可持续视角下长期护理保险基金收支状态评量

于建华

(山东第一医科大学 马克思主义学院，山东 济南 250117)

一、引 言

我国长期护理保险(以下简称长护险)自试点以来，基金筹集作为制度关键成为政策制定者和学者关注的焦点之一。综观国外长护险的发展史，多数的制度调整和改革均与长护险资金池的收支状况相关，这与其他社会保险项目尤其是养老保险、医疗保险的改革经历相差无几。国外学者对长护险基金的关注焦点之一就是其可持续性。例如，Vanessa[1]研究日本的长护险发现，人口老龄化的加深及保障水平的提高导致长护险的运行成本上升，可持续性受到挑战；政府应通过增加征收消费税、保险费及提高共付比例的方式减少制度支付压力。Asiskovitch(1)ASISKOVITCH S.The long-term care insurance program in Israel：solidarity with the elderly in a changing society[J].Israel journal of health policy research，2013(3)。研究以色列长护险计划(LTCIP)得出，LTCIP已成为国民保险机构增长最快的项目之一，保险缴款和财政部缴款的份额却逐渐减少。国民保险机构为LTCIP提供资金所占的份额从1994年的57%增加到2011年的65.3%。Klimaviciute等[2]提出一种最优的长护险计划设计，以解决长护险成本日益增加的问题，包括政府提供、一定的免赔额、私人保险参与等。Takahashi(2)TAKAHASHI M. Insurance coverage，long-term care utilization，and health outcomes[J]. The European journal of health economics，2022(6)。发现慷慨的长护险覆盖可导致过度的长护险利用。因此，随着全球老年化程度加深，控制长护险的公共支出已成为许多国家的紧迫政策问题。国内学者对长护险基金的关注目前也更多聚焦于基金的筹集及可持续性问题。例如，田勇等[3]对“依托医保”长护险可持续性进行了精算研究，发现该模式之下长护险的建立会威胁医疗保险体系基金的安全和增加赤字；应通过财政补贴及取消医保个人账户等保障长护险的可持续性。张盈华等[4]通过分析“郑州模式”发现，独立筹资的长护险只要坚持“保基本”待遇，就可实现失能群体的“全覆盖”和“广受益”，实现制度财务的“可持续”。海龙等[5]对我国首批试点城市的长护险筹资方案进行了考量，认为要确保长护险的可持续性，须实现长护险的全覆盖、明确三方缴费责任、拓宽筹资渠道、提升筹资标准，还须加大宣传及完善相关法律法规以确保筹资顺利进行。孙凌雪等[6]对青岛市的长护险基金可持续性进行了研究，发现在低失能率和高失能率方案下，青岛市的长护险支出水平都相对较低。汤薇等[7]借助社会保险精算平衡理论，研究了城镇职工和城乡居民长护险的均衡费率和缴费额，发现城镇职工长护险筹资更适合采用具一定积累功能的混合制，而城乡居民长护险则更宜于采用现收现付制。

梳理学者们对长护险筹资及可持续性问题的研究可发现，作为保障失能失智风险的特殊制度，长护险的特性兼有养老保险的长期性及医疗保险的不确定性，这决定了探索长护险发展之路的复杂性。合理有效地筹集足够的资金以确保制度的可持续运行，是制度最终成功建立的基础。其中涉及两个关键问题：一是合理，即筹资水平在个人、单位及国家的承受力内，既不会对责任主体造成经济负担，也不会挤占经济社会其他领域的资源；二是有效，即筹资水平要适度，筹集的资金既能满足支付需求即制度性供给，又不会造成资金的低效集聚。要做到以上两点，须在制度推行中加强宏观环境中与制度相关因素的考量，尤其要借助制度的支付状况及财务负担来衡量筹资机制的科学性。本文将借助长护险一般性均衡公式，从支付和筹资角度建立收支模型，对我国长护险试点地区实施细则中各因素的状态值设定不同水平进行制度模拟，以评量不同需求水平下制度供给的能力和可能性，为长护险的试点及优化提供理论支持。

