数字化赋能乡村治理的逻辑、困境及优化方案

吴天龙，张 璟，刘景景

（农业农村部 农村经济研究中心，北京 100007）

一、前 言

改革开放以来，我国的乡村治理取得了显著成效，顺利完成了从国家权力干预向村民自治的过渡，群众的自主性得到提高，干群关系更为密切，治理效果明显改善。但随着城市化的加速推进，我国乡村社会的外部环境与内部机制都发生了巨大变化，群众的诉求也更加复杂和多元化，基层治理面临着自治功能弱化、法治需求增强、乡土文化遗失等诸多新的问题和挑战。因此，党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化；党的十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；党的十九大报告中更是将治理有效作为实施乡村振兴战略的总要求之一。但是，随着农村劳动力、资金等资源要素的大量外流，乡村治理难度越来越大，治理成本越来越高，实现真正的治理有效需要有新治理要素和治理手段的融入，而数字化的强渗透、高精度、可追溯、广覆盖等特性刚好与之相契合。

二、从数字乡村到乡村治理数字化

近年来，国家对农业农村数字化发展高度重视，已经初步形成了农业农村数字化建设的政策体系和制度框架，在整个框架中，乡村治理数字化成为重要内容之一。2018 年，中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署，明确提出要“实施数字乡村战略”，主要侧重规划设计、基础设施建设、公共服务和防灾减灾等方面。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发《数字乡村发展战略纲要》，对数字乡村建设的指导思想、基本原则、战略目标、重点任务做了明确的规定，并将第六项重点任务确定为推进乡村治理能力现代化。2022 年，中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部、科技部、住房和城乡建设部、商务部、市场监督管理总局、广播电视总局、国家乡村振兴局联合发布《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》，明确了八个方面的重点行动和七个方面的重点工程，其中，第四项行动为数字治理能力提升行动，第四项工程为乡村数字治理体系打造工程。此外，多个省（自治区、直辖市）相继出台数字乡村发展政策文件，政策体系不断完善，初步形成统筹协调、整体推进的工作格局。乡村治理数字化作为数字乡村建设的重要维度之一，在促进乡村全面振兴和治理能力现代化中发挥着重要作用，是乡村现代化发展的必由之路。

从现有研究结果可以发现，多数学者认同数字化对乡村治理的赋能作用，认为数字技术可以在一定程度上弥补传统治理缺陷［1］，提升乡村治理效能［2］，为乡村治理提供新的动能［3］。也有一些学者从案例入手，在实践中检验了数字赋能的效果，例如，刘能等通过对浙江省德清县数字治理实践的深入分析发现，数字化治理的一些机制特点，如全景可视、实时反馈、平台连通等可以与解决基层治理任务繁重、环境复杂、人员流动加剧等问题有效契合［4］；胡卫卫等通过案例研究，认为数字化可以促进社会网络融合深化、全要素生产率提高，使多方利益更加协调，进而形成数字乡村治理共同体理论［5］。学者们的研究从多个角度说明了数字化对乡村治理的赋能作用，但也需要认识到，部分地区对数字技术的应用和理解并不透彻，即使是在城市，部分场景的应用也仍有待突破。因此，需要在充分认识数字化与乡村治理之间基本逻辑关系的基础上，深入剖析实践中可能出现的现实问题，寻找解决方法和路径。

三、数字化赋能乡村治理的基本逻辑

乡村治理是党建引领下自治、法治、德治相结合的完整体系，其有效性体现在决策上民主科学、过程中透明公开、执行时合法规范以及村民广泛主动参与等方面。从逻辑上看，数字技术本身具有定位准、可追溯、能共享、易传播、信息获取及时、渠道来源广泛、复制成本低等特征。这些特征是数字化赋能乡村治理体系、推动乡村治理生态整体提升的逻辑基础。

（一）赋能民主制度

民主自治是乡村治理的基础，其运行的好坏是能否实现治理有效的关键。信息技术的及时性、全面性以及多向传输互动等特点，有助于及时、全面共享信息，消除村委会与村民之间信息的不对称，增强村民行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等权利的有效性。尤其是在涉及自身利益的村庄规划、土地承包租赁、集体资产处置、村公益事业等事务决策中，村民可以充分正确表达个人观点，从而得到没有误区的帕累托最优决策。有效的决策结果，还可以反过来提升村民参与度、满意度，并主动反馈过程信息，形成治理效果的正向循环。

