还难以达到全面规制的目的。作为公益社团法人的日本全国学习塾协会应运而生。20世纪80年代学习塾协会成立之初，协会的主要业务为制定校外培训“软性”规范，偏重行业指导职能。但随着校外培训市场的迅速扩张，软性约束的弊端很快就暴露出来。如校外培训机构的设立缺乏前置门槛、对教学过程的监管相对不足、讲师的素质参差不齐等，尤其是学习塾协会制定的规范无强制执行力和惩罚性措施，导致学生权益受到侵害的案例常有发生。为确保校外培训行业的健康发展，必须为学习塾协会及校外培训机构建立强制性规范，以进一步将其引向正轨。

进入21 世纪后，日本开始着力加强校外培训机构的规范化建设。在制度建设方面，2004年启动《学习塾法务管理者制度》，2006年制定《学习塾学生安全确保指南》，2020 年制定《学习塾经营者新冠肺炎病毒感染症对策指南》。在业务建设方面，2000 年启动日本全国学力水平测试，2008 年启动学习塾讲师检定，2012 年启动学习塾认证（对学习塾的服务水准进行评估和认定），2016年启动安心塾认证（对学习塾的雇佣关系情况进行评估和认定），2020 年启动各事业领域经营力提高推进机构建设，等等。[12]在机构建设方面，2019 年出台《学习塾行业经营力提升指南》，从学习内容、设备投资、与学校教育的衔接、安全安心、人才培养、财务管理、知识产权、经营资源组合等8 个方面要求校外培训机构全面提升教育质量和经营能力。[13]日本学习塾协会通过制定规范、开展认证等方式，积累较为丰富的行业自律工作经验，逐渐扩大协会在民办教育培训市场的话语权和影响力，为促进校外培训行业健康发展作出积极贡献。[14]

(四)引导校外培训机构加强公益属性建设

日本加强校外培训机构治理的主要目的体现在两个方面。一方面，提高校外培训机构的教学能力和经营管理水平，维护和保障学生的正当权益，与学校教育形成既有竞争又有合作的互动关系。另一方面，随着校外培训机构与学校教育协作关系的确立，逐步培育和不断强化校外培训机构的公益属性，即把校外培训机构从营利性教育机构向非营利性教育机构引导。由于前述第一方面的体制机制已相对成熟，且取得阶段性成绩，因而近年来日本政府主要围绕第二个方面开展探索。主要措施包括：支持民众自发成立具有普惠性质的校外培训机构，如“夜校”“节假日培训班”等；为贫困学生参加校外培训提供费用补助或无息贷款，如举办“免费塾”“公营塾”，实施“教育支援计划”“支持孩子未来全民运动”等，以切断贫困的代际传递。相比占主体地位的民办营利性校外培训机构，日本普惠性、公益性校外培训机构具有以下特点：补助费用不是对家庭的直接补助，而是补助校外培训机构；以学校和社会教育设施等公设教育机构为服务场所；地方自治团体和学校对培训机构的教学内容与运营有一定限制；采取自愿制。[15]

