推进城乡融合发展：现实困境和应对策略

胡凌啸

（中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732）

推进城乡融合发展是我国经济社会发展的阶段性要求。自新中国成立以来，我国城乡关系在经历多个发展阶段后，已经进入了全面建立城乡融合发展体制机制的新阶段［1］。党的十九大以来，我国持续进行城乡融合发展的体制机制建设，深化重点领域改革，破除城乡融合发展障碍。同时，各地在实践中勇于创新，加快探索城乡融合发展的实现路径。城乡之间的二元分割局面不断得到改善，但城乡居民权利平等化、城乡要素流动自由化、城乡公共资源配置均衡化、城乡基本公共服务均等化、城乡居民生活质量等值化的城乡生命共同体仍未形成［2］。已有不少学者围绕城乡融合发展进行理论分析，加深了对城乡融合发展的科学认识［3-5］。本文在总结我国推进城乡融合发展政策趋向的基础上，分析我国推进城乡融合发展面临的现实困境，并提出相应的策略选择，以期为深化城乡融合发展领域的政策改革提供参考。

一、我国推进城乡融合发展的政策趋向

2017 年，党的十九大提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。为贯彻落实这一重大决策部署，2019 年4 月，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。近年来，我国在推进城乡融合发展方面的政策上呈现出三大重要趋向。

（一）将县域作为推进城乡融合发展的切入点

城乡融合需要在一个具体的、现实可操作的空间上推动［6］。2021年，我国县及县级市数量占县级行政区划数量的65%，1 472个县和394个县级市的城区常住人口约2.5 亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%（1）。县域作为要素齐备、功能完整、相对独立的经济单元，在我国城乡融合发展格局中占有重要地位，是推进城乡融合发展较为合理的空间范围。从2015 年开始，中央一号文件连续9 年对县域发展做出重要部署，囊括了县域经济、县域富民产业、县域村镇体系规划和村庄规划、县域专业人才统筹使用制度、紧密型县域医疗卫生共同体建设等诸多方面。2021年中央一号文件正式提出加快县域内城乡融合发展，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。县域城乡融合发展也内含我国新型城镇化的思路，即推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。2022 年5 月，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》出台，进一步突出了县城在我国城镇化建设中的重要地位，也明确了城乡融合发展过程中县城该如何发展。在2022年末的中央农村工作会议上，习近平总书记指出要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。“县域率先”的提出意味着县域已成为我国推进城乡融合发展的“最前线”。

（二）将破除城乡要素流通障碍作为重中之重

破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒是推进城乡融合发展最重要的基础。现阶段，我国农村要素市场改革滞后于产品市场，城乡资金和土地配置失衡，农村优质资源向城市单方向集中的趋势没有发生逆转［1］。2020年4月，中共中央、国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，从国家层面设计了促进要素自主有序流动，提高要素配置效率的改革方案，同时也充分考虑了城乡之间的要素配置问题。在城乡劳动力要素流动方面，一方面，继续深化户籍制度改革，要求放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度；另一方面，打破公共服务的“户籍”属性，要求建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。在土地要素方面，继续加大农村土地制度改革力度，深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策。2022年4月，中共中央、国务院又出台了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，旨在加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。

（三）不断加快城乡基本公共服务制度并轨

实现城乡之间基本公共服务均等化的关键是推动城乡基本公共服务制度并轨。2019年，党的十九届四中全会首次提出“民生保障制度”概念，将其纳入中国特色社会主义制度体系，将“健全国家基本公共服务制度体系”作为坚持和完善统筹城乡的民生保障制度的重要内容［7］。2021 年，“十四五”规划纲要提出推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，推动城乡区域基本公共服务制度统一、质量水平有效衔接，按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局和共建共享，促进基本公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，并要求突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位。同年3 月，国家发展和改革委员会联合20个部门印发《国家基本公共服务标准（2021年版）》，包含幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文体服务保障等9个方面80 个服务项目，其中设置了部分专门面向农村地区的服务项目。2021年和2022年的中央一号文件通过部署实施乡村建设行动，重点针对提升农村基本公共服务水平设计具体方案，并要求加强基本公共服务县域统筹。2022年，《乡村建设行动实施方案》发布，部署实施农村基本公共服务提升行动；同年底召开的中央农村工作会议又着重强调了加快农村养老、教育、医疗等方面的公共服务设施建设。

二、我国推进城乡融合发展的现实困境

我国的城乡二元结构由多种因素交织作用而成［8］，想要彻底改变这一结构，实现城乡融合发展，必须克服诸多体制机制障碍。现阶段，推进城乡融合发展的政策框架已基本明确，但在实践过程中仍面临一些现实困境。

