乡村振兴背景下村干部积极履职的实现路径研究——以城湾村账单式治理为例

张玄蓉，叶笑云

（宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

一、问题提出

2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》要求：“推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层”。随着大量政府资源下乡，监控这些资源使用效率与安全的规范也随之下乡，村干部需要协助政府完成大量任务，成为上级服务农民的一环［1］。同时，村干部在大量规章制度的束缚下形成了趋利避害的差序应对行为取向与自保式自利的倾向［2］，履职积极性不足，无法有效发挥其组织动员村民与有效治理乡村的作用。如何激发村干部主动性积极性，实现乡村治理规范化科学化，成为兼具理论和实践意义的重要问题。

学术界对村干部履职的研究围绕着村干部履职不力的类型、原因和对策等方面进行。①履职不力的类型。履职不力包括该履职未履职、消极履职和履职偏差。②履职不力的原因。首先，部分村干部把精力大多用于完成政府下派的各项行政任务，把规避工作风险放在首位，无暇顾及村民的利益诉求，导致其该履职未履职的问题；其次，在较低工资薪酬条件下，村干部履职动能不足，村庄原子化又弱化了其乡村权威，导致其消极履职的问题；最后，在资源下乡过程中，村干部倾向于对上级政府负责。乡村治理中各治理主体与下乡资源之间没有建立起有效的交流互动［3］，从而给作为执行者的村干部留下运作空间。此外，村干部出于自身履职长期成本和长期收益的衡量［4］，导致其履职偏差的问题，精英俘获［5］等问题时有发生。③履职不力的对策。加强村干部履职监督制度的建设，完善绩效考核制度，充分发挥村庄的社会监督功能［6］；强化对村干部的激励与约束；通过完善选拔任用机制等加强农村基层干部队伍建设［7］，以民主制度的强化促进其积极性的提升［8］，推动村干部发挥最佳的工作效率。

上述研究侧重于理论分析，本研究则着力于实地调研。本调研为期七个月，通过与浙江省宁波市北仑区大碶街道九峰山社区工作人员的座谈，通过对九峰山社区最早试点账单式治理的城湾村和后期实行账单式治理的QS村的村委成员、网格员、党员、村民等32人的访谈，了解了村干部履职现状，分析了村干部难以积极履职的原因，梳理了促进村干部积极履职的制度构成与运行逻辑。本研究对于破解村干部履职不力的困境，具有一定的借鉴意义。

二、乡村振兴背景下村干部履职现状

（一）任务下乡，工作压力增大

基层政府承接着大量自上而下的政治性任务及行政性工作，需要村级组织的协作，村级治理行政化趋势明显，村干部成为基层政府的“腿脚”和“抓手”。为了督促村干部做好工作，基层政府主要通过精细化的行政考核体系，将村干部的履职行为纳入到乡镇政府的考核范围。对各项行政任务按轻重缓急赋分，自上而下制定层层考核标准及奖惩措施，激励和约束着村级组织的履职行为。村干部履职情况考核涵盖了党建、综治维稳、人居环境整治、日常组织运行规范等各方面工作。在利益激励和规则约束下，有些地方村干部工作呈现“三多”现象，即会议多、材料多、检查多，工作积极性主动性不足。

（二）规则下乡，乡村治理透明化

目前，规则下乡是国家规范村级治理的主要举措［9］，在全国范围制定并推广了一系列的制度来规范村级组织的权力运行，如报账式的经费管理制、工作流程的痕迹式管理、规范化的坐班管理、正规化的议事程序、规范化的考评和奖惩制度等。这些规则的嵌入无不体现出国家规范乡村权力运行机制的决心和努力。地方层面来看，浙江省宁波市宁海县首创的村级小微权力清单36 条等相继推出，为乡村治理提供制度资源与规则框架［10］。此外，推动廉政建设，强调乡村治理的透明性、规范化、法治化，将权力装进制度的笼子，有效遏制了乡村“微腐败”。