二、日本校外培训机构治理的新特征

21 世纪以来，随着外部形势的不断变化，日本在原有尊重市场规律、依法治理、支持行业自律等特点的基础上，在加强和改善校外培训机构治理方面又形成一些新特征。

(一)关注法律实施效果

从20世纪中叶到20世纪末，在校外培训机构治理方面，日本已经形成以《教育基本法》为中心的完整法律体系。日本有关校外培训机构治理的法律包括：《教育基本法》《学校教育法》《社会教育法》《终身学习振兴法》等，对校外培训机构的教学行为进行宏观指导；《特定商业交易法》《消费者契约法》《个人信息保护法》《劳动基准法》等，对校外培训机构的经营行为进行法律约束，以确保学生、家长和讲师的合法权益。但是，法律的生命力在于实施，只有转化为具体措施后才具备相应的执行力。进入21世纪后，随着日本民众对教育权利保障的需求日益强烈，日本政府逐步把对校外培训机构的关注点从“立法”向“执法”转移，确保法律实施达到预期效果。这主要体现在两个方面。一是在执法程序方面，通过修订或出台施行规则、指南、规约等，规范执法的程序和步骤。如《学校教育法施行规则》《私立学校法施行规则》《学习塾行业经营力提升指南》《面向新时代教育及地方创生的学校与区域社会协同机制及推进方针》《全国学习塾协会自我管理规约》《学习塾认证制度》《学习塾个人信息保护制度》《学习塾讲师检定制度》等。这些规制指南相当于在《教育基本法》与《学校教育法》等立法基础上长出的“四肢”，使法律条文进一步具体化为可以直接执行和运用的行为规范，在规范校外培训机构教学和经营行为方面发挥着不可替代的规制作用。二是在执法力度方面，通过明确文部科学省和经济产业省对校外培训机构治理的共同执法主体地位，达到有权有责、权责统一的目的。共同治理不等于职责混淆，而是责任清晰、分工明确、相互配合。文部科学省和经济产业省分别负责教学活动与经营活动的监管执法。两者之间边界清晰、各有侧重。这种分工格局有利于部门间加强执法协作力度，避免相互推诿。

(二)提升协同治理效能

经过长期实践，日本政府逐渐认识到，仅仅依靠政府的力量无法实现对校外培训机构的有效治理，必须充分动员社会力量才能达到善治目的。为此，日本政府开始在提升协同治理效能上下功夫。一是发挥公立学校的主导作用。公立学校由日本各级政府出资举办，起着基础教育主渠道作用，但也存在管理僵化与动力不足等问题，特别是在培养学生的应试能力方面明显欠缺。校外培训机构正好可以弥补上述不足、取长补短。近年来，公立学校充分利用其基础教育主导地位，通过委托开展课后托管、“周六教育活动”、考试命题、教材编写、教师培训等方式主动寻求与校外培训机构的合作，基本达到将校外培训纳入自身框架、互利互惠的效果。二是发挥校外培训机构的自我约束作用。主要通过加强学习塾协会自身建设、完善内部规章制度、出台行业标准、加强行业自律，达到校外培训行业自我管理、自我约束、自我监督的目的，实现政府规制与行业自律的结合。校外培训机构也按照有关法令和学习塾协会的有关要求加强自身建设，提升自我管理水平，如河合塾、三尺塾等就是其中的代表。三是发挥市场的调节作用。在日本校外培训市场趋向饱和的背景下，校外培训机构的竞争压力不断增大，开始面临前所未有的生存压力[16]，一些教育企业因为服务质量缺乏竞争力纷纷倒闭。据统计，仅2018 年日本倒闭的教育企业就有91 家，2015年以来，日本破产教育企业数连年增加。[17]

(三)强调教育机会公平

校外培训机构发展至今，日本社会对其利弊一直存在争议。校外培训机构发展初期，对其争议主要集中在加重学习负担、助长应试风气等方面，因此反对中小学生参加校外培训的呼声很高；进入21 世纪后，参加校外培训成为中小学生的学习常态，校外培训机构逐渐被法律确认、政府认可、学校接纳，争议逐渐向教育机会公平方向转移。[18]有观点认为，由于校外培训机构收费高昂，存在基于家庭收入差距的不平等，因此提出应该以“教育机会均等”作为实质性保障措施，最终实现“补习班机会平等”的构想。该构想依据的现实逻辑是：日本中小学生学力总体呈下降趋势，但低收入家庭孩子由于花在学习上的时间相对更少，学力下降更加明显。如果不致力于消除不同收入家庭学生学力上的差距，那么将会使贫困代际传递现象进一步恶化。[19]这种观点对日本政府决策产生显著影响。此后，日本政府以推进教育机会公平为价值导向，开始推出免费塾、公营塾、无息贷款和采取政府补助、民间互助等措施缓和矛盾，使更多低收入家庭的孩子有机会接受校外培训，从而在一定程度上减少他们在升学考试竞争中的劣势。