（一）县域城乡融合发展的基础依然薄弱

将县域作为城乡融合发展的重要切入点，让县一级政府成为推进城乡融合发展的关键主体，这对县域的发展能力、治理能力提出了更高的要求。总体上，我国县域发展水平仍然偏低，县域间的发展不平衡也比较明显，不同县（市）在经济发展水平、城镇化水平、财政收支方面存在显著差距，必须充分考虑县域内城乡融合的支撑条件。以分别位于我国东部、中部、西部和东北地区的福建省屏南县、安徽省天长市、四川省简阳市和黑龙江省克山县四个县级行政单位为例（见表1），县域城乡融合发展面临明显的挑战。

表1 2021 年四县（市）经济社会发展情况

1.县域经济发展水平不高

从人均GDP 看，除天长市外其他三个地区都低于全国平均水平，克山县人均GDP 只有全国水平的34%、天长市的27%。从城乡收入差距看，四县（市）的城乡收入比均低于全国平均水平，但却并不是一种高质量的城乡收入均衡状态。屏南县、天长市和简阳市的城镇居民可支配收入分别低于全国平均水平29%、13%和9%，农村居民可支配收入分别高于全国平均水平1%、28%和15%，两者叠加形成了更低的城乡收入比。克山县虽然拥有最小的城乡收入比，但该县城镇和农村居民可支配收入都低于全国平均水平，分别低了46%和9%。以低于全国平均水平的城镇居民人均可支配收入为前提实现“城乡收入均衡”，绝非城乡均衡发展的理想结果。

2.县域内城镇发展不充分

就此而言，一方面体现为城镇居民人均可支配收入低于全国平均水平，另一方面体现为城镇化水平也低于全国平均水平。如屏南县和简阳市常住人口城镇化率低于全国10多个百分点；克山县的户籍人口城镇化率低于全国近26个百分点。从全国层面看，2020年我国东部、中部及西北部分地区的县域城镇化率接近或超过50%，西南地区、西藏及新疆西南部县域城镇化率大部分在50%甚至30%以下［9］。在城镇化水平并不算高的基础上谈城乡融合发展缺乏支撑，县城尚未实现更快更好发展，也很难支撑乡村跨越式进步。未来能否通过改革探索出一种既能提高城镇发展水平，又能控制好城乡发展差距甚至缩小差距的发展方式至关重要，各地对于解决该问题的思路并不清晰。

3.县级财政收支矛盾突出

部分县（市）经济发展水平不高也决定了其在财政收支上更容易出现矛盾。在近几年我国经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力的背景下，县级财政收支矛盾进一步显现。2021年，简阳市、屏南县和克山县的一般公共预算收入与一般公共预算支出相差较大，前者只相当于后者的41%、19%和10%；天长市财政收支矛盾相对较小，一般公共预算收入是一般公共预算支出的63%。推进县域城乡融合发展要求政府有更强的财政能力，补齐农业农村发展短板，支持农业农村更快发展，但财政收入薄弱导致县域在发展过程中“捉襟见肘”。

（二）城乡产业融合发展的机制尚不健全

2022 年中央农村工作会议强调产业振兴是乡村振兴的重中之重，推动城乡融合发展的关键在于城乡产业融合发展。城乡产业融合是指推动城乡间的人才、资本、技术等要素自由流动，推进城市与农村的优势互补，实现不同产业相互渗透、相互交叉、融为一体的动态发展过程（2）。城乡产业融合强调的是不同产业的互动、联结和融合，旨在打破就乡村产业谈乡村产业的局限，加强乡村产业与其他产业的联系，增强乡村产业发展活力。调研发现，不少地区在城乡产业融合发展上并未破题，城乡产业融合机制尚未形成。

1.城乡产业融合发展的思路不清晰

产业发展本身并没有城乡之分，而城乡产业融合归根结底是要回归到产业发展的一般规律上来，发展过程必须打破城与乡的地理界限，按照市场逻辑把握在乡村的空间范围里应该发展什么产业、如何发展产业，并提供针对性的支持。但是，很多地区对城乡产业融合发展缺乏科学认识，仍以一种城乡分割思维发展乡村产业。不重视为乡村产业引入现代生产要素和优质资源，不重视乡村产业与其他产业的深度融合，不重视乡村的产品服务供给与城市的产品服务需求相匹配等。