（三）村庄原子化，村干部治理权威下降

农业税费改革及“农村空心化”背景下，村庄呈现出原子化趋势，村干部权威性资源流失严重，对村民的制衡和支配能力大为削弱。村干部的权威来源不再依赖于其参与社区公共事务积攒的声望，而是通过基层政府的授权。但这并不能满足村干部的履职需要，一些村干部对上负责的倾向明显，疲于应付政府下派的各类会议、任务与检查，难以回应村民需求。随着村级治理回应性和公共性的弱化，村干部往往还是通过乡村的人情关系来化解矛盾，稳定村内秩序。

三、村干部难以积极履职的原因

从理论上来说，国家与社会、政府与村民之间的行动目标是一致的，可以实现对村干部的共同监管。然而，现实情况却是村干部的履职偏差、懒政怠政与形式主义等问题频发，不利于乡村稳定。治理实践中政策要求难以与多样化的村民需求进行对接，村干部作为代理人无法解决供需不匹配问题［11］，造成了治理悬浮［12］，群众的参与感较弱，陷入了普通村民作为治理主体的缺位和公共事务决策中话语权不足的失语状态。政府与村民之间联结机制失灵下各方共同意愿难以达成，资源分配权集中于政府手中，造成了村干部对上负责的倾向，使得村民难以介入公共事务决策过程，政府和村民对村干部的共同监管难以实现，信息不对称为村干部设法逃避国家监督创造了条件［13］，最终造成村干部难以积极履职的结果。

（一）多元主体共识难以达成

多元主体的共识要建立在相互沟通的基础上、共同意愿的前提下。政府与村民、村干部的共同意愿指在“基层政府—村干部—村民”互动的场域内，各主体之间形成的共同的认识、价值观以及潜在需求等。然而在村干部履职主要受自上而下权力的控制时，村民意愿经常被忽略，如资本下乡过程中村民合作意愿被忽视［14］。在乡村治理中，需要重视合作意愿和提高村民话语权。农村税费改革后，村民对乡村的依赖程度逐步下降，村民参与公共事务的积极性不高，难以发挥村民在乡村治理中的主体作用，多元主体共识与合作难以达成。

（二）下乡资源分配不均

农村人力资源的流失、集体经济的衰败逐渐使得乡村发展缺乏内生动力。在乡村振兴战略下，村庄基础设施建设、产业发展等所需的资本主要来自村庄之外的力量，也就是国家对农村的资源反哺的反向运动［15］。政府通过资源下乡加快乡村发展进程，通过自上而下的项目逐步完善乡村基础设施，而这类资金分配没有明确的标准和规则。资金来源和资金使用决策机制是影响公共品供给的因素［16］，村集体与村民在农业税费改革后利益关联下降［17］，政府对于资源分配具有绝对的话语权，且在缺乏完善的规则和沟通机制下，难以对资源供给与村组需求进行精准匹配。资源的分配情况影响村民现实利益，如不能合理分配，必定会引起村民不满，引发其对村干部工作的不配合甚至抵触，加大村干部履职难度。

（三）村干部能力不足与监督缺位

不同的履职环境对村干部的能力要求是不同的，在行政主导模式下，目标设定及资源分配主要掌握在上级政府手中，任务目标设定可能超出村干部的能力范围。一方面，中国各地区发展情况差别较大，出现上级政府统一要求与地方实际不符的矛盾；另一方面，为了便于执行与考核，任务目标具有明确的考核要求，结果导向明显，基层政府会通过施加一定压力来提升任务执行效果，而乡村治理具有复杂性，要考虑村庄内多元主体利益目标。在这两方面矛盾作用下，政府任务下达与村民意愿偏离的情况时有发生，使得村干部在执行任务过程中需要面对村民的不参与甚至抵触，这考验着村干部的矛盾化解能力与执行能力。若村干部自身能力较强、在村庄内的威望较高，则能够动员村民参与及配合。而在事务繁多、任务重、治理规范化的趋势下，村干部的能力往往跟不上政策发展。一些村干部是兼职的经济能人，其精力不足以应对繁重的任务要求，会出现履职困难的情况。