三、日本校外培训机构治理的新问题

21 世纪以来，日本在校外培训机构治理方面成绩显著，使法律认可、政府主导、学校引导与行业自律相结合的校外培训机构治理格局得以基本形成，日本校外培训机构逐步走向公益性和多元化发展路径。[20]但是，随着外部形势不断变化，日本在校外培训机构治理方面又开始面临一些新问题。

(一)高额培训费用下家庭不堪重负

日本政府虽然为贫困家庭孩子参加校外培训提供多种教育福利措施，但真正能够享受到这种福利的家庭极其有限，绝大多数家庭只能依靠家庭收入支付培训费用。以高中生为例，根据日本总务省统计局公布的数据，2020 年日本高中男生的升学率为53.2%，女生为58.3%。[21]由于升学竞争激烈，为了能考出理想成绩争取到进入名校就读的机会，日本高中生不得不参加校外培训。日本校外培训机构收费名目繁多，主要包括以下类型：入学金，不论学生所选课程数一律征收；年度授课费，分集体辅导、个别辅导等多个标准；季节讲习费，暑期讲习和冬季讲习等期间的费用，平时不参加授课的学生收费标准更高；自编教材相关费用；模拟考试费；其他诸费，包括通信费、计算机系统维护和运营费、学习环境维持等机构运营费（见表1）。

表1 学生参加校外培训家庭费用支出表（万日元）

与校外培训支出形成对比的是，日本普通居民收入处于相对较低水平。根据株式会社2022 年的调查数据，日本人均年收入为445 万日元，其中男性483万日元，女性378万日元。[22]这意味着，一个孩子的校外培训费用平均需要花费一个成年劳动力1/4～1/3 的年收入。因此，孩子校外培训费用构成日本家庭的主要支出。一些普通家庭为了“不让孩子输在起跑线上”，不惜承受“贷款型兴学金”等负担。还有一些父母由于背负孩子的校外辅导等费用，年老后因为没有储蓄或仍然需要偿还贷款而“老后破产”[23]。日本文部科学省2019年发布的《幼儿园与中小学生学习费用调查》显示，校外培训费用占据校外活动费用支出的比例分别为，公立初中67%、私立初中46%，公立高中61%、私立高中52%。[24]可见，校外培训负担重，并不是高中生所在家庭的特例，而是贯穿于整个中小学阶段，特别是中学阶段。日本普通家庭因此承受着异常沉重的校外培训费用负担。

(二)过度市场化下校外培训乱象显现

日本政府奉行的校外培训机构市场化发展策略，一方面使校外培训机构迅速发展壮大，得到政府和社会认可；另一方面随着低生育率下的校外培训市场饱和，日本校外培训的过度市场化特征开始显现，出现一些可能影响行业持续健康发展的乱象。一是走向垄断。由于信息高度发达和交通日益便利，传统“立足当地、只招收当地孩子”的固有认识被打破，人们开始被大型校外培训机构的广告宣传和升学业绩所吸引，日本校外培训机构因而走上类似企业垄断的发展路径。从此，极具个性色彩的地方性校外培训机构开始退出市场，逐步被校外培训“巨无霸”兼并或取而代之，如东进补习学校收购四谷大塚、由代代木研讨会收购萨皮克斯（SAPIX）就是其中的典型案例[25]，而且进一步的兼并还在进行当中。二是不正当竞争。从近年来日本法院公布的诉讼文书中可以发现，讲师违反竞业禁止规定，利用所掌握的顾客信息与原雇主争抢生源[26][27]，以及夸大成绩、虚假宣传[28]的案例较为常见，对校外培训机构的整体形象造成负面影响。三是生源“商品化”。尽管日本政府尝试将校外培训机构朝公益性方向引导，但此举并没有改变校外培训机构的私营企业本质。校外培训机构通常将学生定位为“客户”，为实现经济效益的最大化，还进一步将学生分成两类。一类是可能在升学考试中取得优异成绩的“业绩型客户”。培训机构通常会将优势资源向这部分学生集中，进行严格管理和特殊关照，以期积累培训业绩。另一类是成绩平平的“注资型客户”。这部分学生占生源的大多数，主要负责向培训机构注资，在培训机构内部通常处于放任状态。[29]可见，在日本校外培训机构看来，学生并非总作为受教育者而受到应有的重视，相反他们甚至被视为获利工具。从这个意义上讲，日本政府所极力推崇的校外培训机构协同治理其实面临着严峻的挑战，甚至面临被架空的威胁。