二、长护险基金可持续性影响因素评量

长护险的可持续性取决于基金的收支状况，只要在任何年份都能保持“收支平衡、略有结余”的一般性状态，基金可持续就能保证制度的可持续发展。从支付角度而言，长护险保障的人口数量、水平高低以及持续时间，是影响支付水平的重要因素。除保障的持续时间主要取决于被保障人的身体状况及寿命之外，保障人口的数量和保障水平的高低都可在政策制定中调整。从筹资角度来看，国家的财政实力、企业和个人的承受能力以及社会各界的支持力度，是决定筹资水平的重要因素。长远来看，与支付和筹资相关的各因素水平均呈上升趋势，是建立可持续、有效率的长护险的重要前提。

(一)长护险保障的人口数量

长护险是为参保人员中失能失智者提供保障的社会保险，其最终受益对象与参保对象差别较大，只有少数存在护理需求的参保群体可获得服务或资金补偿。根据2016年中华人民共和国人力资源和社会保障部及2020年中华人民共和国国家医疗保障局(以下简称国家医保局)等下发的长护险指导文件，试点覆盖人群从城镇职工基本医疗保险参保者起步，重点解决重度失能人员基本护理保障需求，优先保障符合条件的失能老年人、重度残疾人，有条件的地方可逐步扩大参保对象范围、调整保障范围。各地试点多数从城镇职工起步，待条件成熟再逐步扩展至城乡居民。长远来看，长护险参保对象将与医疗保险相一致。据2022年《中国统计年鉴》(3)参见2022年《中国统计年鉴》[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm。，我国医疗保险参保人数已达136 297万人，参保率稳定在95%以上。在医疗保险基本实现应保尽保前提下，长护险的保障范围也将实现目标人群全覆盖。

从失能角度来说，失能程度越高，越需要获得护理。一般轻度失能人群的需求程度较低，而中度和重度失能的人群则需要获得护理，进而希望能获得保险的保障。从年龄角度来看，随着个体年龄的不断增长，其对护理的需求将逐渐增加。据测算，80岁以上老人需要护理的比例是70～79岁年龄段老人的3.1倍，是60～69岁年龄段老人的6.5倍[8]。随着我国人口寿命的延长，长护险的最终受益人群数量也会越来越多。

(二)长护险的保障水平

长护险的保障水平是影响基金收支状况的直接因素，开展长护险试点的地区须因地制宜制定适度的保障水平，以确保试点期间制度的平稳推进。《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》(4)参见国家医保局、中华人民共和国财政部《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》(医保发〔2020〕37号)https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-11/05/content_5557630.htm。(以下简称《指导意见》)指出：建立长护险要“适合我国国情”，并要“坚持保障基本，低水平起步”。待遇支付方面要“鼓励使用居家和社区护理服务。对符合规定的护理服务费用，基金支付水平总体控制在70%左右”。长护险的保障水平包含两个维度：护理方式和报销水平。护理方式因地制宜，各地长护险的护理方式主要包括机构护理(医疗机构护理和养老机构护理)和家庭护理，护理方式的选择由失能等级评定结果决定。机构护理更多适用于重度失能的情形，家庭护理则主要针对轻中度失能人员。报销水平包括费用限额和报销比例两个方面，每月或每日限额内的护理费用由长护险基金承担全部或部分，其余由被保障人自我承担。我国试点地区的保障水平体现如下特点：一是当地经济发展水平越高，保障水平越高。例如，机构护理的费用限额较高的地区有北京石景山区、天津市区、广东广州市等，报销比例较高的地区有上海市、山东青岛市等。二是基金承担大部分护理费用。无论一批还是二批增加试点地区，基金报销比例均超过50%，多数地区在70%以上，即大部分护理费用风险由长护险承担。三是鼓励利用家庭护理。虽然机构护理费用限额更高，但试点地区均规定了家庭护理更高的报销比例，如报销100%或高于机构护理10%左右(5)根据各地长期护理保险实施细则归纳，以下同类资料来源相同。。

