调适循环：挤压型情景下准官员的行为策略——以乡村振兴专干为例

李 宁

（华东政法大学 政府管理学院，上海 201620）

一、问题提出与文献综述

（一）问题提出

党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重任务仍然在农村。”“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。”［1］这一指向表明，乡村的发展道路必须立足于农民的主体地位，而农村的人居环境整治则成为实现乡村振兴的前置性场域。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025 年）》提出，改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的重点任务［2］。党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴，需要统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。农村人居环境整治是要变革农民生活样态，构成了农民美好生活需要的重要内容，如何有效推进农村人居环境整治成为基层政府的重要议题。农村人居环境整治是推动村容村貌整体提升的行动，主要内容包括农村生活垃圾治理、厕所革命、农村生活污水治理、加强村庄规划管理［3］。

学界有关农村人居环境整治的研究，主要从政策执行的影响因素、政策执行的对策分析等角度出发。于法稳、侯效敏（2018）指出，人居环境整治存在执行不到位、资金投入严重不足、技术空间适应性差等突出问题［4］；赵霞（2016）指出，政府对农村人居环境公共服务供给不足及基层政府管理不到位是人居环境问题形成的关键原因［5］；纪志耿（2017）则指出，农户对人居环境保护与建设的意识淡薄是导致农村人居环境整治中诸多问题的原因［6］；王宾和于法稳（2021）、李裕瑞等（2022）针对农村人居环境存在的突出问题，从不同角度探讨系统性解决对策［7-8］；湛礼珠等（2023）从居民视角指出，推进人居环境整治需要最大程度地发挥农民的主体性建设［9］；朱琳等（2014）基于乡村地域功能和人居环境学理论，设计了不同村庄人居环境的整治模式与改善途径［10］。不难看出，国内现有研究大多将人居环境整治与基层治理的宏观视角挂钩，集中于农村人居环境整治的问题分析与政策优化，忽略了政策行动者的立场和行动过程。近年来的人居环境整治虽有成效，但也存在政策落实有效性不足的问题。在黄宗智（2008）的研究中，乡村治理是一种简约治理，是指通过基层准官员进行细事管理的“半正式行政”模式。主要是依靠无体制身份的准官员，包括乡绅、地保等，凭借自身智识、威望与地方惯习等进行治理［11］。乡村振兴专干作为农村人居环境整治的政策行动者，兼具“国家代理人”和“社会代理人”双重角色，虽然在属性上不属于编制内正式干部，但直接与村民产生行为互动，有执行乡村政策的权力空间。因此，乡村振兴专干可以看作是准官员的类型补充。“上面千条线，下面一根针”的基层管理情景下，乡村振兴专干的政策执行受执行资源和执行者自身素质等因素影响，在政策执行过程中发生再决策过程，表现出规则依赖、选择行为和一线弃权等政策执行偏差现象［12］。本研究从乡村振兴专干的微观层面探究政策执行变通现象的内在机理，具有一定的创新性和启发意义。

（二）文献综述

国家治理体系中，基层素来处于“位卑权轻责重”的地位［13］。位于行政体系底端的基层，其执行政策的行为不可避免会受到行政体系的影响［14］。基层政府位于科层体系的“神经末梢”，是连接政府与社会的关键节点。自上而下来看，基层政府并不拥有政策制定的权力，只能执行和落实来自上级部门的政策［11］。自下而上来看，基层政府是国家代理人［15］，应当充分感知社会意志，满足公民合理诉求。从基层政府自身来看，“上面千把锤、下面一根钉”“权小、责大、言轻”是基层工作的真实写照［13］。基层政府的多重角色交织，形塑出准官员处于“上下为难”的挤压型情境［16］。

