预算管理一体化模式下基层预算单位财务管理面临的问题与对策

2023-10-24柯红四川省气象局财务核算中心

现代企业文化 2023年16期

柯红四川省气象局财务核算中心

在各级财政部门的推行下，2022 年起预算管理一体化系统正式上线运行。预算管理一体化对标现代预算管理制度改革进行建设，与现有的预算管理制度相比，其管理理念、业务流程和管控规则等发生了重大变化。一体化系统彻底改变了以往的操作界面、操作习惯。基层预算单位应以此为契机，查摆出一体化下管理中存在的问题，深入分析背后的原因，理清新形势下财务管理工作的思路和方法，整合完善预算管理流程和规则，深入研究业务规范，推进业务与系统的深度融合，全面提升财务管理科学化和现代化水平。

一、预算管理一体化概述

预算管理一体化是以统一的预算管理规则、标准、制度为核心，以财政的预算管理一体化信息系统为载体，运用信息系统思维整合预算管理各环节业务流程，将统一的预算管理规则嵌入预算管理一体化信息系统，实现对各单位预算管理工作的全流程跟踪、监控，保证各单位预算管理规范、高效运行[1]。通过预算管理一体化实施，有效提高财政资金使用效益，有力提升国家财政预算管理的现代化水平，全面实现全国政府预算管理的一体化、各部门预算管理的一体化、预算全过程管理的一体化、预算项目全生命周期管理的一体化、全国预算数据管理的一体化等五个“一体化”的管理目标[2]。

二、预算管理一体化下财务管理面临的主要问题

（一）预算管理不规范

当前部分基层预算单位不重视预算编制工作，认为预算编制是计财部门的工作职责，其他部门较少参与或者不参与单位预算编报，致使预算编制质量不高，主要表现在以下几个方面：

1.预算编制不科学、不合理。一是部分单位预算和项目编制较粗、统筹集约程度不高，同人事、业务等部门沟通衔接不够，规划下年度预算收支时，没有充分结合单位事业发展、重点工作和人员信息变动等情况进行科学合理测算预估，导致出现漏编、少编等问题。二是预决算差异过大，如工程预算资金测算不准确，基层缺乏专业项目管理人才，盲目做大项目总预算，导致项目后期出现资金剩余。2.预算编制与资产配置衔接不紧。部分单位预算编制前未清理存量资产，资产配置预算的编制较粗糙，实际执行时偏差较大。如基层单位将部分企业资产纳入中央资产管理，造成中央通用办公设备存量超标，无法申报中央新增资产配置预算。3.预算执行不到位。部分单位在实际工作中没有严格执行批复的预算，导致出现单位基本支出挤占项目支出，如在项目支出中列支差旅费、公务用车运行维持经费等日常经费支出；“三公经费”、政府采购等日常公用经费存在无预算超预算支出，使用管理不规范，如未严格执行公务用车保险、维修、加油、租赁政府集中采购和定点保险、维修、加油的规定；公务卡结算政策推进落实不到位，公务卡使用不规范和还款不规范时有发生。4.预算绩效管理水平有待提高。项目前期论证不充分，没有对项目的可行性、合理性以及项目概算等进行评审，未按规定纳入项目库管理，编报项目年度绩效目标不规范，绩效评价指标设置不具体、不准确、不合理，绩效目标无法客观反映项目的实施情况，从而难以准确衡量预算资金的使用效益。

（二）资产管理薄弱

预算单位属于非营利性质单位，其资金来源主要是各级财政拨款，资产类型多、数量大、情况比较复杂，监管手段单一，缺少相应的制约措施，激励机制也不健全，导致单位资产管理不规范，主要表现在以下几个方面：

1.资产管理基础薄弱。一是资产管理职责权限不清，多数单位无专职资产管理人员，大部分为财务部门监管甚至由办公室后勤人员负责管理，对资产的管理方式比较粗放。二是资产管理意识比较淡薄，单位对资产“重购置、轻管理”，对于采购配置到位的资产无专人保管，日常的使用保养等问题往往被忽视。历史遗留问题难以解决，单位因机构调整隶属关系发生变化，没有及时将变更后的资产悉数入账，造成账实不符，权属不清。2.资产使用效率不高。一是资产闲置浪费。个别预算单位出于资产出租收入须全额上缴的考虑，缺少资产盘活的动力，导致资产闲置浪费。二是结转结余资金未统筹使用。部分预算单位自有资金沉淀过多，预算编制时未编入预算安排，无法发挥资金效益。三是资产出租价值不公允。有的单位对外出租房产未公开竞价或招标，而是采取租赁双方协商或沿袭以往的出租标准来确定房屋租金，存在低于市场价对外出租的情况。3.资产购置环节不规范。一是资产预算与资产采购衔接不够，未严格按照预算计划进行采购，没有考虑单位实有资产情况，单单根据资金预算金额购置，导致超标准、超限额购置资产，降低了单位整体资产使用效率。二是资产采购程序不规范。按要求应该由政府采购的资产，而未采取政府采购流程购置。

