我国教育督导政策的历史演进与变迁逻辑——基于多源流理论视角

●王蓓蕾，陈国华

改革开放以来，我国教育督导在保障“两基”历史任务完成，推进义务教育均衡发展，推动重大教育政策项目落实等方面发挥了重要作用。当前，“双减”“课后服务”等教育难点问题依旧突出，要进一步发挥教育督导对于构建教育良好生态及提高教育质量等方面的保障作用。依据多源流理论，系统梳理我国改革开放以来教育督导政策的历史脉络及其内在变迁逻辑，并进一步审视当下我国对于教育督导的现实需求，对完善教育督导制度具有一定的现实意义。

一、多源流理论及其适切性

20世纪80年代中期，美国著名政策科学家和政治学家约翰·W.金登(John W.Kingdon)提出多源流理论，该理论通常用于分析政策议程的设置问题。多源流理论认为政策设置过程是由行为者和过程的三个源头组成的，过程的三个源流包括由各种问题的数据以及各种问题界定内容所形成的问题源流，涉及政策问题解决方案内容的政策源流，由各种选举活动和被选举官员组成的政治源流。各种源流通常情况下相互独立运作，只有当特定的“机会之窗”允许政策主导者将各种源流汇集时，才有可能发生例外的情况。如果政策主导者能够成功，那么就会导致重大的政策变迁[1]。多源流理论为政策议程的设置和政策的变迁提供了新的分析框架，开辟了新的理解思路。

近年来，多源流理论在教育领域得到广泛应用，如有学者将其运用于解释我国教师教育惩戒权政策议程、我国教育扶贫政策的变迁以及我国职业教育纵向贯通的政策变迁。运用多源流理论分析框架，从问题源流、政治源流、政策源流来分析改革开放以来我国教育督导政策的变迁，有助于在治理现代化的大背景中明晰我国教育督导制度的发展思路与动力机制优化策略。

二、改革开放以来我国教育督导政策的变迁

教育督导制度是我国教育的基本制度之一，教育督导政策支撑着教育督导制度的发展。依据多源流理论，分析改革开放以来我国教育督导政策的历史演进，可以分为如下四个阶段：

（一）恢复教育督导制度阶段（1978-1990年）

改革开放后，我国经济和综合国力显著提升，政府逐渐加大了对教育的重视。教育督导中存在的问题不断凸显，引起了相关领导人的关注，此外，专家学者积极推动，三条源流汇聚，颁布新的教育督导政策，促进了教育督导制度的恢复（见表1）。

表1 1978-1990年我国教育政策变迁的多源流分析

（二）规范教育督导制度阶段（1991-1995年）

随着市场经济体制的逐步确立，我国选人用人制度发生变化，对教育的发展产生了一定程度的影响。为了进一步落实新的教育理念与模式，需对教育督导工作进行规范。此外，领导人的关注和专家学者的助力，三条源流汇合，出台新的教育督导政策，促进了教育督导制度的规范化发展（见表2）。

表2 1991-1995年我国教育督导政策变迁的多源流分析

（三）深化教育督导制度阶段（1996-2009年）

教育督导的队伍和指标不完善，不能有效指导教育教学工作，阻碍教育改革的落地实施。此外，专家学者的积极倡导，三条源流动态耦合，颁布新的教育督导政策，促进了教育督导制度的深化发展（见表3）。

表3 1996年-2009年我国教育督导政策变迁的多源流分析

（四）教育督导制度精准化阶段（2010年至今）

随着我国经济社会的持续发展，群众对高质量教育的需求也逐渐提升。但教育督导制度还欠缺准确性，引起有关教育部门的高度重视。此外，专家学者、人大代表的献言献策，三条源流动态相交，促进了教育督导制度的精准化发展（见表4）。

表4 2010年至今我国教育督导政策变迁的多源流分析

三、改革开放以来我国教育督导政策的变迁逻辑

运用多源流理论分析框架，从问题源流、政治源流和政策源流来揭示自改革开放以来我国教育督导政策变迁的内在逻辑。

（一）问题源流：教育督导政策变迁的动力基础

问题源流是三条源流的动力源流，为教育督导政策的变迁提供动力基础。约翰·W.金登认为，问题源流主要由指标、反馈、焦点事件等构成。以教育督导制度发展过程中的反思、反馈与出现的焦点事件作为多源流理论中的问题源流，据此分析改革开放以来我国教育督导政策的变迁。