长护险的适度保障水平在国际社会并无成熟经验。根据德国实践，2015年长护险最低与最高待遇标准分别相当于月均工资的15%和51%[9]。我国各试点地区无论最高还是最低保障水平均与其存在较大差别。试点最早的青岛市，2018年专护三级210元/天，报销比例90%，月均保障水平与当年月均工资水平相当，保障水平相对较高；试点推进较快的广州职工长护三级120元/天，最高报销比例90%，保障水平相当于2018年平均工资的39%，实际保障水平相对较低；全国来看，最高待遇水平大部分在1800～2000元/月之间，最低保障水平大部分在300～1200元/月之间，相当于全国在岗职工月均工资的4%～17%，差距较大。

(三)长护险保障的持续时间

长护险保障对象主要是失能失智的老年人，该群体的基本特征是身体机能逐渐下降且不可逆，一旦接受护理，多数情况下护理将长期持续直至生命终点。因此长护险的保障持续时间与失能失智人口的年龄和寿命密切相关。在较高的饮食营养、医疗技术和护理水平之下，我国老年人口的预期寿命有了大幅提升。2020年人均预期寿命是77岁，但健康预期寿命仅为68.7岁(6)卫健委：中国人均预期寿命77岁，健康预期寿命仅68.7岁. https：//www.sohu.com/a/330105026_313745。，即老年人的非健康状态平均持续约8年之多。

《指导意见》明确提出，力争在“十四五”时期基本形成长护险的政策框架，即长护险将在3～5年内成为我国重要的社会保险项目并覆盖所有社会成员。从近期来看，目前我国现存的超4 000万的失能或半失能人员将被尽快纳入保障范围；从长期来看，所有社会成员在高龄时期的失能失智风险都将得到长护险的保障，即保障持续的时间将与社会成员的失能失智持续时间相一致。

(四)企业与个人的缴费负担能力

借鉴国际经验，我国长护险遵循权利义务对等原则，即社会成员在享受护理或保障权利之前须先履行缴费义务。《指导意见》提出：“筹资以单位和个人缴费为主。”各地试点实践中，多数地区城镇职工长护险资金的主要缴费主体是单位和个人，且两者的缴费水平基本相同，少数地区个人缴费水平低于单位。为保持经济社会的稳定和试点的顺利推进，试点阶段各地均未直接增加企业和个人的缴费负担，规定的缴费均从医保基金中直接划拨，即单位缴费从医保统筹基金中划拨，个人缴费从医保个人账户中划拨。

合理确定企业和个人的缴费水平，既关系到长护险资金的可持续能力，也是确保生产、投资和消费维持正常运行的关键。作为创造社会财富的主体，企业在追求自身发展的同时促进了社会进步，其也是个人获得收入的主要载体。企业社保缴费率过高会影响企业自身的正常发展，进而带动一系列连锁反应。据专家测算，我国工业企业能承受的社保缴费最高限度为24.51%，适度缴费限度为20.56%[10]。根据现行社保政策，我国企业社保缴费比例虽经历多次降费，目前仍高达26%，缴费负担较重。因此，企业缴费负担问题须通过宏观环境的调整优化，才能在长护险推进试点中增加企业责任。个人的社保缴费总额接近10%，在总社保缴费中占1/3～1/4，缴费负担较轻(7)根据目前相关社保缴费政策，其中单位和个人缴费比例分别为：基本养老保险16%、8%，基本医疗保险6%、2%，失业保险总共1%(个人不超一半)，工伤保险0.5%～2%(单位承担)，生育保险不超1%(单位承担)。各地具体比例有所差别。。随着我国经济发展水平的逐步提高，社会成员人均收入水平都有了大幅提升，为长护险增加个人缴费责任提供了经济基础。