（三）如何防范财务风险

1.会计对账难度加大。预算管理一体化实施后，代理银行不再每月向预算单位提供纸质的、能详细查询到每个功能支出科目下收支发生额及余额的明细对账单，只提供预算单位支出流水记录单，如何实现银行、单位出纳、会计三方两两对账确保资金安全的问题急待解决。2.基层预算单位地方财政预算一体化平台因单位经费原因，一般只申请一个IP 地址，配备一台电脑，预算一体化的相关工作都集中在一台电脑上操作，基层单位普遍人员编制数较少，一个人会兼职多个环节的工作，岗位如何设置、职责如何划分、U 盾如何管理，这些问题都涉及单位资金的安全。

（四）对财务管理制度的认识不够，执行力不足

基层预算单位对国家和部门下发的制度只是简单转发、遵照执行，没有根据本单位的实际情况切实思考制度如何落地，甚至个别单位没有依据国家和部门下发的制度制定相应的制度实施细则。部分单位应用的制度过于陈旧，制度没有能够与时俱进，及时参照国家和部门的相关规定进行修订，造成虽有制度但不能够指导实际工作并解决工作中发现的问题。部分单位对于制度的理解有偏差，制度本身没有问题，但在执行过程中有偏离制度本意的现象发生。

（五）财务监管检查方式单一

基层预算单位对资金的监管方式比较单一，财务监督与财务管理相互脱节，监管主要侧重于事后检查，事前审核、事中监控相对弱化，缺乏及时性和有效性，从监督范围来看，注重个别专项检查，对各单位预算执行情况监督缺位；从监督方式、手段来看，主要采取集中性、突击性专项检查，通过账簿账表查找问题，检查方式过于单一。

（六）财务专业人才短缺

财务人员配置普遍不足，专业素质及工作能力普遍不高，个人水平参差不齐，有些财务人员为业务人员转岗或兼职，未经比较系统的专业知识培训，对财务管理工作了解不深，不足以胜任单位财务工作。新政府会计制度的执行和预算管理一体化的实施、知识更新的加快，对财务人员也提出了更高的要求，只有不断地学习增加自身的业务能力，才能适应新形势下的财务管理工作。

三、主要问题的解决途径和对策

（一）以一体化为契机，提升预算管理能力

1.严格预算编制，增强预算完整性。预算单位领导要安排布置好预算的编制工作，要树立“一盘棋”思想，加强业务、人事、财务等部门的沟通协调，要在组织上、人力上、时间上给予大力支持。通过科学合理地编制预算，将零基法落实在预算编制中，在细化预算收支项目的同时，将全部收支编制在预算中，以预算一体化系统为载体，基本支出采用定员定额，项目支出采用刚性支出和综合定额支出相结合的预算编制方式，提高预算编制质量。2.加强衔接、规范新增资产配置预算。预算单位在开展预算编制工作前，应对本单位存量资产进行全面的清理核查，清晰掌握资产规模、分布和结构，根据国家以及行业相关政策规定和技术规范，结合本单位资产存量情况和履职需要，打破传统“基数+增量”的资产配置格局，精准测算资产的应配数和缺口数，矫正单位资产“超配”和“缺配”偏差，实现单位资产科学、精准配置。3.严格全生命周期管理。人员、公用、项目支出全部纳入预算项目库管理。以实施预算一体化为抓手，完善科学测算支出需求，将申报预算、实施执行、滚动管理、结束终止等各个环节串联起来。对于非人员公用类项目，更要做到提前谋划项目，按规定完成可行性论证、制订实施计划、预算评审等前期工作，确定项目实施周期、支出标准、支出总额和绩效目标等，逐级申报入库及排序，完善项目分年度预算安排机制。4.健全管理机制，提升绩效管理质量。预算单位需牢固树立“花钱必须问效果，无效果必须问责”的绩效理念，严格绩效目标管理，按照“高度关联、重点突出、量化易评”的原则，合理设置绩效指标，突出项目核心产出和效果。强化绩效结果的应用，将绩效结果与预算安排挂钩。

（二）加强资产管理、提高使用效应

预算单位应推进预算管理一体化建设，规范资产日常管理，实现资产配置、资产采购合法合规，资产数据真实、有效。加大资产盘活力度，增加资产使用效率。建立统一的资产管理平台，实现资产跨单位、跨地区、跨行业的盘活利用，实现资源共享。建立资产盘活激励约束机制，将资产盘活成效与预算安排挂钩，提升单位资产盘活的积极性。