（二）赋能参与主体

常住人口流失是乡村治理面临的重大挑战，人口离散导致乡村社会结构发生变化，相互交往关系减弱。在乡村从“熟人社会”向“半熟人社会”转变的过程中，农民这一主体参与乡村治理的热情逐渐减弱。而数字技术互通互联的跨时空特性，可以开放村庄边界，将现实生活中呈现物理离散的多元治理主体重新汇聚在同一治理空间中，让分散在各地的村民通过“线上”平台，参与乡村事务，并重构乡村治理系统内各主体关系，从广度和深度上提高村民参与乡村治理的机会［6］。同时，数字技术具有精准性、标准化特征，可以提高乡村治理过程中的积分制、清单制等工作成效，并反馈给参与者更精准的奖惩激励，从而调动主体积极性，推进完善共建共治共享格局。

（三）赋能治理体系

整体性治理理论表明，在信息时代来临的时代背景下，数字技术能够发挥协调、整合等方面的作用，推动治理过程不断从分散、部分、破碎状态走向集中、整体、整合状态，进而驱动治理各环节实现无缝隙且非分离，能够较好解决乡村治理最难破解的碎片化问题，让制度优势转化为治理效能［7］。

四、乡村治理数字化过程中仍存在的困难和问题

近年来，我国乡村治理数字化发展取得了一定成效，但从总体上看，各地推进力度和进程多不相同，乡村治理领域的数字化研究和应用还明显滞后于其他行业和领域，各地在推进过程中还存在一些问题和短板。

（一）规范性和衔接性仍显不足

乡村治理系统的庞杂性，决定了其数字化转型的复杂性，但现在尚没有统一明确的乡村治理数字化建设标准，甚至对于最基础的数据搜集都缺乏规范，数据重复搜集、搜集标准不统一等问题仍在一定程度上存在，造成人力物力低效消耗。从整体来看，各地乡村治理的数字化改革主要是进行探索性实践，多为独立创新的“盆景式”经验，缺少系统联动成体系的“风景式”推广，一些地区各部门和行业间尚未形成统一的标准体系，数据共享尚未完全打通，特别是省级、地市级尚未形成健全统一的底层数据库，跨部门业务对接的精准化程度还有待提高，这些都阻碍了应用和共享的协同联动。由于缺乏统一规范的标准体系和明确的平台共享机制，很多地方的实践效果打了折扣。

（二）长效机制还不健全

一是对软环境建设重视度不够。多数地区将基础设施和硬件建设作为数字乡村建设的主要方面，对干部思想、农民数字化素养、非数字化的制度安排等“软件”建设的重要性认识不足，一定程度上造成了建好用不好的问题。二是与实际需求的结合不到位。部分项目在具体的建设过程中未充分征求使用者意见，看得多、用得少的现象在部分地区仍然存在。三是长远规划不足。一些地方建设时急功近利，越过最难、最基础的数据采集环节，只关心最终的呈现环节，这实际上还是根源于对数字乡村发展规律缺乏认知，以及数字人才和资金短缺等。

（三）群众的融入程度还不够

乡村治理数字化转型必然要求数字技术与乡村治理场景深度融合，但在具体建设过程中，部分项目由县乡包办，村干部参与不足，在一定程度上导致建设与需求脱节，应用场景频度不足，实际使用者应用不积极。同时，农村地区老龄化问题明显，不具备数字设备使用技术的居民比例相对较高，这部分农村居民容易被排除在数字平台之外，导致个别人参与乡村治理的积极性下降。此外，少数村民由于思想观念更新迟缓，且受到网络负面信息影响，对数字化治理的认识也存在个人偏见，从心理层面抵触参与乡村数字治理实践。

（四）地区之间发展不平衡

各地区由于起步时间、经济条件、区域特色等原因，数字化发展基础存在一定差别。东部地区已经在数字化治理中先试先行，很多地区已经完成了前期数据归集和整理工作，总结出一些好的模式和做法，但西部和北部多数地区乡村数字治理的进程还在起步阶段，甚至是筹备阶段。第50 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022 年6 月，中国农村地区互联网普及率为58.8%。纵向对比看已经取得较大进步，但也意味着尚有超过4成的农村居民未能融入互联网，而未融入的多以边远地区农民为主。