“压力太大了，搞好一堆又一堆，垃圾分类是长期的工作。村里和城市有区别，村里老年人比较多，把垃圾扔到垃圾桶里已经不错了，还要求他分类，不可能做到和城市一样。我们投入也比较大，做了很多工作，挨家挨户宣传，村里都在很努力想办法做好，但还是有很多问题。”（2022 年3 月11日QS村网格员访谈记录）

村级组织会尽可能完成上级安排的行政任务，但组织动员村民参与乡村治理难度很大、成效甚微。农村基层治理目标的数量不断增多，如集体经济发展、人居环境改造、乡村产业发展等治理任务多管齐下，而村干部能力所限无法完全达到繁重又细化的政策目标要求。

“村官要让年纪轻的人来当，年轻人思路开阔，精力也好，我们许多村干部都是兼职的，平时还有生意应酬，精力有限，许多事情做不到位，想面面俱到做得好也不可能，很多事情很繁琐，有时领导也一直在催，那你想方设法哪怕是说谎也要圆起来。”（2022年3月11日QS村书记访谈记录）

当政策任务要求超出村干部能力之外时，村民的监督缺位以及政府监督成本大，就会给村干部留下避开监督的机会，其履职具有弹性空间。虽然基层政府掌握对村干部任务完成结果的检查验收权和总体工作情况的考核权，但是从实际工作来看，还需要依托村干部来协助工作的完成，帮助政策和任务广泛而深入下达到乡村社会中。所以，在对村干部进行考核时也要保护好村干部工作的积极性。从考核的结果来看，对于村干部履职情况的区分度并不高。在多种因素作用下，一些村干部履职流于形式，造成实际上履职不力、难有作为的结果。

（四）激励不足

村干部任职目的各不相同。有的将其作为一份职业，比如村里文书，一般由有一定办公经验的女性担任，协助村书记处理村务，对接上级任务，实现自身价值，获得一定经济收益；有的村干部任职更追求精神满足，希望通过自身努力使村庄变得更好，得到村民认可，得到政府表彰。当村干部在实际工作中难以实现自己任职目的时，工作积极性就会降低。

“我觉得这个工资有点低，每天要坐班，书记发补贴是三千多元，文书工资还打九折，只有两三千块钱。说起来是只要上午上班，但是村民不会只是上午找你，有时候晚上还要给你打电话。疫情防控期间也是任何时候不敢放松。书记也跟上面提了，但工资是规定好的，不是你想加就加的。”（2022年2月23日QS村文书访谈记录）

从对村干部的访谈来看，村干部对于自身经济所得并不满意，特别是与有些地方村干部的高工资比较后，落差就更大。有些经济能人担任了村干部，他们履职更多是为了实现政治抱负与得到村民认可。

“我2013 年上任时，我们村还比较落后，腐败问题也存在。上任时老百姓都支持我，我也是抱着让村里好一点、为村民服务的心态上任的，钱多点少点也不在乎。但做下来也很累很难，国家大改革，村里就小改革，总会得罪不少人。我爸我亲戚也在骂，说你当书记也没帮我们得过一点好处，以前还可以去村里发牢骚的，你当书记反倒不能说话了。”（2022 年3 月11 日QS 村书记访谈记录）

村干部难以得到政府与村民的认可，这与自己的任职初衷背离，久而久之，主观意愿上积极性减弱，有时宁可不做少做。

综上可知，由于多方没有达成共识、政府下乡资源供需不匹配、村干部履职能力不足、外部监督缺位和激励不足等原因，造成村干部履职初衷与实际效果的差距较大，在繁重的工作压力下，造成了村干部难以积极履职的困境，具体如图1所示。

图1 村干部难以积极履职原因

四、账单式治理：促进村干部积极履职的案例实践

（一）案例选取与介绍

1.案例选取

在国家推进治理体系与治理能力现代化的背景下，各地进行了多种实践探索。浙江作为经济发达省份，基层治理也走在全国前列，本案例便选自浙江省宁波市北仑区大碶街道九峰山社区城湾村。九峰山社区所在基层政府和其他地区一样也面临着治理压力大、村干部履职乏力等问题。于是，建立在议事决策基础之上的账单式治理方式在联村干部和城湾村书记的合意下产生，并得到街道组织部门的支持。2017 年，旨在帮助促进村干部积极履职的账单式治理开始试行，现今已推广至全区施行。从成效上看，账单式治理的工作体系已逐渐成熟，村干部履职行为开始发生转变，工作积极性有所提高，工作能力不断提升。2021 年11 月，城湾村被民政部办公厅确定为全国村级议事协商创新试验试点单位。

