社会交换理论视角下的奥巴马政府对东南亚的卫生援助动因及影响

邓爱萍

(华侨大学 国际关系学院,厦门 361021)

自20世纪70年代对外援助兴起之后,国际关系理论的不同流派对援助的动因进行了不同角度的研究,具体说来,可分为现实主义、理想主义和结构主义三个方面。

现实主义从国家追求权力的视角出发,认为国际政治中的国家都是“理性的经济人”,力图追求权力的最大化。援引到对外援助中,现实主义持有的观点是：在援助过程中只有援助国发挥作用,受援国的地位是被动的,只是扮演援助国对象和工具的角色,援助的关系和特点也只是单向和私立性的。现实主义者认为“政治是对外援助的决定因素”,而对外援助则是“政治权力的工具”[1]。现实主义大师摩根索将对外援助分为六大类,即人道主义对外援助、生存性对外援助、军事对外援助、贿赂式对外援助、威望型对外援助和经济发展型对外援助,并强调每一种对外援助都夹杂着政治目的[2]。

理想主义关注道德因素在对外援助中的作用,认为国家拥有行为上的道义,并且将这种道义行为运用到对外援助之中,援助国通过普世性的救助行为来获得受援国对自身的道德认可。对外援助的理想主义范式忽视经济利益在援助中的作用,反对权力政治在援助动机中的决定性作用,认为人道主义关切是对外援助的主要原因,极其关注大国的道义责任。

结构主义范式认为,对外援助是富国剥削贫困国家的工具,援助国通过给予受援国所需要的物品来使受援国对其形成依附关系,结构主义是新马克思主义理论的延伸,主要用于解释国际不平等、贫困等国际现象的根源。该理论关注现实主义者忽视的低级政治方面的现象,认为世界贫困国家的存在是国际体系间不平等分配的结果。经济财富增强了发达国家和发展中国家中精英的政治权力,维持或扩大了富国和穷国之间的经济差距[3]。

综上,现实主义强调援助国的权力地位,理想主义强调援助国的道义责任,结构主义强调受援国对援助国的依附关系。以上三种视角都是从援助国的立场出发来探讨援助中的“援助—受援”关系,忽视了受援国的讨价还价的能力。本文从社会交换理论的视角出发,探析美国奥巴马政府对东南亚的卫生援助动因及特点,试图从美国和东南亚互惠的视角来看待两者在卫生援助中的关系,并由此得出相应的结论。

一、社会交换理论下的援助关系

罗洛夫将社会交换界定为,甲方自愿地将资源转移给乙方,以换取另一种资源[4]。在经济学中,物物交换之所以能够发生是因为交换双方都需要对方拥有的物品,这是交换顺利完成的必要条件。在对外援助中,社会交换理论主要关注援助国和受援国的互惠关系,即双方都需要对方提供的产品来满足自己的需要。社会交换理论认为,只有双向利益的存在才能产生援助行为,而这种双向利益则指代的是援助国与受援国所拥有的权力资源,援助关系本质上是一种互惠关系,而不是任何单方面的受益。在社会交换理论中,援助国与受援国的关系可以用图1表示。

图1 援助—受援关系的交换模式(1)参见丁韶彬《大国对外援助：社会交换论的视角》,北京：社会科学文献出版社,2010年,第121页。

社会交换理论假设援助关系中存在利益结构和权力结构两种关系。在利益结构中,援助关系是互惠的,援助国基于自身立场判断对自身最有利的受援国,并将更多的援助提供给这些国家;受援国能够提供给援助国更多的利益,即援助额与互惠的程度呈正比。在权力结构上,受援国的权力资源可以分为自然性权力、制度性权力和派生性权力,援助额与受援国拥有的权力呈正比[5]。受援国将自己所拥有的权力资源与援助国进行交换,当援助国越依赖受援国的权力资源,援助额越高。

二、从社会交换理论看美国与东南亚的卫生援助关系

美国的对外援助一直与国家战略相结合,援助偏好与国家的战略相辅相成,作为政治外交的补充方式发挥着独特作用。奥巴马政府上台之后,为了平衡在亚太地区的势力分布,对东南亚地区的援助开始增多。