(五)政府的财政支持能力

长护险保障风险的长期性和复杂性决定了其在筹资方面不可避免需得到政府的财政支持。无论在试点期间还是正式建立之后，政府财政对长护险的支持都不可或缺。最早尝试长护险的荷兰，每年的财政预算对长护险的支持比例维持在24%左右[11]。德国采取的是社会保险费用筹资方式，国家财政不介入长护险的待遇给付，但由于德国成功实现了养老、医疗和失业保险的控费，包括长护险在内的社会保险总缴费率实现了稳中有降[12]。日本长护险基金来源于政府财政补贴和个人缴费，其中政府和个人分别负担总费率的50%[13]。由此可见，在国际社会上，财政资金对于长护险的支持并无统一做法，各国根据本国实情确定相适应的补贴力度和制度环境，以确保资金效用的最大化。

我国各地长护险试点实践中，山东省规定财政补助是资金筹集渠道之一；吉林省城镇职工长护险的资金来源主要是个人和单位，城乡居民长护险方案中规定了省市县财政共2元/人的出资责任。其他各城市的试点方案中，对于城镇职工长护险明确财政出资责任的有10个。出资方式归结为两种：绝对额出资和按比例出资。绝对额出资方式有6个地区，年补助水平从最高的50元到最低的5元不等；按比例出资通常是按照个人医疗保险缴费基数的一定比例，范围在0.05%～0.3%之间。湖北财政资金的支持水平是按照缴费总额的37.5%加以界定。其余试点地区未明确规定政府财政资金的补贴力度。在开展城乡居民长护险试点的城市和地区的相关规定中，均明确了财政与个人的出资责任。

(六)社会支持力度

与德国、日本等国家长护险资金主要来自缴费和税收相比[14-15]，我国试点《指导意见》建议可探索“其他筹资渠道”，部分试点地区的筹资渠道包括一次性从医保基金中划拨、从福彩公益金中划拨及其他社会捐助。其中，医保基金对长护险的支持最为常见。支持方式有两种，一是直接划拨统筹账户部分结余基金作为长护险的启动资金，二是将医保基金作为单位和个人缴费基金的暂时来源，这种方式的支持相当于单位和个人对长护险的供款。各地实施方案中有5个试点城市规定从医保统筹基金中一次性(或每年)划拨资金作为长护险的启动资金，数额从430万元到3亿元不等；另有3个试点城市明确必要时从医保统筹基金中划拨启动资金。福彩公益金也是一些试点城市长护险资金来源之一。山东省在长护险推进过程中，筹资多元化得到了落实，除单位、个人、政府按人头承担责任外，多数地市规定了按人头的福彩公益金补助标准(其中4个地区没有涉及福彩公益金，2个地区规定了福彩公益金补助总额)。全国其他试点城市只有新疆生产建设兵团石河子市的筹资渠道中规定了福彩公益金的补助数额，天津市明确必要时从福彩公益金中划拨资金。另外，各省市的长护险试点方案均鼓励经济单位、社会团体和个人通过捐赠方式支持长护险事业的发展。

三、长护险基金收支模型构建

随着我国老龄化的日益加深，长护险筹集资金的能力越来越受到限制，而支付需求会不断上升。从可持续发展的视角，短期平衡主要是年度内资金收支相当，而长期平衡则需有每年的结余基金累积以应对远期基金的收不抵支。因此，在经济社会能够承受的范围之内及各领域均衡发展的前提之下，较长时期内(尤其从目前到老龄化高峰时期)长护险每年资金的适度收大于支是制度可持续发展的前提。

(一)长护险基金支付模型的构建

长护险总支付水平受制度受益人数(保障人数)、保障水平(护理方式及报销水平)以及保障持续时间的影响。根据前面分析及学者研究，构建长护险总支付模型涉及以上因素。假设长护险某年份总支付水平为Etotal，受保者中接受第i种护理方式的人数是Mi，所接受护理方式的成本(即长护险报销水平)为Ei，年度内受保者需要护理的时间为Ti。根据目前各地试点方案的具体设计，抽取其中共性的因素进行一般化设定，假设护理分为家庭护理、机构护理和专护机构护理，并根据被护理者失能状况分别划分为一级护理和二级护理，护理等级共n个，其中家庭护理一级为1，家庭护理二级为2，机构护理一级为3，机构护理二级为4，专护机构护理一级为5，专护机构护理二级为6，则n的数值为6，i的范围为1～6。