2.城湾村基本情况

城湾村村域面积7.2 平方公里，由陈家、岭湾、八大坑、夏李岙以及城湾新村等自然村组成。该村有300 多户共1 600 多人，其中党员69 名，村民代表56 名，外来人口500 人左右。该村山地面积有8 800 亩，村集体经济收入主要来源于山林补贴以及零件加工厂房等出租收入。

（二）账单式治理的制度构成及其运作

北仑区建立了从账单制定到执行考核等闭环的工作机制，围绕着基层党建、民生实事以及集体经济发展等村级重点工作，确立了“年初定账、对单履账、动态核账、年终结账”闭环式的工作流程，如图2 所示。该工作机制提高了村干部履职尽责、担当作为的积极性。

图2 对账理事工作流程

1.制度构成

乡村治理现代化要求治理体系的现代化与治理能力的现代化，需要发挥多种治理机制的合力作用，账单式治理就融合了多种治理经验。

（1）对账理事制度。对账理事制度是账单式治理最主要的制度，最早在大碶街道城湾村试行，是在象山村民说事基础上进行的制度再创。该制度强调，不仅仅在于村民“说”，还需要村干部“履”，要求村干部不仅帮助政府政策、资源下达到乡村，还要回应村民需求。2017 年城湾村新书记上任后，感到履职乏力、忙碌却难有作为，同时街道也面临治理压力，对账理事制度在各方认同下产生，以立账形式确定村干部任务，并监督其执行。首先在立账时要思考账单的来源，账单制定要具有公信力，得到各方认可，调动村干部履职积极性；其次是要思考如何引导监督村干部执行。基于以上考虑，确定了对账理事的定账、履账、核账、结账四个环节。账单制定需要有村民参与，还要在基层政府监督下进行，并通过村民代表大会审议通过，使得账单具有合法性、公信力。

（2）开门一件事制度。开门一件事在浙江省各地区已实施多年，旨在帮助新上任村书记更快适应工作、得到村民信任。村书记可以根据当地村民需要，确定一项任务作为上任第一件事，这将作为基层政府重点关注的事件，在村书记需要时尽可能提供相应帮助，使得村书记以政绩来获得村民的认可，为后续工作打下良好基础。开门一件事也是帮助村干部履职的一种有效制度，与对账理事制度相契合，成为账单式治理的制度之一，作为账单式治理的支撑。村干部履职要更加公开透明，要受到村民监督，要充分吸纳村民力量，要以村民和政府的共同监督来促进村干部积极履职。

（3）书记加油制度。书记加油是在横向上引导村书记互相竞争学习的制度，通过区域内村书记的项目与履职尽责情况比拼来激励村书记更好履职。一般由区政府组织，各个乡镇街道推荐村书记参赛，展示村书记履职情况，如履职中所遇到的难题以及如何克服的经验分享。评审团对各位村书记的展示进行评分和排名，并为优秀村书记颁发荣誉证书，激励村书记继续实干担当。

（4）导师传帮带制度。导师传帮带主要是利用以老带新的方式，合理利用基层人才资源，调动基层有丰富经验的村干部作为新上任书记的导师，实现一对一的帮助引领。首先是政府作为组织者，对导师进行选拔与审核，并正式授予优秀村书记导师资格，实现书记之间的结对帮扶，带动村书记共同成长。同时，这也体现了对优秀村书记的认可，是责任，也是荣誉。

2.制度运作

（1）账单形成：议事协商定账单。村干部经由村民按选举程序产生，其履职需要对民众负责而不仅仅对上负责。面对村庄治理中村民参与不足、村民需求多样化难以回应、村民集体行动难以达成、自上而下任务与村民需求不一致产生冲突等问题，光靠村干部之力难以有效解决。账单式治理机制按照账单初步形成、协商讨论、正式确定三个阶段搭建三级议事平台。