（五）管理和应用人才缺乏

数字化专业人才是推动乡村数字治理的重要力量，但从现实来看，既懂技术又懂治理的复合型人才稀缺。一是部分农民群体跟不上信息化发展步伐。在城市化背景下，乡村精英外流、村庄空心化，乡村留守人口以老年人居多，对现代科技的接受能力弱。二是管理人才缺乏。与城市相比，在乡村基层工作的人员接受数字技能的培训不到位，部分地区基层工作人员缺乏数字专业技能，对运用数字技术处理乡村公共事务力不从心，在推动乡村数字治理实践中，往往无法有效促成各主体的有效参与。而且，农村地区缺乏对数字专业人才的培养机制，未形成成熟的培养模式，大部分地区认为人才欠缺是乡村治理数字化转型的关键瓶颈。

（六）数据安全问题需要引起高度重视

乡村数字治理平台的正常运转需要大量数据的支撑，一旦管理失范，就会带来数据信息安全问题。目前，数据应用及风险防控体系还有较大的完善空间。尽管2021年开始实施的《中华人民共和国数据安全法》让我国数据安全领域有法可依，也为各行业数据安全提供了监管依据，但多数乡村工作人员对数据价值的认识仍不到位，数据安全意识仍然缺失，加之信息技术缺陷、保密系统不健全、使用过程不规范等因素的存在，政府及个人数据信息存在被泄露的可能。

五、推进乡村治理数字化的思路和政策建议

（一）推进乡村治理数字化的思路

近年来，各地在数字化赋能乡村治理方面进行了一定的尝试和探索，例如诸暨市通过乡村数字治理推动基层组织变革重塑；平湖市利用数据赋能，推动“股份分红+善治积分”再升级；湖州市德清县以一张图为切入点提升乡村治理效能。这些做法和模式虽不完全相同，但仔细梳理，也可以总结出一些共性的经验，其中蕴含了数字化赋能乡村治理的可利用和可发掘的关键要素，深入总结和分析这些共性特征，有助于构建典型模式，并进行适宜性推广。

1.乡村数字治理应遵循标准和规范，做到多层贯通和上下联动

数字化能够降低信息搜寻、复制、传输、追踪、验证等成本的基本特性决定了数字治理存在明显的规模效应，而想要充分发挥规模效应的作用，就需要标准统一、上下联动，否则容易出现“数据烟囱”“信息孤岛”等问题。前面所提的三个乡村治理数字化建设实践，从整体上看都遵循了省县协同推进的原则，它们都充分地利用了省级平台的系统、APP 等推广工具，其形成的经验和成果还会反馈到省级层面，经过再次总结提升后进行选择性推广。从主体逻辑看，乡村治理数字化建设，应明确“省市县乡村”五级主体，打造以县域为核心，向上汇集、向下贯通的数字治理体系。

2.乡村数字治理需要从根源发力，同步推进项目建设和机制改革

数字化赋能本身是一种技术革命，但其作用范围已经超出了技术本身，成为一种思维方式与行为模式的革命。除技术问题外，非数字的制度性和体制性因素也是突破数字发展瓶颈的关键。因此，各地政府在进行乡村治理数字化改革的过程中，应将顶层设计与体制机制的数字化适宜性革新放在工作首位，通过不断强化制度设计和优化工作方式，建立健全项目建设和后期运维的协调机制、部门间协调互动机制、数据管理和共享机制以及数据安全保障机制等，强化数字赋能效果，助力治理方式发生全局性和根本性的升级。

3.乡村数字治理要以问题和需求为导向，立足禀赋因地制宜寻找多频场景

乡村治理需要多方主体参与、多种因素配合、多项工作交织，内容庞杂，是一项相对复杂的系统工程。其中，有的方面需要马上实现数字化，有的方面适合循序渐进，有的方面需要大量资金投入，有的方面只需要简单的信息对接，如果对整体情况掌握不全，使用方法失当，就可能会削弱建设实效，卖力不讨好。从相对成功的建设案例可以看出，其都是以满足需求和解决问题为导向，开展数字化升级和赋能。各地在推动数字乡村建设的过程中，应以解决实际问题为着眼点，综合考量在各种场景下政府、市场、农民等多方主体的需求，紧抓关键技术环节，拓展接地气、简单实用、便捷高效的乡村治理应用场景。