在中国的治理场景下，准官员承担着“保护型经纪人”和“营利型经纪人”双重角色［17］。乡村依赖准官员的半正式简约行政方法成就了集权下的基层“简约治理”。在中国传统社会，乡村治理主要是依靠准官员的惯习、伦理与关系等非正式制度［18］。在有限的自主空间中，不同性质的准官员会根据自身所处的资源禀赋［19］、利益考量［20］、制度结构［21］、组织情景［22］等因素，采取相应的行动来应对来自上级的压力与下级的阻力。这些行为策略包括规则依赖、一线逃避［23］、政策变通［24］等。一方面，面对政策执行困境，准官员会采取运动型治理来调动资源与破解难题［25］。当准官员政策执行压力较大时，可能会不惜冒一定风险去推进政策落实［26］。准官员在原则性策略无法实现时会基于治理需要选择合适的执行策略，例如适应性执行［27］、选择性执行［28］等行为策略，以期推动政策任务的顺利完成。这些行为策略背后，实质上是一种“局限下的取利”与“约束性选择”［29］。另一方面，出于规避政策不确定性的潜在风险考量，准官员会演绎出野蛮执法、暴力冲突、滥用职权等违规行为不断污名化“简约治理”［30］。准官员将半正式行政的复杂化、灰色化使简约治理可能会引发村庄结构混乱、村庄秩序灰色化及村庄治理内卷化［31］，甚至会透支简约治理赖以维系的社会性资源［32］。

综上所述，我国目前对于准官员的行为策略研究主要为静态研究，缺乏对乡村内部准官员动态政策执行过程的追踪研究。本文通过动态追踪D 村乡村振兴专干在挤压型情景下的多重行为策略，进一步拓展准官员在乡村治理中的研究视角。

二、“调适循环”：挤压型情境下准官员行为的解释框架

本文将基层行动者放置在“上下挤压”的政策执行场域下，以麦克拉夫林的政策执行互动模型为基础建构分析框架［33］，根据准官员的相关概念，将不同阶段的政策属性与执行策略相匹配，呈现出准官员的“调适循环”行为策略。

（一）“调适循环”的执行场域

基层执行者在政策执行过程中，面对必须执行的压力与难以执行的阻力时，会形成一种上下挤压的政策执行情景。挤压型情景以一线的基层执行者为分析中心，在一定程度上可以为正式政策的非正式执行提供较为充分的解释。乡村振兴专干在乡村治理中是直接与村民互动的村内组织权力拥有者，其身份介于科层化的行政系统与情理化的自治系统之间，扮演着执行上级行政任务的“代理人”与维护村民利益的“维护人”双重角色［34］。一方面，准官员作为最基层治理单元的实践主体，行为受到上级政治压力的驱动，上下级组织间的压力传导使其成为压力终端；另一方面，作为公民代理人的准官员必须在相互博弈的公众需求之间达成妥协，不断回应民众的利益需求，推动执行主体与对象间的良性互动。政策执行的策略损害了村民的利益，有可能威胁乡村治理的有序性，导致基层政策执行陷入合法性危机。因此，挤压型的政策执行场域中，准官员目标设置与实际需求之间的偏差，形塑了准官员的行为策略逻辑。

（二）“调适循环”的行为策略

从政策制定端看，政策执行差异被归因于政策属性和类别［35］。一方面，政策属性的差异影响着准官员政策执行策略的选择，查德·马特兰德（1995）曾根据政策目标的模糊程度和主体间的冲突程度，将政策执行分为行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行［36］；另一方面，实践表明，准官员政策执行结果的反馈导致政策属性的转变，不同的政策属性搭配相适应的政策执行策略，以此推动政策任务的顺利完成。

1.政策模糊——规则遵从策略执行

在面对模糊性特征较强的政策或任务时，准官员的政策执行策略偏好于对原有规则的遵从。标准化的规章制度可以作为指导乡村振兴专干的行动准则，减少准官员被问责的风险。然而，这一行为导致公共政策与现实之间存在着模糊关系，政策执行对象对于模式化的执行策略产生抵抗心理，其精确化治理常常有赖于实际执行者在特定条件下的解释［37］。因此，组织目标及其行动边界的模糊性导致准官员为了推进任务的完成，会在原有的规则基础上进行政策的“执行再决策”。

2.政策冲突——科层利益策略执行

在压力型体制下，基层政府为主导的力量以强制干预的姿态介入政策执行，通过利益支配与资源控制实现村民参与。准官员通过满足目标群体的利益诉求以实现政策动员，缓解执行主体与执行对象间的冲突。各主体的利益相互交织，共同组成推进政策执行的利益场域。然而，权力结构视角下的科层利益策略依旧是一种自上而下的压力机制，凸显了政策执行的强制性，未能下沉到村民的视角去看待问题，政策的冲突属性需要多元主体的嵌入来打通政策执行的末梢。