第一阶段依托党群服务中心站点搭建议事服务站，明确账单来源为政府委派、村民“说”及班子谋划，由党员小组组长带领小组成员、村民开展讨论，形成小组议事清单。

第二阶段由村“两委”班子主持，围绕党建、发展和民生等梳理各项需求及任务的可行性，寻求解决方法，形成初步账单。回顾过去工作，城湾村村书记表示：“去年新班子上任后，我第一时间带领班子成员开展家园走访，集中搜集了群众21 项的急难愁盼问题，经过‘两委’班子酝酿谋划，形成账单提交党员大会和村民代表大会讨论决定，最终形成城湾村五年发展规划18 大项和2021 年城湾村账单25 项。”（2022 年2月10日城湾村干部访谈记录）

第三阶段由街道联片领导、联村干部参与主持，村“两委”班子成员向与会人员公布账单并征集意见，最终经举手表决通过后生效，由此账单落地。

（2）账单执行：全过程管理履账单。账单一经制定，关键在于执行。为保证账单可操作性及完成率，账单任务被量化且落实到人、细分到月，由村“两委”成员带头建立项目小组分工完成，项目的完成率、进度情况、突出问题全程记账并公开亮账。通过建立街道动态巡查、村务监督委员会月度督查、群众季度检查制度，拓宽基层政府与村民监督渠道，保障信息的交流互动，便于基层政府了解村庄发展情况并及时提供相应指导帮助。村书记会在每个季度汇报每项账单完成情况及接续规划。

（3）账单考核：绩效评价核账单。村干部的年度绩效反映了其一年的工作情况，但以往考核存在考核主体单一、考核标准模糊、考核结果区分度低等问题。账单式治理制度要求年终结账采用书记述职、群众测评、街道考评等形式，通过账单质量、账单完成率及村干部日常表现来考核村干部绩效。各村书记们向街道干部和村民进行述职汇报后，由党员和村民代表对村干部履职情况进行满意度测评；街道联片领导、联村干部、职能科室负责人根据村干部履职情况及满意度情况进行百分制打分，依据得分评选出年度十佳账单。排名靠前的村书记将获得奖金与荣誉，排名靠后的村书记则面临被街道“约谈”的风险。村干部以结账的形式为一年的工作画上句号。

（4）数字治理平台的创建。创建数字治理平台，保障各方主体参与。一是建设了村务直播间，在外务工村民可以通过线上参与协商议事，打破了地点限制，实现了村民人人参与议事、人人参与治理、人人共享成果。城湾村书记在介绍村务直播间时说：“我们村有很多村民在外地打工，甚至有些远在海外，之前因为地域限制，他们都不怎么参与村里工作。2021 年，为扩大村民村务参与率，我们在疫情防控经验基础上，开设了‘治理透明事’村务直播间。将村里的重大事项、重大决策都搬到网上来，让村里村外的村民都参与进来，一起讨论，取得了很好的实效。累计有5 万人次在线上互动留言，不仅吸纳了许多村民的意见建议，而且我们的决策更具有说服力、公信力”。二是开发“对账理事”小程序，设立了“我要咨询”“我要建议”“民呼我为”等栏目。村民可通过扫码参与，对村务建言献策，从而激发了青年群体的参与动力和热情。三是结合“未来乡村数字化平台”“智瞰大碶”等公众号与治理平台，通过村民留言数、电子监控图、焦点关注度，发现议事盲点，实现协商结果可视化。

（三）账单式治理的运行逻辑

1.议事协商达成多元共识

要实现乡村治理现代化需要发挥多元主体的作用，不仅需要行政力量的强参与，还要坚持村民自治。在议事协商理念下，村干部在日常工作中需要不断优化工作方法，通过多种途径收集民意需求，如利用党员联户、节假日慰问等加强与村民的交流，并在村民会议中陈述各项村务进展情况，回应村民疑问。2022年城湾村干部考核结果显示，群众满意率测评达97%以上，较前一年提高15%。政府在各项事务实施前都会与村干部进行密切沟通，讨论实施过程中可能会遇到的问题、村民的想法等，尽可能解决自上而下与自下而上意见的冲突，基层政府、村干部、村民之间理性沟通频率有所提升。