(一)奥巴马政府对东南亚的卫生援助概况

在小布什政府时期,美国向东南亚支出了45.6亿美元援助,在奥巴马的8年任期内,美国对东南亚的援助总额为75.49亿美元,远远高于小布什政府时期的援助金额。在卫生医疗援助方面,美国的援助金额为15.6亿美元,主要集中在物质、技术和人员三个方面。东南亚地区由于地处热带,疫病流行。因此,美国的大部分援助都集中在对东南亚地区的医疗设施建设上,并向当地派驻大量的医疗卫生人员协助对疾病的预防。美国国会在东南亚地区开展了一系列卫生援助资金和项目,涉及根除疟疾、热带疾病、艾滋病等多种大规模传染性疾病。以美国的印尼“家庭计划”为例,其涵盖了计划生育知识普及、建立医疗卫生中心、提供专业技能培训等各个方面,有效控制了当地的人口增长和促进了社会经济的发展。

印度尼西亚、越南和菲律宾是东南亚获得卫生援助最多的三个国家,此外,缅甸等中低收入国家的卫生系统仍然依赖于外部医疗融资[6],老挝三分之一的公共卫生支出以及柬埔寨70%的公共卫生支出都依赖于外部援助[7]。2013年,菲律宾遭到台风“海燕”袭击,美国主动参与人道主义救灾行动,提供人道主义援助金额达3 700万美元。在湄公河次区域,2009年美国卫生援助金额为1.38亿美元,2010年为1.47亿美元[8]。在技术援助方面,2012年美国疾病防控中心对东南亚地区的投资高达6 240万美元,用于传染病的防治和地方医务人员的培训。

(二)社会交换理论视角下美国卫生援助的动因

在欧洲,美国拥有北约军事组织稳定欧洲均势秩序,在大洋洲,美国拥有澳大利亚和新西兰等盟友,但是在幅员广阔的亚洲,美国扶植的日本尚不能对中国形成包围圈。此外,位于亚洲南部的东南亚地理位置优越、国家众多,战略位置十分优越,东盟组织在东亚地区扮演的角色愈发重要。传统角度对援助的研究多关注援助国对受援国施加的权力关系,却往往忽视了受援国拥有的权力资源。一般认为,基于实力基础可以将国家类型分为超级大国、大国、中等国家、弱小国家[9]。实力越强大的国家所拥有的权力也越大。社会交换理论从权力的角度分析援助国和受援国的权力关系,认为援助国和受援国在权力上存在相互依赖关系,受援国虽然在实力上不如援助国,但是并不意味着受援国完全成为了援助国的政治附属品,社会交换理论认为受援国存在讨价还价的权力,能够对援助国的援助行为施加影响。从利益和权力结构来看,美国对东南亚开展卫生援助的动因可归结为以下几个方面。

首先,对外援助东南亚是亚太再平衡战略的重要组成部分。2008年金融危机后,美国意识到中国将成为自己在亚太地区强有力的对手,奥巴马上台之初高调提出了重返亚太战略,之后更名为亚太再平衡战略。亚太再平衡战略重视亚洲特别是东南亚的作用,美国力图保持自己在亚太地区的领导地位,希望东南亚能够成为亚太地区制衡中国发展的力量。对此,美国加大了对东南亚地区国家军事援助的同时,也加大了非军事援助方面的援助,诸如在人道主义、环境、民主等方面的援助。2009—2012年美国累计向亚太地区提供援助53.86亿美元,占小布什政府8年期间援助亚太地区总额的四分之三。2011年奥巴马总统在联合国大会上的发言表示：“为了阻止疾病跨国界传播,我们必须加强公共卫生体系。我们将继续与艾滋病毒/艾滋病、结核病和疟疾作斗争。我们将关注母亲和儿童的健康。我们必须共同预防、检测和打击各种生物危险,无论是H1N1这样的流行病,还是恐怖主义威胁,还是可治疗的疾病。”[10]

