宅基地继承合理性阐述

□文/马育 袁晨蕊

（南京农业大学 江苏·南京）

［提要］随着我国经济社会的日益发展，城乡之间的人口、物质流动加剧，宅基地使用权的保障性质逐渐疏解，财产属性日益凸显。为加快我国农村土地改革，贯彻地随房走、房地一体原则，宅基地使用权应当作为农民的私人财产，允许法定继承人合法继承。但由于现行立法对《土地管理法》中的“一户一宅原则”中户的内涵界定以及此原则的适用范围比较模糊，导致实务中常以“一户多宅”为由剥夺限制继承人对宅基地使用权的合法继承，损害继承人的合法权益。“一户一宅”仅对宅基地的初始取得做出限制，并不当然适用于继受取得的情况，且因继承所造成的“一户多宅”、非本集体成员占有宅基地则可以通过有偿退出、有偿使用、有期限使用等机制进行合理规制。

农村宅基地制度作为我国特色土地制度，在保障农民基本居住、稳定农村社会发展等方面起着重要的保证作用。但是，由于当前的立法局限，宅基地使用权的经济属性发挥受限。继承作为宅基地流转的重要途径之一，实践中的宅基地使用权继承与房屋继承纠纷时有发生。当前宅基地继承的焦点问题主要在于以下几点：宅基地使用权作为农户无偿保障性用益物权是否属于合法遗产而可以被继承；在本集体内已有一处宅基地的继承人因继承所导致的一户多宅是否违背“一户一宅”的立法原则；不具有本集体经济组织成员身份的继承人可否继承取得本集体宅基地使用权。

对于宅基地能否继承，学界中主要存在肯定说、否定说与妥协说三种观点。笔者认为，否定说存在违背当前农村宅基地改革趋势的局限性与不合理性，而否定说中的一个重要观点是认为继承将会导致“一户多宅”，与《土地管理法》第六十二条第一款所确定的“一户一宅”原则冲突。因此，本文将就“一户一宅”的具体内涵进行解读，从而为宅基地使用权的继承提供合理性解释，以期对实务中的宅基地使用权继承纠纷有所助益。

一、当前宅基地继承的困境与争议焦点归纳

农村宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对农村宅基地所享有的占有和使用的权利，其核心要旨是为农村集体经济组织成员无偿提供“立身之本”。尽管宅基地制度作为我国一项如此重要的农村土地制度，当前立法对于宅基地继承的相关规定却少之又少，现行宅基地制度的相关法律规定主要体现于《土地管理法》和《民法典》的《物权编》之中，都只对宅基地申请取得的规则作了片面性规定，均未对宅基地能否继承做出规定。由此导致学界关于“宅基地使用权”能否继承产生争论。

根据《物权法》第一百六十六与一百六十七条所确立的房地一体、地随房走原则，由于宅基地上所建筑的房屋属于农民的私有财产，符合《继承法》第三条中“遗产”的界定标准，继承人在继承房屋时有理由一并继承宅基地使用权，契合我国宪法“保护公民私有财产继承权”之精神，因此“符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员可继承取得宅基地使用权”的观点已获得普遍认同。当前有关宅基地继承的争议则聚焦在以下两方面：一是在本集体内已有一处宅基地的继承人继承农房时能否一并继承取得宅基地使用权；二是非本集体成员继承者在继承房屋时能否继承宅基地使用权之上。

二、从重释“一户一宅”角度解读宅基地使用权能够作为合法遗产被继承的合理性

宅基地使用权的取得方式可以分为初始取得和传来取得，初始取得是指农村集体经济组织成员以“户”为单位向本集体申请，经批准许可即获得宅基地使用权，此时需遵循“一户一宅”原则；创设取得主要包括继承、买卖、赠予等宅基地流转方式，此时不受“一户一宅”原则的约束。

（一）本集体内已有一处宅基地的继承人拥有继承宅基地使用权的原因

1、“一户一宅”仅针对宅基地的初始取得做出限制。“一户一宅”原则体现于我国《土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”针对此规定，不同学者持有不同观点，部分学者认为“一户一宅”仅针对宅基地申请环节，农户符合“一户一宅”规定就可以申请宅基地，不符合就不能申请；另一部分学者认为“一户一宅”原则适用于宅基地管理全过程，即“无论在何时基于何种理由，农村村民一户只能拥有一处宅基地”。