根据以上设定，年度内长护险基金支出公式可表示为：

(1)

(二)长护险基金筹资模型的构建

长护险的筹资来源主要有医疗保险统筹账户基金(单位缴费)、个人账户基金(个人缴费)、政府财政补贴资金、福彩公益金以及社会捐赠等。筹资总水平的影响因素包括医疗保险账户基金的划拨方式(定额划拨和比例划拨，间接受到医保基金结余情况的影响)、财政补贴水平(同时受到财政能力影响)以及福彩公益金等的补贴总水平(受各地政策的影响)。根据前面分析及各地筹资方案，构建长护险总筹资模型须考虑以上各个因素。假设某年份长护险总筹资水平为Ctotal，Ny是某年份长护险总的参保人数，Pc是个人缴费水平，Cc是单位缴费水平，Gc是政府人均补贴水平，Sf是社会其他支持资金总水平(包括福彩公益金、企业个人捐赠等)。年度内基金筹资水平可用以下公式表示。

Ctotal=Ny×(Pc+Cc+Gc)+Sf

(2)

(三)长护险基金收支平衡计算公式

长期来看，长护险基金的需求将随着老龄化社会转向老龄社会而缓慢增长，长护险基金不仅要考虑短期内或年度内的基金收支平衡，而且要兼顾长期内尤其是人口老龄化高峰阶段的基金收支平衡。长护险基金收支平衡状态须从短期和长期分别进行界定和测算。

短期内长护险基金收支平衡的基本要求是本年度内基金筹集满足本年度内基金的支付，即：

Etotal=Ctotal

(3)

将公式(1)和公式(2)分别代入公式(3)，可得：

(4)

长期来看，须在筹集资金满足短期基金支付的前提下每年或较短时期内留有部分结余资金。假设每年结余资金为Ft，长期期限为m年，t为m年中的某一年份，则基金收支平衡的公式可调整为：

(5)

四、长护险基金收支平衡状态的仿真模拟

根据长护险基金收支平衡公式，对相关各因素进行赋值，以测算不同政策环境下基金筹集支付水平的状态变化。具体步骤如下：首先，根据各地经济发展状况及长护险试点细则对所有地区筹资相关因素进行汇总，据此设计筹资方案组并估算总筹资水平；其次，根据各地长护险试点细则对支付相关因素进行汇总，基于不同护理方案对总支出水平进行测算；最后，根据收支估算结果对比基金年度内平衡状态和长期平衡状态，确定不同社会人口状态下的最优方案，并基于目前政策现状提出相应建议。

(一)筹资水平估算

根据各试点城市已公布的长护险实施细则，各地人均筹资水平(8)有的地区的筹资水平是缴费率，缴费基数按照医疗保险缴费基数和按照上年度职工平均工资两种，山东省16地市均已开展长护险试点，在此以济南市水平加以代表。及筹资责任划分存在较大差异。多数地区人均筹资在100元以上，3个地区的人均筹资不足100元，至少有7个试点城市的人均筹资超过200元。表1显示筹资相对水平(9)长护险相对水平是人均筹资水平与各地区人均GDP的比重，测算基准为2020年，下同。参差不齐，超过0.3%的地区有6个，低于0.1%的地区只有安徽，其余地区均在0.1%至0.3%之间。由于我国各地经济发展水平存在较大差别，各地对长护险的基金筹资责任分配也各不相同。绝大部分地区的长护险资金来自单位和个人缴费(10)从各地实施细则目前的规定来看，无论单位还是个人缴费均从医保统筹账户和个人账户中划拨。，且多数地方的单位和个人分别承担50%的筹资责任，明确有政府补贴的试点地区有10个，补贴占比差别较大，最低的为4%，最高的可达75%。