（二）推进乡村治理数字化的建议

1.完善标准体系建设，继续推进体制机制的适宜性改革

推进乡村治理数字化，应以解决地方乡村治理数字化改革中的问题为出发点，同步推进数字治理试点和标准体系建设，在检验试验成果、提炼总结经验的基础上谋划新一轮的试点建设工作，并加快制定出台有关乡村治理数字化高水准的行业标准和规范，持续完善数字乡村建设指南，同时编制《数字乡村建设指南2.0》，并在其中对乡村治理数字化建设方面给予更明确的建设指导。做好数字安全保护机制建设，规范明确数据信息使用的细则并及时更新反馈相关事宜，从数据收集、数据储存、数据使用和数据更新反馈等四个阶段全方位降低信息泄露或利用不当的可能风险。建立健全各级数字治理发展统筹协调机制，整合各部门相关配套政策和资源，形成工作合力。在省级层面开展平台类、资源类、设施类等基础性和共性工作；将县级层面作为乡村治理数字化改革的主战场，统筹开展域内建设工作，形成要素升级、模式创新、治理优化的县域数字治理生态体系，推动“国家—省—市—县—乡”五级制度和信息的互联互通。

2.找准数字化建设要点，精准发力关键技术环节

在技术环节层面，要摸清乡村治理数字化建设的框架结构，从数据搜集、数据库建设、新型基础设施建设、模型算法建设以及应用端建设等多个方面发力，还要建立数据的指标体系，通过指标体系的关键数据构造统一的数据体系；在场景环节层面，要紧抓乡村治理核心内容和易开展创建的高频场景，用小切口撬动大治理，重点从提升乡村自治的透明度、公平度、民众的参与度，积分制的数字化，规范乡村小微权力运行，法治的普及推广等方面发力。

3.统筹城乡建设，确保乡村治理数字化与智慧城市协调推进

开展治理的数字化建设，不能将农村与城市割裂开来。党的十九届五中全会提出，要构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系，推动农业农村数字化。因此，要从统筹工农城乡关系的角度来考虑乡村治理的数字化改革，将智慧城市与数字乡村一体设计、一并落实，在智慧城市建设的基础上，将数字化应用向农村延伸，推动“互联网+政务服务”向乡村延伸覆盖，实现城乡数据资源整合共享与利用，确保农民与城镇居民同等分享信息化发展成果。同时，在建设过程中，还应遵守经济性原则，充分利用已有建设基础，鼓励共享共建，避免重复建设。

4.抓好两只手，发挥政府和市场的协同作用

乡村治理数字化建设具备一定的公共属性，虽以政府为主，但也需要市场参与，在数字化过程中所产生的红利，需要在市场经济中得到体现。建设过程中既要保证各项工作能够顺利推进，又要确保其可闭环运营，还要确保其可持续发展。因此，需要处理好政府与市场的关系，通过政府的主动作为和市场主体的积极参与形成良好的利益联结方式，推动形成多元共治的良性发展格局。从目前的建设经验来看，政府在数字乡村建设中应以制定标准、建设数字基础设施、建设农业农村大数据平台、营造良好环境、维护市场秩序以及推广经验等工作为主，其他方面则需要遵循市场规律，通过政府购买、利益共享等方式充分调动社会力量广泛参与，逐步形成以数据换服务、以服务促协作、以协作促发展的乡村治理数字化建设生态圈。

5.强化教育培训和宣传推广，全面提升干部群众数字素养

一是深入推进乡村专业数字治理人才定向培养、委托培养计划，加大乡村数字管理人才的定向培养力度，扩大招生规模，引导更多数字化方向的毕业生定向到乡村扎根；二是做好政府购买乡村数字人才培训服务，推行订单定制精准培训工程；三是持续派强用好驻村第一书记和工作队，充分发挥其在网络、信息、技术等方面的知识储备优势和派出单位的资源优势；四是鼓励高素质人才返乡，引导大中专毕业生、退伍军人、返乡就业人员等参与乡村治理和乡村数字化建设；五是加强老年人智能手机使用培训，开展有针对性的智能电子设备公益教学项目，通过“手把手”教学，增强农村中老年人对智能设备使用的熟练度，提升其网络运用能力，以提高其参与乡村治理的积极性和治理能力；六是挖掘本地数字人才，鼓励支持各县（市、区）设立数字治理人才资源信息平台，开展外出数字治理人才数据库、返乡数字人才数据库和招商项目数据库的建设工作，探索建设“乡村振兴实用数字人才超市”，实现数字人才与市场无缝对接；七是开展体验式教育，通过建立公共文化图书馆、数字体验馆等基础设施，让村民沉浸式体验数字化变革，激发村民的内生活力；八是推广经典模式和案例，及时总结先行地区的典型做法和经典模式，汇集出版并作为培训课件宣讲推介，便于各地学习并因地制宜开展建设。