2.城乡产业融合发展仍存在制度壁垒

发展产业离不开多元要素集聚，而要素集聚的前提是进入某一产业有利可图，且能把可图之利真正转化成实际收益。乡村产业之所以出现难以吸引城市优势要素的问题，原因之一是某些产业无利或少利可图。除此以外，更主要的原因是将可图之利转化为实际收益的通道不畅或者成本高昂，突出表现在城乡要素市场不统一，城市优势要素进入乡村后面临制度壁垒，无法与乡村要素形成最优配置组合。城乡土地市场一体化进程缓慢，是城乡要素优化配置受阻的最大难题。乡村土地要素的权能特征限制了外来资本进入乡村的途径［10］，也限制了金融市场的发育，致使城市金融资本不愿意进入乡村产业或者以提高融资成本的方式进入。如何在守住农业农村底线的基础上破除制度壁垒，为城乡产业融合发展创造条件，需要进行顶层设计。

（三）城乡基本公共服务资源配置仍有矛盾

实现城乡基本公共服务均等化不是简单地补齐农村公共服务供给短板，而是要根据各地的城镇化进程、人口流动趋势、财力状况等，推动学校、医院、养老机构等各类公共服务设施在城乡之间科学布局，以及推进医疗保障制度、养老保障制度等各项服务保障制度在城乡之间并轨统一。

1.人口流动与基本公共服务设施建设较难协调

按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局是我国已经确立的改革方向，各地如何贯彻落实成为关键。根据第六次和第七次全国人口普查数据，从2010 年到2020 年，我国县域常住人口减少了3 700 万人，县域城镇常住人口增加了9 300万人，农产品主产区、重点生态功能区县域人口增加相对较少［11］。以教育资源的配置为例（见表2），从学生数量分布看，2015年学前教育和义务教育阶段都呈现出镇区学生占比最多、城区次之、乡村最少的特点；到2019年，小学和初中义务教育阶段的乡村学生占比进一步减少，城区学生占比相应提高，镇区学生占比变化不大，但在三个区域中依然保持最高占比，只有学前教育阶段的比例关系发生了较为明显的变化，城区超过镇区成为学生占比最高的区域。可见，乡村学龄前儿童和小学生、初中生都表现出“进城读书”的趋势。从教师学历看，无论是在学前教育还是义务教育阶段，城区学校教师在本科及以上学历的比重都要高于镇区、更高于乡村。在城镇化的推进过程中，孩子随父母进城求学成为一种趋势，教育设施和师资如何在城乡之间布局成为很多县（市）面临的问题。

表2 我国城区、镇区、乡村教育资源配置情况

续表2

2.推进城乡居民基本公共服务制度并轨的财力受限

我国农村基本公共服务历史欠账较多，实现基本公共服务均等化需要较强的财力保障。然而，一方面，分税制改革后，地方政府尤其是县级政府承担了大量基本公共职能，但财权多集中于上级政府，造成财权与事权不匹配。地方政府负担过多事权，有效财政投资不足，长期面临内生增长动能乏力的困境。另一方面，从短期看，增值税减税政策给部分地方政府带来了较大的财政压力，财政收入受减税影响越大的地区，债务发行越困难，融资成本越高，两者叠加将导致这些地区的财政风险更加突出［12］。随着未来经济增速放缓，财政收入增速会面临更大的不确定性，基本公共服务体系建设的可持续性将会受到挑战［7］。

三、应对城乡融合发展现实困境的策略选择

党的二十大强调中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化。重塑城乡关系是现代化的关键议题，能否实现城乡之间的协调共荣直接关系着国家结构转型的方式和结果［5］。要站在中国式现代化战略全局的高度上认识推进城乡融合发展的重要意义，寻找应对城乡融合发展现实困境的思路。

（一）夯实县域城乡融合发展基础

县域城乡融合发展基础薄弱，暴露出的问题是县域发展能力和治理能力存在短板。推进县域城乡融合发展，应以加强县域的两大能力建设为基本前提，确保县级政府能够在推进县域全面发展中处理好城乡融合发展的各类问题。

1.创新县域发展的体制机制

第一，推进县级财政体制改革。按照国务院办公厅出台的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，把县级财政体制改革作为重点来抓，清晰界定县级政府的财政事权和支出责任、理顺县级政府与上级政府的收入关系、完善对县级政府的转移支付制度等，提高县级政府财力且推动县级政府财权与事权相匹配。第二，提高县级政府资金统筹能力。推广统筹预算资金、统筹直达资金、统筹存量资金、统筹债券资金的四个“统筹”做法，形成“一个池子蓄水，一个龙头出水”预算管理模式，提升财政保障能力。第三，推进县域发展模式创新。探索“片区化建设，组团式发展”方式，打破县域内行政区划，以党建联盟为引领，实行片区内联合编制发展规划，统筹资金使用，集中流转土地，实现组团发展。第四，加强县域产业发展政策支持。按照2023年中央一号文件的要求，引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移，支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业，支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区。