基于各地实施细则，本文从全国角度对城镇职工长护险筹资方案进行假设，通过设计多组长护险筹资方案，预估不同方案下的筹资水平应对未来支付需求的能力。拟设定筹资方案组基本假设如下。

(1)筹资相对水平分别设定为0.1%、0.15%、0.2%、0.25%、0.3%、0.35%，记为Ai(A1～A6)。

(2)筹资来源三方(单位、个人和政府)责任比例分别是50%、50%、0；50%、40%、10%；40%、50%、10%；40%、60%、0；30%、50%、20%；50%、30%、20%，分别记为Bj(B1～B6)。

(3)筹资的其他来源假设按照总量一次性资助的方式，在以上三方筹资总量的基础上增加，假设资助水平有2种，分别记为Sk(S1、S2)。

组合后的筹资方案如图1所示，共有72种筹资方案组合，总体可分为低水平筹资方案、中水平筹资方案和高水平筹资方案。根据全国人均可支配收入和各方案责任分担比例，可大致测算筹资总额水平和各主体承担责任大小。测算结果如表2、表3所示。

表2 不同筹资比例下筹资总额水平

表3 不同筹资方案之下各责任主体责任大小估算 单位：亿元

从表2可以看出，低水平方案和高水平方案的筹资水平存在较大差距，其中低水平方案A1的筹资总额为336亿元，分别占2020年医疗保险基金收入总额、支出总额和结余总额的1.35%、1.60%和1.07%。高水平方案A6的筹资总额为1 174亿元，分别占2020年医疗保险基金收入总额、支出总额和结余总额的4.72%、5.58%和3.73%。因此，从长护险筹资总额与医保基金筹集支付总额的相对关系来看，无论是低水平方案还是高水平方案都并不会对医保基金或国民收入产生较大的资金负担。

从表3可以看出，在不同的责任分配之下，各主体承担的出资责任差别较大，与三主体在国民收入分配中占比有较大差距。2022年《中国统计年鉴》(12)参见2022年《中国统计年鉴》[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm。数据显示，2020年企业、广义政府和住户部门调整后可支配总收入分别是215 373.1亿元、116 902.2亿元、652 182.3亿元，分别占比为21.9%、11.9%、66.2%。长护险等社会保险项目的缴费责任界定，应在考虑多方各自承担能力的基础上强调各方责任，而不仅仅强调政府责任。即在兼顾好其他经济社会发展领域和其他社会保险项目的同时，要强化长护险个人、单位的缴费责任，为长护险的可持续发展奠定稳固的经济基础。

在筹资比例和筹资责任一定的前提下，社会捐赠等资金的支持力度一定程度上会影响长护险基金的保障能力。根据各地实施细则，福彩金是长护险社会捐赠的主要来源，但多数地区对具体支持规模没有明确列明。近几年我国福彩公益金总额有了较大幅度的提升，2021年福彩公益金总额达443.63亿元，是1987年的5 188.6倍(13)根据各年份《中国统计年鉴》数据计算。。中央和地方福彩公益金分配比例1∶1的分配政策，为各地留存了比较雄厚的福彩基金，这为增强各地对长护险事业的支持提供了经济基础。例如，每年对长护险支持10亿～20亿元，平均到每个省(自治区、直辖市)为3 000万～6 000万元，对长护险的可持续发展将是极大的促进。

长期来看，随着经济发展水平的提升和职工工资水平的上升，在筹资率一定的前提下，筹资总水平也呈现不断提高的趋势，如表4所示，但要实现充分保障的目的，还须与长期的支付状况的变化进行比较。