2.资源供给强化

（1）加强组织领导。北仑区委区政府和大碶街道党工委制定了一系列领导制度和保障政策，从组织、政策、资金等方面予以支持和保障，全力推广对账理事制度。在区级层面，成立了分管区领导任组长，区民政局主要负责人任副组长，区民政局分管领导、街道分管领导、相关社区负责人等为成员的试点工作专班，协调、指导、推进试点工作。在街道层面，成立了街道主要领导为组长、分管领导为副组长、相关科室长等为成员的试点工作推进领导小组，周密制定工作方案，明确责任分工，扎实推进试点工作。在村级层面，加强多村党建联盟建设，通过召开党组织领导下的党建联席会议，加强村与村之间的经验交流与资源共享。

（2）加强政策支持。在区级层面，相继出台了《关于高水平推进乡村振兴加快建设农业农村现代化先行区的意见》（仑委发〔2021〕12号）、《关于全面加强城乡社区工作者队伍建设的实施办法》（仑委办〔2022〕16号）、《北仑区现代社区建设实施方案》（仑委办〔2022〕20 号）等系列文件，将深化全国村级议事协商创新试点写入区级文件。在村级层面，为了推进乡村治理现代化，制定了《城湾村全国村级议事协商创新实验试点推进十大项目清单》，明确了项目主要任务、完成时限和具体负责人，确保试点推进项目落地。另外，通过“开门一件事”等协同机制为村干部履职提供相应支持。

（3）加强资金保障。为了推进乡村的发展，宁波市民政局拨付了20 万元福彩公益金用于全国议事协商试点项目。该项目把村级议事协商场所升级改造为“对账理事厅”；北仑区民政局专门列支15万元用于试点推进工作经费；北仑区有关部门安排800万元新农村建设资金、未来乡村建设资金，用于打造“城湾村—和鸽村—九峰山社区”的社区治理精品线。在街道层面，每年安排议事协商建设资金约20 万元，用于维护及拓展村级议事协商场所、议事协商阶段成果展示及专家顾问指导等支出。通过村民议事协商，村内资源得以盘活，乡贤队伍不断壮大。

3.村干部能力提升

（1）村干部统筹协调能力与执行能力有所提升。通过账单形成村干部的任务清单，将自上而下的要求与自下而上的意见都收集起来并进行分析，对于村干部能力提升有所帮助。对于刚上任的村干部来说，经验的缺乏使其难以面对繁杂的村务。新任村干部在村务对接上就要花费很多精力，千头万绪却不知从何下手。而对账理事制度的执行使得村干部履职有了抓手，新上任的村书记也可以从账单入手继续往下执行。

（2）村干部矛盾化解与动员能力有所提升。村干部通过多种渠道与村民互动，听取村民意见，通过实干来获得村民信任，与村民建立良好的关系，也提升自己的能力。“一开始我们做得也很困难，通过几年的账单累积，一件件事情做下来，村民对我们信任度增加很多，凡是我们做的事情，他们都不会猜疑说你里面做了什么‘文章’。在跟村民报告的时候，有些事情没按时做好，比如遇到疫情耽搁了，跟老百姓说清楚，他们也能理解。”（2021年9月19日城湾村书记访谈记录）

4.共同监督形成

通过优化村民参与渠道、参与方式，将乡村中的各主体力量纳入治理中来，改变了原本村干部只对上负责的倾向。国家行政力量的介入逐渐内化成村庄治理权威，政府依旧对村干部的履职情况进行监督。利益关联的紧密度决定了社区居民介入治理事务和采取治理行动的程度。在协商与项目推进中，对村民诉求“条条有登记、事事有答复、件件有回音”的高效回应机制的设定与执行，减小了村民对自身参与无效性的担忧，调动了村民参与积极性。在制度赋权下，村民可以通过多元渠道参与村务讨论，村干部需要通过季度核账向村民报告年初所定账单的进度情况以及接下来的工作安排。此外，将村民满意度作为村干部年度绩效评价之一，使得村干部的绩效考核不再完全由行政部门来打分，而是扩展到乡村治理内部的村庄共同体之中，村民的监督逐渐强化。