2.加快提升县域的治理能力

一方面，要通过理顺县政府内部权责关系优化政府运行机制，通过推进政府部门间政策协同提升政策整体性效能，通过加快推进数字政府建设提升政府服务能力，同时贯彻落实《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，形成县域内的“县、乡、村”治理能力全方位提升，并通过强化社会力量参与推进县域内多主体协同共治。另一方面，上级政府要加强对县一级政府关于“城乡融合发展”和“县域内城乡融合发展”的政策指导，构建一套相应的考核体系，激励县级政府打破原有的城乡分割治理格局，把城乡融合发展的思维嵌入县域发展的各个领域。

（二）抓住要素配置效率“牛鼻子”

党的十八届三中全会确定了我国全面深化改革的总方向，要求紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革。当前，我国城乡融合发展面临的最大障碍是始终未能打破城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒［13］，因此，提升城乡要素配置效率应作为推进城乡融合发展的重中之重。

1.加快构建城乡统一的要素市场

一方面，从要素权能入手。土地要素是控制农村要素市场活力的“总开关”，一旦土地要素被激活，人才、资本、技术等要素就都能获得更大的施展空间。因此，要把土地要素市场的改革作为重点。选择部分农村改革试验区开展农村土地要素市场改革试验，加大对农村集体经营性建设用地和宅基地的改革力度，探索农村集体经营性建设用地入市途径、风险防控机制和利益分配机制，探索盘活宅基地使用权的实现形式和实现条件。给予试验区一定的试错空间，在确保风险基本可控的前提下挖掘农村土地要素市场更多的可能性。另一方面，从要素交易入手。建立要素交易平台，降低交易成本。探索以农村产权交易所为载体，推进农村全要素产权交易的模式，扩大农村产权流转交易品种，构建“市—区—镇—村”四级市场服务体系，建立全流程电子化的信息交易系统，拓宽流转交易服务范围，提高要素交易效率。

2.拓宽城乡产业融合发展路径

健全要素市场是基础工作，根本目的还是要通过集聚要素实现产业发展，政府在引导要素集聚实现城乡产业融合发展上要拓宽路径。一种可参考的方式是浙江省嘉兴市的“农业经济开发区”模式。通过选择重点乡镇作为开发区的载体，在管理机制上实行区镇合一、合署办公，淡化镇区管理边界，形成管理合力以提高服务能力，并从资金、土地、人才等方面为农业经济开发区的建设提供支持，吸引优质项目加快形成产业集聚。另一种可参考的方式是农村集体经济组织与国有平台公司合股联营、多个农村集体经济组织抱团发展的模式。如浙江省平湖市由市国资公司、村集体经济组织及供销集体企业共同出资成立市级强村公司，采取“飞地抱团”、众筹经营等方式实现规模化发展，加快城乡产业融合。

（三）提高基本公共服务供给质效

立足长远，各地区需要通过持续发展提高财政实力；着眼当下，各地区更需要在预算约束下提高基本公共服务供给质效。这要求各地区不断创新基本公共服务供给思路、优化基本公共服务供给模式、加强新技术在基本公共服务供给中的应用，让有限的资金发挥最大的效用。

1.公共服务设施适度集中

城镇化过程中的人口迁徙趋势和地方政府面临的财政压力，都要求公共服务设施的建设必须依据常住人口适度集中布局。要以城乡公共资源配置均衡化和城乡基本公共服务均等化为标准，统筹布局城乡基础设施，全面提升农村基础设施水平。一方面，对于人口外流的地区，鼓励依法有序提高乡村人口居住的集中度，如在镇村规划过程中，以农民意愿为前提探索集中居住的地区方案和可行路径，在此基础上，集中有限资源配优配强集中居住区的公共服务设施；另一方面，要打破行政区划限制，探索在县域范围内推进片区化发展，将教育、医疗等公共服务设施向片区内中心镇（村）集中布局。

2.推进数字技术应用下沉

数字技术对于提高公共服务供给效率有显著作用，能够通过提高信息透明度、降低交易成本、实现网络化服务等赋能乡村公共服务创新［14］。应该推进数字技术在乡村公共服务供给中的应用，提升农村居民享受基本公共服务的便利程度。如通过优化完善国家数字教育资源公共服务体系、优化国家中小学网络云平台，助力农村地区学校师生共享优质教育资源；通过建立覆盖县级医院的远程医疗专网以及构建远程医疗协同体系，提升农村地区医疗服务质量。

注 释：

（1）资料来源于《推进以县城为重要载体的城镇化建设——访国家发展改革委规划司有关负责人》，参见http://www.gov.cn/xinwen/2022-05/07/content_5688998.htm。

（2）资料来源于《县域内城乡产业融合发展模式实践探索》，参见http://www.zcggs.moa.gov.cn/zcygggw/202112/t20211223_6385387.htm。