1.反馈反思：教育督导制度不完善

政府部门不仅通过系统的监控和评估报告得到这种信息的反馈，他们还会通过一些非正式的渠道得到反馈信息，此外，政府部门本身通过日常的管理而意识到一些问题[2]。教育督导能够发现教育中存在的问题，采取措施进行规范指导，保证教育良好地发展。然而，教育督导工作的开展存在诸多不足，从已有的教育督导政策与实践中反思，从而促进教育督导制度的发展。

在恢复教育督导制度阶段，改革开放之前存在教育督导机构不健全、教育督导权力划分不清晰等问题，政府部门通过系统的监控，发现教育督导中的问题，从而使教育督导得到进一步关注。在规范教育督导制度阶段，随着有关体制的变化，教育在培养人才方面存在问题，为解决教育中存在的问题，教育督导制度需要进一步规范。在深化教育督导制度阶段，相关部门之间权责不明晰，影响对教育的监督和管理。在教育督导制度的精准化阶段，随着我国对教育的改革不断推进，对教育中存在的问题进行有针对性的监督和检查是必须要做的工作。

2.焦点事件：素质教育的推行以及“双减”政策的实施

问题通常并不是因指标而自明的，它们需要一些推动力来引起政府内部以及周围人们的关注，这些推动力有时是由像开始引起人们关注的这个问题的一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件所提供的[3]。在教育事业的发展中，总会出现一系列备受关注的教育事件。同时，在贯彻教育理念、推行教育政策过程中，存在着教育督导制度不完善的问题，推动了教育督导政策的变迁。

一方面，素质教育是我国在改革开放的新时期，为适应社会主义现代化建设，全面提高国民素质的要求，克服现有教育弊端提出来的，核心是解决“培养什么人，怎样培养人”的根本问题[4]。然而，在实际的教育教学中，学校在落实素质教育时依然把提高学生成绩、追求升学率放在首要位置，没有很好地贯彻素质教育的理念。为推行素质教育，教育督导制度需要进行规范。在素质教育的影响下，教育督导被放在了重要的位置。政府及其相关工作人员为了了解教育模式的落实情况，需要对其进行监督和检查，促进了教育督导政策的变迁。

另一方面，2021年“双减”政策的实施，标志着我国减轻中小学学生负担进入了新阶段。“双减”政策的实施有效地减轻了义务教育阶段学生的负担，然而，在实际的落实中仍然存在诸多问题，例如，中小学课后服务不完善，不能满足学生的需要；校外培训机构变成“隐形培训”等，这些问题的解决仍然需要对教育工作进行督导。因此，“双减”督导被列为2021年教育督导工作“一号工程”。

综上所述，改革开放以来，教育督导自身的不断反思和反馈，同时在教育焦点事件的影响下，我国教育督导制度不断完善，从而有效地推进了教育政策的实施，促进了我国教育督导政策变迁中问题源流的形成。

（二）政治源流：教育督导政策变迁的良好环境

政治源流为教育督导政策变迁提供了良好的环境。政治源流是指对问题解决产生影响的政治因素，它独立于问题源流和政策源流，主要由公众情绪、政治集团之间的竞争、政党的意识形态以及政府的需求取向等构成[5]。改革开放以来，教育督导政策变迁中的政治源流主要由执政党和政府的高度重视、群众情绪的变化构成。

1.执政党和政府的高度重视

根据多源流理论可知，执政党在政治源流中处于核心位置，对政策议程的影响显著。1977年，邓小平指出我国教育督导中存在诸多问题，需要进一步完善教育督导工作，继而政府相关部门出台一系列有关教育督导的政策。党和政府持续关注教育督导工作，通过完善教育督导制度来推动教育发展。此外，若想办成人民满意的教育，就需要对教育工作进行监督和检查，完善教育督导制度。此外，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的意见》，这是党中央站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，对“双减”工作作出的重要决策部署，体现了党中央对学生学业负担的宏观调整以及加大对校外培训尤其是学科类校外培训的治理决心[6]。然而，在实施过程中存在诸多困难，政府更加关注教育督导工作的推进。