5.激励强化

村干部的履职动机有物质追求与精神追求两方面。在对村干部的考核上，联村干部与基层政府部门打分依然是影响村干部绩效的主要因素，但是在检查验收上突出了村民的作用，使得村干部考核结果不仅具有政治激励和经济激励作用，还具有更强的社会激励效果。

（1）物质激励。在账单式治理的设计中，对于村干部的激励进行了完善，社区内所有村村书记的统一述职加强了村与村之间的横向比对。考核村级账单采用的是排名制，且伴随着资金激励。此种考核能给各村绩效带来一定的区分度，排名靠前者会得到更多的绩效奖金，履职不力者还会面临评先评优等资格被取消的风险。将村干部绩效考核的结果与经济奖励挂钩，产生与经济相关联的奖惩。村干部在经济激励上的追求包括三个方面：一是个人层面的绩效奖金；二是绩效成绩带给村庄的经济效益；三是有效完成账单所带来的争取政府资源投入的优势。基层政府在其管辖区域内掌握了一定的资源分配权，但是在信息不对称、各村情况相异之下，无法有效衡量资源投入效率，资源分配并没有明确的标准，资源分配时各村竞争激烈。

但是需要强调的是，资源投入不能给乡村治理带来麻烦，引发基层矛盾。“政府把钱给你这个村，首先肯定是相信你能落实好，不给他带来麻烦，要是你不仅办不好，还惹出很多麻烦，那干嘛不把这个钱给别的村，下次可能也不会优先考虑你了。”（2022 年2 月25 日城湾村副书记访谈记录）

通过村民议事会商定的村民需求不仅具有公共性，不容易产生村民纠纷，而且还能锻炼村干部的组织能力，化解村内矛盾，树立村干部权威。村干部与村民成为利益共同体，在争取基层政府竞争性资源时也更有优势。

（2）精神激励。在账单式治理中表现突出的村干部可以被推荐为帮带导师，通过以强带弱的方式帮助后进村或传授新上任村干部治理经验，由政府授予村干部荣誉。而对于考核结果不理想的村干部，则有被约谈的风险，在村庄社会中也会影响其在村民中的威望，具有社会惩罚的效果。个体在熟人社会中的“面子”因素便发挥了强烈的作用。在对村干部进行调研访谈的过程中，城湾村村干部表示：“你年初定下的账单做得怎样，村民看在眼里。当这个村干部也不是为了钱有多少，如果自己说的事情到年底了还没做好，那要给人笑话死，面子都没有了。”（2021 年9月22 日城湾村书记访谈记录）

因此，提高经济激励、荣誉等会使村干部在制定账单和执行账单的过程中自觉提高自己的履职积极性，以确保在结账中拿到较好的名次。

综上，账单式治理模式如图3所示。

图3 账单式治理模式

五、结 论

账单式治理是提高村干部履职积极性的可能路径。政府通过各项机制的完善来吸纳多元主体参与基层治理，实现多元主体力量的协同，如村干部履职流程的设定、村民议事协商规则与形式的完善，使得行政力量与自治力量得以融合、基层政府与村民之间的联结机制得以完善、各主体的共识得以达成，这为资源的合理分配奠定了基础。政府从单一主导地位转换为治理权威保障者，以政策资金等支持村庄议事协商，有时也通过政府部门的协同、官员的非正式关系等帮助村干部解决治理难题，克服源于政府内部的体制机制的障碍。政府与村民一起对村干部进行监管与激励，既能保护村干部的主动性、积极性和创造性，又能通过制度化的方式规范其权力运作。在这一过程中，村干部作为组织村民的关键力量，在“定账、履账、核账、结账”的全流程管理中不断规范自身的履职行为，强化履职责任，实现自身能力提升，形成闭环式治理，从而保证了治理的有效性和长期性，最终实现村干部积极履职的目的，同时也优化了乡村治理多元主体之间的关系。