同时，有关政策文件对一户一宅原则的解读也存在矛盾。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出，“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”，强调一户只能“拥有”一处宅基地，并上升为法律，进入《土地管理法》。2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》重申：“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。”而2010年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出，“一户一宅”是指“农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。”

从上述规范来看，立法和政策对于继承导致的“一户多宅”并未严格禁止且准予其登记发证，因此作者认为一户一宅仅适用于宅基地申请环节，对宅基地的初始取得做出限制，原因在于：在实务中“户”的变动情况十分频繁，婚姻可能使新户产生，自然人的死亡亦可能使现存的户消灭，在新户产生与旧户消灭的过程中伴随着宅基地的大量流转，因继承或赠予造成大量的隐形“一户多宅”情况产生，如果“一户一宅”扩展到宅基地保有环节之中，就意味着有关机关对此必须要实施及时全面的监管限制，但由于其占有的隐蔽性与相关情况的庞杂性，必然导致相应监管难以开展落实或即使开展也存在效率低下、覆盖面不足等消极情况；相反，如果将“一户一宅”限定在宅基地的申请环节，规制一户申请宅基地的数量限制则相对简单易行，便于实践操作，同时能够保持土地资源初次配置的公平性。

2、加快实现宅基地保障属性向财产属性的转变路径。尽管宅基地制度设立的最初目标是为了保障农民的基本居住，但根据本组在江苏连云港、浙江温州与河南驻马店三地农村开展的相关调研结果显示，农民对于宅基地的财产属性认可普遍大于对其保障属性认可，超过90%的被调查农民认为宅基地属于其自身财产，财产价值的日益凸显也使得宅基地继承取得具有可行性。

随着城乡人口物质流动的加剧，中国城乡二元结构正在加速瓦解，大量的农民涌入城市务工生活，宅基地的保障属性较于制度设计初期大大降低，农民对于宅基地的财产性需求逐步上升，此时加快宅基地的财产属性改革迫在眉睫。允许宅基地继承是彰显宅基地财产属性的一个重要标志，因为允许继承意味着对宅基地使用权财产属性的认可，有助于农民积极探索宅基地保障属性外的经济效益，增加财产性收入渠道。

（二）其他集体继承人影响继承宅基地使用权的可实施性

1、宅基地去身份性改革的切口。宅基地的身份性是指在司法实践中，宅基地使用权是本集体经济组织成员所特有的权利，与享有者特定的身份密切相关，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得，身份性主要通过“一户一宅”的形式所体现。随着宅基地使用权物权属性的不断深化，《民法典》物权编将它确立为一项用益物权，是农民享有的一项重要财产权，但由于身份性限制，导致宅基地只能在本集体内封闭流转，物权属性得不到充分发挥，极大地损害了农民的合法权利。例如现实中常见的一种情形，当一户内全体成员死亡后，若其在本集体内没有合法继承人，唯一继承人属于其他集体成员（如外嫁女），根据《继承法》第三条和第十条，其有权继承宅基地使用权及其上附属房屋，但囿于身份性与“一户一宅”的限制，会对其继承起到阻碍作用，没有外来人和外部资本进入就无法活村。因此，为给予宅基地物权属性充足的成长空间，适度放活宅基地身份性限制，推进宅基地去身份化改革便势在必行。

继承有别于买卖、抵押等流转方式，其触发条件是被继承人的死亡与继承人身份的合法性，兼具身份属性与财产属性，而买卖、抵押只有财产属性的体现。因此，适度放活宅基地身份性的限制，可以先从农民便于接受并被广泛认可的继承作为切口，它引起的社会阵痛会相对较小，通过对改革成效的观察研究，便于针对性地推进其他身份性改革措施。

2、基于物权平等的需要。《民法典》第二百零七条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”体现出“物权平等”的原则，即民事主体的同类物权受到法律的平等保护。宅基地上的房屋作为农村居民的生活居所与城市居民的商品住房相对应，宅基地使用权则与业主从开发商处继承取得的建设用地使用权相对应。根据继承法，城市公民可以当然地实现对商品住房及对应建设用地使用权的继承，那么基于物权平等的需要，其他集体成员也应该可以继承宅基地的房屋与相应的宅基地使用权。这样才能平等地保护城乡居民平等的所有权与用益物权，践行“物权平等”的原则。