3.政策细化——人情动员策略执行

基层体制刚性化趋势下，利益诱导性激励策略的空间受到挤压。当正式权力支配行动的能力减弱时，则会出现以人情、道德为介质的策略行为。准官员能够借助人情机制与熟人关系等乡土资源对村民进行政策动员，例如将乡贤、退休村干部、大学生等纳入政策执行过程，自下而上的执行策略呈现出对政策冲突问题的精准回应与政策方案的细化补充。然而，人情式动员的“同僚共谋”刻板形象导致其作用的发挥也受到了限制。

4.政策适配——双向驱动策略执行

准官员从路径依赖策略到双向驱动策略的转变，是其积极行使自由裁量权的体现。政策执行策略调适循环的过程也是一个“政策再制定”的过程。乡镇作为国家的基层行政区，可以分为两个治理世界：一个是作为政权附属的“经纪人”世界，一个是以社会自我运转为导向的“情理世界”。准官员在基层治理中需要调节自身的双重矛盾身份，将自上而下的科层化权威与自下而上的情理治理相衔接，运用“科层化+情理化”的双向行为策略，打破单一式政策执行的被动局面，推动政策执行属性与执行策略相适配。

（三）“调适循环”的执行结果

从挤压型的执行场域与执行策略转变过程看，准官员的政策执行具有动态调适性特征。一方面，准官员利用层级优势结合公众实际状况调整策略进行“再决策”；另一方面，准官员通过及时的政策反馈，在调适决策合理性的同时实现“政策优化”与“政策拓展”［38］。准官员这种调适策略追求的是一种动态平衡，政策执行策略是否有效取决于政策属性与政策执行类型间的适配程度。因此，想要改变“调适循环”执行结果的方式主要有两种：一是通过调节政策属性为政策执行策略提供积极的执行场景，进而缩小政策执行应然和当然之间的差距；二是通过调适行为策略的类型，更好地适配政策执行场景。政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变，准官员的行为策略在总体上呈现出一种“冲突—调适—反馈”的互适模式。

三、案例分析：D 村乡村振兴专干人居环境整治中的行为策略

（一）案例简介

D 村地处安徽省寿县寿春镇的城乡结合部，距离县城3 公里。全村现有人口7 263人，共辖31个村民组。劳动力就业方面，村内年轻人大多选择外出打工，不愿外出的中年人和老人选择前往邻近的乡镇打工或者在家务农。社会关系方面，村内以同姓为主，小家族内部关系较为密切，不属于同一姓氏的小家族之间关系较为疏远。2021 年第6 批次寿县城镇建设用地拟征地主要位于寿春镇D 村。截止到2022 年8月，D 村已经搬迁村小组10 组，计划2023年再搬迁6 组。大规模的搬迁导致D 村治理面临着多重困境，环境整治压力增力。

D村作为寿春镇重点拆迁村，村内房前屋后存在大量鸡鸭棚舍，受到村庄拆迁的影响，村民参与人居环境整治的意愿较低。因此，D村在此次人居环境整治中备受上级领导的重视与关注。

研究资料来源于2022 年7-8 月的田野调查和访谈，研究者当时挂职于乡镇乡村振兴工作站，先后与乡村振兴工作站工作人员累计前往D村6次，与D村乡村振兴专干共同检查村户120余户，确保了研究材料的真实性与可靠性。

（二）调适循环：挤压型情景下准官员的执行策略

乡村振兴专干在人居环境整治工作的执行过程中，面临着上级硬性压力与村民难以执行的阻力。一方面，乡村振兴专干整合上级权威，以政府代理人的身份执行人居环境整治任务。由于乡村资源的有限性与治理情景的高度不确定性，导致乡村振兴专干工作囿于完成上级任务与资源匮乏的博弈困境之中。在制度约束下，乡村振兴专干缺乏积极干预的动机与能力。另一方面，乡村振兴专干作为村民意愿的代理人，村民自身的利益诉求与潜在的人情压力让乡村振兴专干不断地经历“决策-再决策”的行为调适过程。本研究根据理论框架与田野调查将D 村乡村振兴专干在整个人居环境中的行为策略划为“按规矩办”“给点甜头”“打人情牌”“恩威并施”四个阶段，以此呈现出挤压型情景下准官员的“调适循环”行为策略。

