“双碳”目标下煤炭安全生产法律制度问题初探——以山西省为例

柴 畅，聂莉斌

（1.忻州师范学院 法律系，山西 忻州 034000；2.北京策略（太原）律师事务所，山西 太原 030000）

2020 年9 月，习近平同志提出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。①碳达峰是指二氧化碳排放量在2030 年前达到了最大值，之后进入下降阶段。碳中和则是指在一段时间内，特定组织或整个社会活动产生的二氧化碳，通过植树造林、海洋吸收、工程封存等自然、人为手段被吸收和抵消掉，以实现人类活动二氧化碳相对“零排放”。实现碳达峰、碳中和的重大战略决策，充分展现出中国在面对气候变化问题上的大国担当，也体现出中国构建全球命运共同体的基本理念与决心。未来40年，“碳达峰、碳中和”将作为中国经济发展的约束性目标，总量大、时间短，既是一个巨大挑战，同时也将是中国应对全球气候变化、发展绿色低碳经济、引领全球绿色发展的重大机遇。由于资源结构的特点和现阶段经济社会的发展实际需要，短期内我国的经济社会发展仍离不开煤炭。即使全面实现了碳中和，仍需要煤炭作为电力调峰、碳质还原剂和保障能源安全的兜底能源。［1］但是由于各种原因，煤矿安全生产事故时有发生。

一、煤炭生产安全事故现状及主要原因

（一）煤炭生产安全事故的现状

山西以煤立业，煤炭产业在支撑全国煤电系统的经济格局上发挥着不可估量的作用，但山西经济发展“一煤独大”的局面造成了很多问题，为追求高额利润和保障能源供应，煤炭生产忽视了安全生产的本位作用，在山西煤矿发展史上曾发生过数起致百人死亡的重大矿难，经济损失特别巨大，社会影响极为恶劣，人民群众十分不满。为此山西横下一条心来“破旧立新”。2012 年起，山西传统产业率先转型，2014 年，山西启动低碳创新行动，推动黑色煤炭向绿色发展，“双碳”目标提出后，山西煤炭生产朝着低碳化、清洁化、智能化的方向迈进，但不是所有的煤矿都符合智能化采掘的要求，还有一些煤矿需要采用传统的方法挖掘，无法大幅降低安全事故发生率和死亡率，仍然发生了数起煤炭安全生产事故。（见表1）

表1 2020 年以来山西煤炭安全事故主要类型及典型案例

（二）煤炭生产安全事故的主要原因

1.生产人员准入门槛低，安全意识差

生产作业人员对其所从事的工种应当经过严格的培训，取得相应的资格证书后再上岗。在发生的多起矿难中，有的负责井下安全监督检查的井下安全员没有参加过安全员岗前培训。有的工人在还没有取得探水特种作业证的情况下，就进行探水作业。如“5·10 一般运输事故”中的当班司机无证上岗并串岗，导致其自身直接在事故中因违反规定操作而死亡。生产作业人员在不熟悉工作流程和没有经过培训的情况下上岗，自身安全生产意识差，会给自己和他人的生命带来严重的威胁。

2.监督人员职责履行不到位，管理混乱

有些煤矿安全监管不到位，未能有效辨识安全隐患，导致存在安全风险。有些煤矿的安全监管流于形式，片面强调监管次数而忽视监管质量，使监管制度形同虚设。很多煤矿因为同一问题反复发生矿难，并非没有识别出来安全隐患，而是盲目追求利益最大化，对于已经发现的重大隐患不制止、不报告、不整改，对于存在的违规违法操作行为不查处，甚至弄虚作假。例如，吕梁三交煤矿“5·10”事故发生后，监管部门负责人在第一时间没有启动应急响应，反而多次联络涉事煤矿负责人，授意其抓紧处理记者和事故。有些矿难发生后，面对上级部门和调查管理人员，瞒报和谎报，和家属私了。

二、煤炭安全生产法律制度现状与存在的问题

（一）煤炭安全生产法律制度现状

我国《刑法》第134 条第一款规定了重大责任事故罪，第135 条规定了重大劳动安全事故罪，《刑法修正案（十一）》新增了第134 条第二款强令违章冒险作业罪、危险作业罪，除此之外，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等也属于我国有关煤炭安全的具体刑事法律制度。

2002 年通过、2021 年修订的《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专项法律，是我国安全生产法律体系的主体法，［2］其配套的行政法规《安全事故报告和调查处理条例》是行政主管部门调查事故的主要依据。为了促进采矿业的健康发展，保障矿山的生产安全，保护矿山职工人身安全，制定了《矿山安全法》。为了规范煤炭行业的正常生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的健康发展发展制定了《煤炭法》。