三、宅基地高效利用路径与制度建设探索

虽然不论本集体成员与其他集体成员继承宅基地使用权都有其合理性与必要性，但由于继承导致的“一户多宅”往往是造成农村宅基地闲置的重要原因之一，大量的宅基地闲置导致了土地资源的严重浪费，妨碍宅基地经济效益的有效发挥，同时有悖于宅基地“三权分置”的要旨，即盘活宅基地各项权能，促进农村土地资源的充分利用。因此，建立一套灵活高效的利用因“一户多宅”导致的空闲宅基地的路径与制度势在必行。

（一）探索继承取得的宅基地有偿使用改革。宅基地有偿使用是指农户通过交纳一定的费用来有偿获得宅基地使用权，从而敦促农户对宅基地进行高效利用的手段，是宅基地财产属性的有效彰显。关于宅基地有偿使用的改革，当前学界存在两种观点：一种观点认为有偿使用应当适用于初始取得与继承取得两种情况；另一种观点认为有偿使用仅适用于继承取得的情况，本文赞同第二种观点。首先，虽然宅基地的经济效益日渐突出，但不能因此否认其保障性质的存在，初始取得的宅基地的首要目的就是为了保障农民的基本居住需求，如果对此专门赋予农户的一项保障性权利进行收费的话，一方面会造成大量农民无法接受，不利于社会秩序的稳定；另一方面对初始取得的宅基地收费使用，不仅无法为农民提供多种财产性收入，反而会加重农民的财产负担，不利于乡村振兴的实现。其次，宅基地有偿使用的根本目的在于要通过收取费用，倒逼继承取得宅基地的村民有偿退出或充分利用多占、闲置宅基地，从而促进宅基地集约利用与农村宅基地资源的优化配置，而这对于初始取得的村民则无需达成此目的。最后，在有偿使用宅基地的基础上，国家应鼓励对宅基地进行出租等债权方式盘活宅基地经济效益，进而保障继承人的财产权益。

（二）宅基地有期限使用。由于我国立法并未对农村宅基地使用权期限加以限制，因此一直处于“无期限”使用状态，但是随着农村人口的不断增多，集体经济组织成员对宅基地使用权的需求也持续增加，如果继承得来的宅基地仍旧维持宅基地使用权“无期限”的话，就会导致“地少人多”，加剧宅基地供需矛盾，而且宅基地属于物权编中的用益物权，属于他物权，如果允许设定永久无限期的用益物权，则所有权处于一种有名无实的状态，损害所有权的本质。因此，有必要在继承得来的宅基地上设立具体明确的使用期限，以确保宅基地灵活开放地流转，避免宅基地封闭运行。

关于宅基地使用权期限限制，可以采取两种方案：一是参考城市的建设用地使用权，为宅基地使用权设立50～70年的固定使用期限，期限届满集体便对其收回处理；二是以宅基地省的房屋存续期间为界，当继承的房屋自然灭失了，继承人就失去继续使用宅基地的重要基础，宅基地使用权也便相应终止。

（三）宅基地自愿有偿退出。对于大部分农户而言，只需要一户宅基地即可满足一户家庭的基本居住需求，因继承导致的“一户多宅”中的多余住宅便被闲置。针对此问题，当前我国已有一些地区开始采取宅基地有偿退出试点，即在农户自愿退出宅基地的基础之上，通过给予其一定的经济补偿，由集体收回宅基地。此措施，一方面贯彻了党中央、国务院一直反复强调的耕地保护和节约利用土地，坚守耕地红线、节约集约充分利用土地的要求；另一方面通过经济手段充分保障了继承人的继承权，实现了财产利益的最大化。

关于宅基地有偿退出的制度设计，应将重心聚焦于两个方面：第一，有偿退出的前提必须是充分尊重继承人的自主意愿，因为宅基地首先是农民的合法继承的财产，如果一味地要求其退出，甚至采取诸如断水、断电甚至暴力威胁等强制措施，则是侵犯了其最基本的人身权与财产权；第二，补偿金额的设定要合理，补偿程序要透明合法，在保障及继承人权利的基础上实现宅基地的高效回收，改善土地闲置现状。

综上，农村宅基地制度作为我国一项特色物权制度，为广大农民提供了安身立命之所，但是因立法不足导致宅基地使用权继承问题观点不一，裁判混乱。借此契机，唯有完善《土地管理法》《继承法》等相关法律，妥善解决此问题，给广大农民与各级法院提供有效的参考依据，方能保障农民合法权益，实现乡村振兴与城镇化发展。