其次,卫生援助是软实力的重要体现。约瑟夫·奈将软实力界定为“一个国家利用文化、意识形态、制度等无形资源影响他国的能力”[11],“它是国家、个人都可以拥有的力量,是国家、组织和个人通过吸引力,而非威逼利诱的手段达到目标的能力”[12]。与硬实力的强制性不同,软实力体现在对目标对象的潜移默化的作用。20世纪美国在越南地区进行的越南战争给东南亚地区带来了长时期的动荡,东南亚国家人民心灵上仍然存在创伤,直接向东南亚地区投入大量援助会引起东盟的警觉,间接拉近东盟与中国的距离,不利于美国形象的塑造和在亚洲地区的战略部署。奥巴马上任之后加大了对亚太地区的军事和非军事援助,美国希望通过非军事援助改善东南亚人民的生活水平,逐渐改善美国在东南亚地区的形象,团结亲美人士,讲好美国故事,以此来博得东南亚人民的好感,有利于在东南亚地区推行美国的民主观念和价值观,缓和东南亚人民的反美情绪。

再次,东南亚人口众多,经济发展前景可观,东南亚国家拥有的自然性权力符合美国对援助获得经济利益的追求。根据东盟秘书处统计,该地区有人口6.55亿,地理面积449万平方千米。到2014年东盟十国的国内生产总值(GDP)已经达到2.57万亿美元。东南亚各国的经济增速高于世界平均水平,在经历了2008年金融危机之后,东南亚国家经济仍然保持着较好的增长势头。2009年,东盟是美国第四大出口市场和第五大双边贸易伙伴,美国与东盟国家的双边贸易总额为1 460亿美元,出口总额为540亿美元,进口总额为538亿美元。美国需要东南亚地区的广阔市场,因此出于经济利益,援助得以实施。

最后,在东南亚地区存在多方力量的博弈,东南亚国家力图通过多方大国力量的角逐,从而在东南亚地区形成力量均势,主导东南亚地区的话语权。东南亚十国情况各异,与美国存在各种各样的矛盾,一些东南亚国家从根本上对美国缺乏信任。东盟反对美国在多边机制的塑造中反客为主,于2012年发起了构建区域全面经济伙伴关系(RCEP)的倡议,加强东亚地区的合作。但是东盟并不反对多国势力在东南亚地区发挥作用,东南亚国家由于长期遭受殖民,除去新加坡之外,其他国家经济发展水平都较低。美国提供的卫生援助能够提高东南亚人民的生活水平,增强抵御风险的能力。

通过以上分析可以得知,从美国的角度来说,美国需要通过卫生援助推行亚太再平衡战略,在亚太地区宣扬自由民主的价值观;从东南亚的角度来说,东南亚本身的战略地位可以成为与美国讨价还价的资本,接受美国的卫生援助也能够促进自身的发展。正是由于美国和东南亚双方都对援助有需求,所以援助才能够开展。

三、结论

卫生援助加强了美国与东南亚的联系,有助于维护美国亚太再平衡战略上东南亚地区的政治和社会稳定,卫生援助作为“民间权力”的一种,对防止“脆弱国家”的内部冲突、建立持久和平和法制的基础起着重要的作用。一方面,卫生援助展示了美国友好的国家形象,对当地卫生的介入发挥了美国在该领域的领导作用,和东南亚国家建立了友好的伙伴关系;另一方面,疾病的治愈避免发生大规模的流行性传染病,减少了人们对生活的恐慌,因而可以有效地减少动乱和恐怖主义事件的发生,在很大程度上维护了社会的稳定,使得经济能够持续地发展,为美国的亚太再平衡战略提供良好的发展土壤。

卫生援助增强了抵御疾病的能力,促进了社会的稳定和繁荣。东南亚大部分国家地处热带,各种流行病肆虐,加上东南亚国家曾经长期遭受殖民,卫生条件较差。良好的经济发展离不开稳定的社会秩序,美国的外援给了东南亚国家发展的信心和动力。在东南亚局势仍然不稳定的情况下,卫生援助能够使得东南亚和美国之间建立无形的联系,为东南亚国家在国际社会中争取更多的权益。

社会交换理论的互惠视角弥补了传统研究中忽视受援国地位的不足,奥巴马政府的援助主要是服务于本国的亚太政策,平衡其他大国在东南亚的影响力,维持美国在东南亚的主导地位。东南亚国家的确从援助中受益颇多,增强了国家的发展质量。但是,应当看到,援助本身仍然是援助国发展本国利益的一种手段,不应过分夸大而应当辩证地看待其作用。