2.群众情绪的变化

群众的情绪的变化影响着政府的决策和政策的制定，它代表着群众的利益诉求。教育问题是群众十分关注的问题，它既涉及每个个体的成长，也涉及整个国家的进步。在我国的教育督导政策的变迁中，群众情绪的变化发挥着重要的作用，群众情绪既发挥着积极促进的作用，又发挥着消极破坏的作用。随着互联网的发展，人民群众能够借助社交媒体发声，甚至形成重大的社会舆论，使政府在决策时承受着更巨大的压力。例如，“双减”政策的实施是为了减轻中小学学生的负担，然而，校外培训机构隐形变异的难题仍未解决，有的机构以“住家教师”等名义违规进行学科类补习，有的则在隐蔽的场所进行补习。此类现象会加剧群众的不满情绪，促使教育督导工作得到进一步发展，继而解决政策实施中的问题。

综上所述，自改革开放以来，执政党和政府的教育理念为教育督导政策的变迁提供方向，同时，在群众情绪变化的催化下，促进了教育督导政策的变迁，促进了政策变迁中政治源流的形成。

（三）政策源流：教育督导政策变迁的合理依据

由多源流理论可知，当敏感性问题或突发性公共事件被识别并受到广泛关注时，政策共同体的各方成员会围绕这个问题或事件的解决提出许多政策建议，即化解压力、重塑共识的方案，这些政策建议和方案就形成政策源流[7]，为教育督导政策调适提供合理依据。改革开放以来，我国教育督导政策变迁的政策源流主要由专家学者的建议、各级政府的探索与实践等构成。

1.专家学者的建议和方案

专家学者虽然作为政府外的人员，但专家学者能够通过发表文章或者著作表达自己的观点，并且提出相关的建议和方案，因此，在促进我国教育督导政策变迁中发挥着重要作用。查阅资料可知，改革开放后有关教育督导的文章数量呈上升趋势，专家学者对其关注度不断增加。首先，教育方面的专家对教育的某个领域有深入的研究，对教育督导中存在的问题有自己的看法，通过系统的研究提出解决的办法，其建议在一定程度上具有科学性，从而为解决教育督导中存在的问题开拓了新的解决途径。其次，作为政府外的政策企业家，专家学者经常举办学术交流会议，从不同的学科视角对教育的难点问题进行探讨，从而扩大教育事件的影响力，甚至受到人大代表的关注，形成政策的议案。因此，专家学者以及人大代表的建议和方案在政策形成过程中相会碰撞，从而为决策者提供解决的思路。

2.各级政府的探索与实践

各级政府是政策企业家的另外一个组成部分，在教育督导政策的变迁中，各级政府的积极探索与实践推动了政策的变迁。在教育督导政策层面，地方政府在管理本地的教育时出台教育督导的政策。例如，2022年山东省发布《山东省<教育督导问责办法>实施细则》。在实践层面，各级教育行政部门定期开展调查和检查工作，从实际的学校场所考察教育政策的实施情况，发现实施中的困难，不断纠正实施中出现的偏差。这种自下而上的反馈，增加中央政府对教育督导工作的了解，有利于制定全国性的教育督导政策。综上所述，中央与各级政府在对教育工作的落实情况中发现问题，继而出台教育督导政策，促进了教育督导政策的变迁。此外，在实际的教学活动中深入了解有关教育督导工作存在的不足，在教学实践中不断促进教育督导制度的发展。

综上所述，改革开放以来，专家学者不断地提出教育改革意见，同时我国中央与各级政府在教育监督工作中不断地探索，促进了我国教育督导政策变迁中政策源流的形成。

四、完善我国教育督导制度的建议

为完善我国的教育督导制度，首先，从问题源流出发，增强问题意识，发现问题并且采取措施有效解决。其次，从政治源流出发，提高教育工作者的政治觉悟，党和政府要高度关注教育督导，促进教育督导政策的变迁。最后，从政策源流出发，广泛收集专家学者、人大代表等的建议，动员各个主体参与到教育督导的工作中，共同促进教育督导制度的完善。三条源流动态耦合，促进我国教育督导政策的变迁。