1.“按规矩办”：政策模糊下的规则遵从型行为策略

上级模糊化的政策目标，为乡村振兴专干解决基层问题预留了一定的自主空间，有效规则设置能够使组织按照设定好的程序运行，减少组织运行的不确定性。因此，基于自身晋升考核的现实压力，乡村振兴专干在照章办事的官僚主义逻辑中不断地寻求着免责的“安心剂”，躲在既有的模糊规则夹缝当中避免错误，规则遵从型行为策略可以推动其快速完成上级的“规定动作”。

“县里没有给具体清晰的政策完成指标，镇里根据情况制定一个差不多的标准，村里一般都按照往年的办法执行，一般不会错。”（访谈记录：20220727-D村乡村振兴专干-ZCY）（1）

然而，准官员对政策机械地照搬照抄行为导致政策执行漂浮在表面，与D村实际情况脱节。规则依赖实际上成为束缚准官员手脚的“镜铐”，过度制定行政规则导致行政规则过量。村民对待人居环境整治工作时出现不配合和抵触的情绪，主要矛盾集中在村民认为这项整治工作只是乡村振兴专干和上级干部晋升的渠道，对于拆迁村的村民本身无法产生实质利益。

“啥都按照规则执行，我们这是拆迁村，具体情况他又不是不知道。”（访谈记录：20220729-D村村民-MC）

“按规矩办”的规则遵从策略导致人居环境整治过程中出现价值理性与工具理性的张力，强约束下的政策变通再一次成为乡村振兴专干在挤压型情景中策略。

2.“给点甜头”：政策冲突下的科层驱动型行为策略

为减少人居环境整治工作的不确定性与阻碍，乡村振兴专干会通过建构特定的互动环境，试图与村民达成某种程度上的利益合作，以此增强政策执行的可操作性。在D村的实践中，乡村振兴专干与村干部协商后决定给予整治效果较好的村户物质奖励，从而提升村民参与整治活动的积极性，缓解政策执行主体与对象间的冲突。

“对待村子里的人，不能直接赶鸭子上架。大家先把宣传车开过去，让村民听听道理，然后再说说这样做的好处。”（访谈记录：20220729-现任D村村主任-GZH）

然而，准官员在激励机制的构建过程中，制度变迁与微观行动并不总是同频，这就不可避免产生制度与行动的摩擦。政策冲突下的利益驱动策略减轻了部分村民对人居环境整治活动的排斥，尚未搬离的村户同意村里采用物质奖励的方式推动人居环境的整治工作。然而，这项利益驱动策略无法有效激励正在搬迁的村户，激励资金来源于D村的集体资金，因此这项举动又引发了已经搬迁村民对乡村振兴专干的不满。

“我去跟领导说让村里拿出资金用以奖励村户，但是我们村是拆迁村，有些村户已经搬迁到乡镇的安置房内，现在要动用村集体资金的话，怕是会引起他们的不满，到时候真的是两面夹击，不好办。”（访谈记录：20220729-D村乡村振兴专干-ZCY）

在一系列冲突性策略预判与政策反馈后，乡村振兴专干认识到这种单向度的政策执行策略造成专干与村民之间地位的不对等，村民依旧处于主体缺失的状态。因此，乡村振兴专干尝试采取不同于以权力为执行核心的实施模式，借助乡村独有的“关系—利益”人情式动员策略，在正式开展环境整治时提前联系现任村委成员与各村组组长共同前往，由此推动采用人情动员型行为策略。

3.“打人情牌”：政策细化下的人情动员型行为策略

在缺乏正式物资资源的情况下，准官员尝试利用情感资本达到政策预期。乡村的日常生活治理场景中，村民出于对国家公权力的尊崇及血缘、地缘等乡土人情的认同，愿意接受乡贤的规劝性指令。一方面，乡贤等主体拥有乡村社会赋予的合理性权威，村民更多时候对其有服从和认可的情感；另一方面，村民习惯上将乡贤等主体视为“施惠”之人，认为其在政策中为他们争取了各种福利。因此，准官员在吸纳利益驱动策略的基础上，进一步细化政策的各项指标，打算对反抗较为激烈的村户采取“一户一策”的人情式动员策略。