同时，山西省也出台了相应的地方法规，包括：《山西省安全生产条例》《山西省贯彻落实〈地方党政领导干部安全生产责任制规定〉实施细则》《山西省煤矿分级分类安全监管监察办法》《山西省煤矿安全监管专员制度》《山西省关于落实煤矿企业安全生产主体责任的实施意见》等。由此可见，我国煤炭安全生产法律制度已初步建立，并根据生产实践中的经验不断新增、完善与补强。

（二）煤炭安全生产法律制度中存在的问题

1.相关罪名法定刑设置过低，刑罚主体和手段单一，难以起到刑法的预防和震慑作用

要加强法律对安全生产领域的提前干预，对导致安全事故的苗头露头就打，清除导致安全生产事故的重大隐患，从源头上消除导致安全生产事故的原因。［3］刑法是我国的基本法之一，其保护的社会关系具有广泛性、谦抑性、补充性特点，是保护法益的“最后一道防线”，我们既不能忽视刑法的预防作用，也不能忽视刑法的惩罚功能，因此在经济手段和行政手段不能有力遏制矿难发生时，必须发挥好刑事法律的惩罚作用。以重大责任事故罪为例，该罪的量刑幅度有两档，第一档处三年以下有期徒刑或者拘役，第二档处三年以上七年以下有期徒刑。在司法实践过程中，随着认罪认罚制度在安全事故类犯罪中的适用，导致对很多直接负责人作出轻缓化处理，以至很多煤矿企业负责人为了追求生产利益而不顾工人的生命安全，这正是他们所做的一种“趋利避害”的选择。另外，刑罚主体和手段设置单一，只规定了自然人作为重大责任事故犯罪的主体，对于体现单位意志的犯罪行为难以有效地进行刑法规制，刑罚种类上只规定了有期徒刑和拘役，没有规定罚金，不利于倒逼企业强化主体责任义务，［4］从刑事法律的惩罚性角度来说是不完备的，难以“罚当其罪”，这也是煤炭事故再犯的原因之一。

2.刑法和行政法认定标准不统一，难以起到法律评价作用

法律法规所具有的规范性、确定性特性，能够预估人的行为正确与否，从而有利于做出合理的安排。但是刑法和行政法在煤炭安全事故类犯罪中存在认定标准不一的情况，在司法实践中会造成一定程度的困扰，也不利于法律评价作用的实现。

首先，对于重大事故的认定在刑法和行政法中界定不统一，根据相关司法解释的规定，①见《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第六条、第七条的规定。刑法第134 条重大责任事故罪中重大伤亡事故人员伤亡是指造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的。根据《安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故，其中重大事故是指死亡10 人以上30人以下，而一般事故从伤亡人数的界定来看要求造成3 人以下死亡，或者10 人以下重伤。因此在事故调查报告中属于一般事故的案件，在刑法上属于重大责任事故，由于刑事司法要依据行政执法的调查报告，而术语界定的差异，难免会给人以事故造成的后果不严重的印象，从而影响刑事裁判的定罪量刑。

其次，责任认定标准上，行政执法和刑事司法存在责任认定不统一的情形。对重大安全事故的调查，常规做法是由事发地职能部门成立调查组，然后“自己人查自己人”“违法人查犯罪人”，［5］因为具有利害关系，这样的调查难以查出事故的真正原因，再加上调查人员专业水平参差不齐，导致调查结果的可信度和专业性有待考查。尤其是在认定责任时，以三交煤矿“5.10 一般运输事故”“5.12 一般顶板事故”调查报告为例，事故中死亡的李某、王某负直接责任；但因其在事故中死亡不再承担刑事责任，违章操作的杜某负事故直接责任，因涉嫌重大责任事故罪被临县公安局采取刑事强制措施；负监督职责的吴某对两起事故负主要责任，对于瞒报事故因为主动交代、积极配合调查负重要责任，因涉嫌重大责任事故罪被临县公安局采取刑事强制措施；机电部副部长秦雪益未落实安全教育培训工作而承担主要责任，因为更换、删除现场视频而对两起瞒报事故负重要责任，最后予以其党内严重警告和政务撤职处分。［6］可见调查报告中在认定责任承担时使用“直接责任”“主要责任”“重要责任”等词语，这在刑法司法实践中对于判定事故的因果关系是十分不利的。