（一）增强问题意识，着力于督导问题的解决

在促进教育督导制度的发展过程中，要增强政府人员、专家学者以及社会其他成员的问题意识，进而发现教育督导工作中的现实问题，采取有效的方法、策略进行解决。

其一，增强问题意识并积极发现督导制度中的问题。问题意识是发现问题、解决问题的前提。要增强对教育督导制度的问题意识，教育部门的工作人员要在工作中开阔自己对教育督导的看法，教育专家要关注教育政策落实中的问题，社会其他成员也要锻炼自己看待教育督导工作的问题意识。

其二，有效解决教育督导制度中的问题。一方面，科学合理构建教育督导机构，使教育督导的机构合理、科学、必要。另一方面，建设一支高质量、高素质、专业化的教育督导队伍，从而能够有效实现全阶段的教育督导。

其三，加强教育督导立法，出台教育督导的政策法规。教育督导的法律规范，是有法所确定的从事教育督导活动的准则和标准，是构成教育督导法规的最基本细胞,教育督导法规应具有一般法律规范的特征，具有规范性、概括性、权威性和预测性[8]。政府机构要加强立法，使教育督导有法可依，执行有据，使教育督导工作更好地开展。

（二）提升政治觉悟，引导教育督导制度的发展

教育督导政策的变迁，既需要提升政治觉悟，又需要党和政府高度重视。教育事业的成败关系到国家的兴衰，教育质量的高低关系到人才的培养质量，人才的培养质量与教育发展的水平关系到社会主义现代化建设一系列重大问题[9]。政策制定者要不断提高自身的政治觉悟，促进教育督导政策的变迁。为了教育事业的发展，党和政府要高度重视教育督导制度。

习近平总书记在党的二十大报告中强调，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟新发展领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。因此，党中央高度重视教育工作，教育督导制度规范着教育的发展，完善教育督导制度，符合我国社会的发展要求。中国共产党作为执政党，其意识形态不仅发挥了政治环境功能，而且也为议程设置提供合法的政治基础[10]。在党中央的大政方针的指导下，促进教育督导制度的发展。

要实现我国教育现代化，还须不断健全我国的教育制度。各级政府及其相关教育行政部门要有高度的政治觉悟，促进政策的变迁。政策制定者应充分学习国家教育方针政策，在其基础上积极探索完善教育督导制度的新途径，进而主导教育督导政策的变迁方向。

（三）广泛吸纳建议，多方协力完善督导制度

各领域专家学者组成的政策共同体针对我国教育督导制度的问题、政策、实施、理论等多个方面进行充分交流，会因为各自在角色立场、专业视角、价值诉求等方面的差异而产生具有创造性和分歧性的建议、观点[11]。政策的变迁必然需要科学合理的理论作为基础，从而促进政策的发展。促进我国教育督导政策的变迁，需要政策企业家以及政府决策者的协同努力。

首先，广泛收集专家学者的建议。政策企业家一方面具有高度的教育热情，另一方面具有专业的学术能力。专家学者在日常的研究中不断发现教育督导中存在的问题，继而形成学术论文。这类群体对教育督导制度的完善具有巨大的推动作用，使教育督导政策的发展具有科学性。要充分重视专家学者的建议，促进教育督导政策的变迁。此外，在出台政策法规之前，可在互联网上设置专门的征询意见平台，使群众能表达自己的看法，保障教育督导政策的民主性，更有利于政策和制度的落实。

其次，要做到教育督导政策的公开透明。社会大众只有了解政策的相关内容，才可能形成自己的观点。政府部门应该进一步公开教育政策的相关内容，此外，还须设置方便的检索框架，让公民便捷有效地找到自己想要查询的政策文本。

最后，政府的教育督导人员要提高自身的专业素质和能力，发现教育督导中存在的问题，制订有关的解决方案；专家学者在教育研究中利用自己的专业知识，提出完善教育督导制度的建议；群众发挥自己的主观能动性，借助互联网等媒介，表达自己的看法。因此，促进我国教育督导政策的变迁，需要广泛采纳各方意见，多方形成合力，共同推进。

教育的发展离不开教育督导，教育督导政策的变迁促进着教育督导制度的发展，完善的教育督导制度为教育的发展提供保障。