“M 家原先归属于D 的村组，让他去劝劝。Z家跟村干部是亲戚，让他去劝劝……”（访谈记录：20220801-D 村乡村振兴专干-ZCY）

人情式动员一定程度上改善了准官员行政动员较弱的困境，一部分村户同意开展整治工作。然而，准官员在政策执行过程中发现，乡村社会的不断转型与市场经济的发展，导致原先村民的社会关系网络不断弱化，取而代之的是不断增强的经济理性。乡村振兴专干的人情动员策略缺乏有效的经济行为激励，因此少数村民在人情劝说后依旧保持消极的状态。

“快到村户家，农户听到动静后外面门没关，里面门早就关了。”（访谈记录：20220803-D村人居环境监督员-LN）

人情式政策动员的本质是作为国家治理代理人的准官员充分调动乡村社会的非正式资源，在面对现有乡村内生资源无法推动政策执行时，准官员再一次进入政策的调适循环环节。同时，准官员在不断调适循环的再决策过程中认识到单一式行为策略难以有效面对复杂多变的乡村治理需求，乡村治理呼吁更为适配的复合型行为策略来推动政策落地。

4.“恩威并施”：政策适配下的双向驱动型行为策略

在利益驱动方面，准官员通过标准化的制度情景嵌入，保障国家在人居环境整治场域的控制权。在人居环境整治考核体系的要素构成中，一方面，考核组降低了对农户庭院、门前是否干净平整以及生产生活用具摆放是否规范两项考核内容的比重，有效规避因外部拆迁要素所导致的整治困境。另一方面，在前居委会成员M 的建议下，加强了对家庭成员是否穿着干净、是否主动参与村庄环境整治两项考核的比重，提升农民在人居环境整治中的主体性意识。乡村振兴专干将政策激励措施细化为具体的物品奖励，例如暖水壶、电热毯等日常生活用品，使得利益驱动策略更加符合村民的现实需求。与此同时，人居环境整治结果与村庄内的小额奖补、小额贷款等其他政策福利挂钩，对村民日常行为构成正负双重激励。在人情式动员方面，动员策略也根据乡村治理的实际场域进行不断反馈调适，准官员牵头吸纳前居委会成员M 加入监督人员的行列，成立由“乡村振兴专干+县乡村振兴工作站干部+村民利益代表”的全新工作小组，进一步将政策执行压力切割细化到每个成员身上，有针对性地去劝服环境整治“困难户”（2）。

“老村长的话还是要听的，干得好还能拿暖壶，得个美丽庭院的门匾，听说还是县里发下来的，村书记专门送到家门口，多有面子啊。”（访谈记录：20220802-D 村村民-ZCZ）

具体的行为策略框架如图1所示。

图1 准官员行为策略框架

由此可见，在政策适配场景下的村民与准官员形成了利益共同体，“情”与“利”的双向融合策略才能真正地推动乡村振兴专干Z 工作的完成。最终，在S镇的检查中D村获得了高分通过，乡村振兴专干Z得到了乡村振兴局的口头表扬。

四、结 语

准官员作为开展农村人居环境整治工作的执行主体，其政策执行逻辑与策略影响着整治效果，也为多元主体参与治理提供了渠道与机会。基层执行者在政策执行过程中涉及不同主体之间的互动规则、资源分配以及利益博弈过程，构成了解释准官员行为策略的重要视角。

从某种意义上来说，乡村振兴专干在人居环境整治工作中的“调适循环”过程，再一次打开了挤压型情景下准官员研究中解决问题的自主性“黑箱”，揭示了准官员在上下挤压情景中激活自主性的驱动策略。基于中国治理场景，“调适循环”的行为策略，丰富了麦克拉夫林模型的使用范畴。乡村振兴专干在D 村的基层治理经验，为今后乡村振兴中的准官员组织主动作为提供了充足的弹性空间和制度激励，也为激发准官员在乡村治理中的活力提供了参考。

需要明确的是，国家目标与公众目标在一定程度上出现理解和实施的偏差与错位，准官员的政策执行也不是一蹴而就的，需要不断地调适循环来推动政策的落地。因此，准官员在政策执行时应将国家任务与公众需求有机结合起来，使得双方成为政策落实的助推者而不是冲突者，从而有效发挥准官员在政策执行中的积极作用。

注释：

（1）访谈记录编码规则：访谈日期（8 位数字）-被访者身份信息-被访者姓名汉语拼音首字母。

（2）前居委会成员M 是村子的退休干部，在任时村庄还未搬迁，在乡村内部影响力较大。