(三)以教育自由化为名消减公共教育支出

日本推行学校教育和校外培训机构协同发展的初衷主要是实现两者在一般与个性、僵化与灵活、宽松教育与强化应试等方面的优势互补，但随着公立学校与校外培训机构合作程度的加深，后者越来越广泛且深入地介入原本属于学校教育的领域。如委托课后托管、校外补习、邀请培训机构讲师进公立学校授课或培训公立学校教师等。“夜校”事件是校外培训机构“越界”的标志性事件，事件的大致过程是：为解决一直以来公立学校优秀学生无法再提高成绩问题，东京都部分居民自发开办“夜校”，邀请讲师周末或晚上集中上课，2 门课程1.8 万日元，3 门课程2.4 万日元，费用只有校外培训机构费用的1/2。对于居民自发组织的这一惠民举措，东京都教委最初以违反“教育机会均等”原则予以反对，后经过调查论证，最终承认这一做法的合法性。[30]该事件意义重大，在日本教育界产生广泛影响，被认为是地方政府将提高学习成绩，培养准大学生，特别是名校生的责任甩给社会的信号，引来其他地区效仿。[31]此后，各地公立学校公开利用周末或其他假期委托校外培训机构进行集中授课，费用则由学生个人承担。对贫困地区，则采取政府购买或发放补贴等方式给予一定支持。此举在日本引起广泛争议，被认为是政府以推进教育自由化与多样化为名，减少政府对基础教育的投入，缩小公共教育规模，反过来又助推民间资本向公共教育渗透的表现。此举腐蚀基础教育的公共性，因而是不负责任的。2001 年中小学教育费总额分别为37.3千亿日元和66.1 千亿日元，2010 年下降为35.1千亿日元和62.4千亿日元，2021年进一步下降为33.8千亿日元和60.1千亿日元，对比2001年降幅为9.4%和9.1%[32]，这在一定程度上佐证上述观点。

四、结语

日本校外培训机构已走过半个多世纪的发展历程，历经兴起、泛滥、协同三个发展阶段。在不同阶段，日本政府结合本国实际采取治理措施，使校外培训机构逐渐在弥补学校教育不足方面发挥重要作用，得到政府、社会和学校认可。由于起步较早、发展较快、措施较准，日本政府在校外培训机构治理方面已经形成一些有效举措和经验性做法，极具东方特色。与此同时，随着外部形势的不断变化，日本在校外培训机构治理方面又开始面临一些新的问题，主要表现为培训费用高、过度市场化、校外培训机构“越界”等。这些问题的出现既有资本主义制度下的资本逐利性根源，也存在政策举措过度或不到位等缘故。下一步，日本需要紧跟时代发展和结合本国实际，进一步从法律、政府、社会、行业等多个层面对校外培训机构进行全方位深度治理，特别是通过充分论证进一步明确定位，科学界定学校教育和校外培训的边界[33]，大力发展基于社会需要而不是少数人需要的公益型校外培训机构[34]，来破解校外培训机构治理中出现的新问题，以更好地实现校外培训机构与学校教育协同发展的目标。