3.规制煤炭安全生产的法律法规规章众多，存在重叠交叉，使得法律教育和监管难以落到实处

以安全培训为例，安全生产法律法规涉及自然科学和社会科学领域，既有政策性的特点又有科学技术的特点。《安全生产法》要求加强对从业人员的安全生产教育和培训。《山西省安全生产条例》明确规定从业人员必须经过严格的安全生产教育和培训，合格后方可上岗。《山西省关于落实煤矿企业安全生产主体责任的实施意见》更是明确规定新上岗的特种作业人员必须具备相关学历和文化程度，严把新上岗人员培训关，进行相关人员的专项培训，强化特种作业人员安全技能培训考试。要求从业人员正式上岗前应当接受统一、专业的集中培训和考核，在从业过程中也应当对从业人员进行定期进行培训。但是在煤炭生产实践中，每一起事故的背后几乎都存在工人无证上岗，或连安全生产简单培训都没有的现象，由此可见这并不是通过法律、规章和制度的规定就能够落实到位的，同时对不严格遵守安全培训规定并没有相应的惩罚措施，从而导致涉案煤矿为了追求经济效益而放任这种行为的出现。

监督失灵是导致矿难发展的重要原因，在监管责任和管理职责上交叉重叠，同一事项由多个部门负责监管，存在职能交叉重叠的现象，使得监管难以真正的落实到实处。

三、安全生产中存在问题的解决路径

（一）增加单位作为安全生产事故罪的犯罪主体

在“双碳”目标下，随着煤炭开采技术的日臻成熟，造成伤亡人数特别巨大的矿难已较少出现，但是通过现有的几起矿难不难看出，矿难的发生体现了单位的意志，法律赋予单位以人的资格，那么单位在为了自身利益进行违法犯罪活动并体现了单位集体意志的情况下，应该将这种行为归责于单位犯罪而非自然人犯罪。而且单位有独立的经费，对单位通过刑法手段来判处刑罚，有利于体现刑法的罪责刑相适应原则，对于防止企业再犯是十分有必要的。［7］

（二）提高安全生产事故罪的法定刑及刑罚种类

每一个罪名立法之初都有其特有的立法背景和立法考量，以重大责任事故罪为例，其是在1979 年《刑法》设立之初设立的，在此之前“以钢为纲，以煤保钢”的政策下，由于技术不成熟，生产人员安全意识差等诸多原因曾发生过致数百人丧命的矿难，因此重大责任事故立法势在必行，然而改革开放初期经济恢复迫在眉睫，考虑到煤矿发展本身就存在一定的风险，因此该罪的法定刑量刑畸轻。如今随着生产技术的不断升级，低碳化、清洁化、绿色发展理念的注入，“保安全就是保供应”已经成为发展煤炭产业新的航标，安全生产是一条不可触碰的底线。如果事故发生后造成的危害后果和法律责任的承担不相匹配，过低的法定刑就达不到刑法惩罚的目的。因此，把单位犯罪作为适格主体加以规制，相应地判处罚金刑，再结合《安全生产法》和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》有关于单位罚款的相关规定，对于单位为了影响企业效益而瞒报事故、私了和解的行为处以更加严厉的罚金刑，将有利于法律效果和社会效果的统一。

（三）整合各部门法促使司法适用标准的同一性，做好行政执法和刑事司法的衔接

安全生产领域法律法规众多，因此亟须对部门法进行整合，做好立改废释，在保障下位法与上位法不冲突的基础上，规范事故调查报告移送的标准，［8］注重行政执法和刑事司法在认定责任时的衔接。同时注重对执法人员专业素质的培训，形成一支专业的执法队伍，确保调查报告的证明力，能够直接运用到刑事裁判中。

对于某一事项的监管必须对相关法律进行整合，压实细化各部门监管责任，督促各级管理人员和职工认真履行岗位职责，对于一线的监督者，如驻矿安全监管员主要审查其在事故发生时是否履行了监督指导职责，而对于更高层级的企业负责人、主管人员如煤矿安监部部长、煤矿安全总经理，应当着重审查其有无履行安全生产规章制度的建立、完善、执行等义务，有没有定期开展安全检查、培训等，对于煤矿矿长作为本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。在监督责任认定时应重视行政法规与刑事法律的衔接，尤其是执法机关责任认定标准与刑事责任认定要统一标准，便于刑事责任主要责任和次要责任的认定。从而强化监督的考核引领作用，打造从源头贯穿事中、事后的执法督察体系，使督察“长牙带电”，为把监督做到实处，还应加大统筹力度，让监督有广度，注重各层级、各方面的监督协调，有机贯通，形成合力。