（三）规范业务处理流程，确保资金安全

1.规范审批流程，严格权限管理，防范财务风险。预算单位应根据内控要求，梳理报销环节风险点，科学合理地制定报销流程，明确各个环节的岗位职责。各环节职责如下：报销人：对报销单据的真实性、合法性负责；根据报销业务种类合理选择报销单类型；报销单填报要素齐全，原始单据真实完整并签字、拍照上传。审核会计：检查所附单据是否齐全；原始发票是否规范；预算指标是否正确；选择关联码、支付类型；是否按合同进度付款；政府采购、公务卡等相关信息；是否符合相关的财经纪律和法律法规。财务分管领导：结合本单位预算进行审批，审核支出事项是否合理合规；政府采购和招投标程序是否履行。分管廉政风险防控领导或纪检员：对报销合规性进行风险防控审批，确保重大支出履行集体决策程序；有“三重一大”会议纪要或决议；对大额支出和重点费用支出事项承担核实责任。复核会计：检查报销单、风险防控单打印是否正确，纸质票据是否与报销系统内上传的原始信息资料一致；报销人是否签字，发票是否签字。出纳：根据报销单上的支付信息进行支付。记账会计：选择会计科目、凭证类型补充项目等信息，生成凭证。2.规范对账流程，确保资金安全。预算一体化下银行不再向预算单位提供“额度到账通知书”“财政授权支付会计对账单”，想要完成三方两两对账，确保单位资金的安全，预算单位就要根据内控要求、岗位流程设置制定现阶段对账工作操作流程（以中央预算一体化系统为例）。出纳与一体化系统月末对账。月末出纳在一体化平台的报表查询模块中导出《预算执行情况查询表（支出功能分类）》（查询期间按1-n 月），手动增加“期末余额”列，形成账务核对数据。原则上该表中“计划金额”列数据应与《用款计划查询表》中“核批金额”列数据金额一致。出纳将此表与《多账簿账》进行核对并完成签章，核对表中“计划金额”与“零余额”出纳账簿的借方累计发生额是否一致；核对表中“支付金额”与“零余额”出纳账簿的贷方累计发生额是否一致；核对表中“期末余额”与“零余额”出纳账簿的期末余额是否一致。核对完成后，将《预算执行情况查询表（支出功能分类）》与《多账簿账》一并交会计进行对账，同时提供银行打印的支出流水明细。会计与一体化系统月末对账。核对《预算执行情况查询表（支出功能分类）》中“计划金额”与“资金结存-零余额银行预算指标”科目的借方累计发生额是否一致；核对 “支付金额”与“资金结存-零余额银行财务指标”科目的贷方累计发生额是否一致；核对“期末余额”与“资金结存-零余额银行预算指标”期末余额是否一致，与《多账簿账》中“零余额账簿小计”期末余额是否一致。同时会计可在报表查询模块中导出包含政府经济分类和政府采购指标的《预算执行情况查询表》，根据账务核算情况对相关的项目和政府经济分类进行查询核对。

（四）完善制度建设，严格制度执行

预算单位应结合自己单位的业务特点、实际情况建立健全本单位内部控制制度，完善制度的系统性和完整性，及时修订已不适用的相关制度或条款，提高制度的操作性和实用性。严格执行本单位“三重一大”决策制度，进一步建立健全集体决策会议原始记录，全面真实反映集体决策的全过程。

（五）创新监督手段，提升监管能力

1.利用预算管理一体化系统内置的查询功能，在每个预算执行考核节点3 月、6 月、9 月、12 月可查询统计每个预算项目执行率，对项目支出明显滞后、执行率偏低的项目，需具体分析，查找原因，将责任落实到人，强化项目实施工作时间进度管理，以推进项目工作促进预算执行。2.通过预算管理一体化系统中工资模块和公务卡模块人员信息资料的比对，可测算出单位公务卡的办卡率；可查询统计公务卡的使用情况和还款情况，严格公务卡使用管理，凡属公务卡强制结算目录规定范围的支出，应按规定使用公务卡结算或转账结算。3.通过预算管理一体化系统可控制预算支出经济分类款级科目，未按批复预算使用“三公”经费、支付在职研究生学费等，系统都将禁止生成电子凭证。政府采购业务和单笔支付金额100 万元以上的购买支出业务，需同时在政府采购模块和预算执行模块中上传相关的合同、协议等全部附件，系统将对合同金额的执行进度和总额进行控制。4.通过预算管理一体化系统实现对每一件资产的全流程控制，如在财务决算报表中有固定资产的增加信息，相应地在会计核算、预算执行、政府采购、预算编制等功能模块中都能查询到相关信息，若信息不对称就应查找原因，消除监管盲区，提升监管能力。

（六）加强人才培养，提升队伍素质

随着信息技术的不断进步以及“互联网+”的发展，会计知识得已快速更新，为了保证财务人员及时掌握了解新政策、新知识，首先单位应完善落实财务人员培训制度，将预算管理、项目管理、资产管理等内控制度纳入学习范围，通过理论学习、案例剖析、问题讨论等多种形式，不断提升基层财务人员专业能力。其次应加强高端管理人才培养，定期派出基层预算单位管理者参加高端财务管理人才培训，不定期安排上挂锻炼，提升财务管理能力。