表4 长护险筹资水平长期预测 单位：亿元

(二)支付水平估算

前面述及，长护险支付水平主要取决于受保障人数、保障水平及保障持续时间。受保障人数M取决于长护险参保者的失能失智率。据预测，我国总失能失智率可达到10.8%[16]，其会随时间推移缓慢提升，且85岁以上老年人的失能失智率可高达50%[17]。本文假设总失能失智率范围为10%～15%，并分取6个预测值进行支付水平的预测。保障水平E取决于受保障者的失能失智状况，进而决定接受护理服务的等级。据全国试点地区公示的接受家庭护理、机构护理和专护机构护理的人员数量，假设接受三类护理人数的比例为78%、15%和7%，假设在各类护理模式中低级别的护理模式比高级别的护理模式多1倍人数，则大致E1～E6六层级的护理方式接受的人数分别为52%、26%、10%、5%、4.6%和2.4%。与护理等级密切相关的是每种护理方式的补偿水平，多数地方护理级别越高基金补偿绝对水平越高，少数地方与之相反。参照各地各护理级别补偿水平与各地城镇职工年平均工资比例的水平，确定各护理级别相对补偿水平分别为0.86%、1.24%、1.62%、1.82%、1.93%、2.03%。护理持续时间T取决于受保障者的失能失智持续时间，根据生命周期规律，一般年龄越长需要护理的级别越高、持续的时间也越长。从短期来看(年度内)，假设需要护理的各类人员在年度内都要接受所评估级别的护理，即护理持续时间为1年；从长期来看，由于失能失智等非健康寿命为8年左右，因此在估算支出水平时假设所有被护理人员需要护理的持续年份为8年。

根据以上假设，借助前面公式可测算年度内长护险在不同失能失智率下需支付的基金总额，测算结果如表5所示。

表5 长护险基金支付总额预测 单位：亿元

从表5中可以看出，在失能失智率较低的情况下(10%)，长护险支付总额并不很高，全年为389.24亿元，虽超过了前面0.1%的筹资比例对应的筹资总额335.52亿元，但只要将筹资比例提高到0.15%，则可以远远满足支付需要。随着失能失智率微小的提升，支付资金会快速增加，失能失智率每增加0.01%，支付资金总额平均将增加近40亿元。护理费用的微小提升与失能失智率具有相同的变动效应。从长期来看，由于我国人口老龄化程度的逐步加深，老龄人口数量的逐步增多和在职人口数量的相对减少，会造成失能失智人口数量增加，导致筹集资金的减少和支付资金的增多。将预测期限延长至8年，按照人口老龄化程度增长幅度来测算长期趋势下的资金支付情况，预测结果如表6所示。

表6 长护险支付水平长期预测 单位：亿元

(三)长期护理保险基金收支状态的讨论

长护险的筹资水平与待遇支付都不是一成不变的，会随经济状况变化和制度资金的收支结余情况进行实时调整。在遵循基本原则“收支平衡、略有结余”前提下，为保证长护险制度实施的有效性，在经济社会能够承受的范围之内，支付引导筹资更具现实性。

短期来看，在较低的失能失智率之下(0.10～0.11)，长护险基金按照0.1%的比例进行筹集不能满足支付的需要，如将筹资比例提高至0.15%，不但能够满足支付需要，还可形成33亿～100亿元的结余；如果失能失智率提高(或者保障的范围扩大)至较高水平(0.13)，筹资比例须进一步提高至0.15%以上才能满足支付需要，届时筹资总额将超过500亿元，这无论是对单位还是对个人及政府而言都是一笔巨大的负担；如果失能失智率达到比较高的水平(0.15)，则须按照0.2%的比例筹集资金才能保证资金支付的充裕。合理分配三方筹资责任是维持基金可持续发展的关键。在假设的几种方案中，能够体现三者责任的方案分别是B2、B3、B5、B6，而最能体现均衡责任的则是B5、B6。按照国际劳工组织曾确定的社会保险缴费原则之一：个人缴费不应超过缴费总比例的一半，则方案B6最能体现原则中的基本含义。

长期来看，须考虑人口老龄化对失能失智率的影响。在老龄化加之少子化的变动态势之下，老年人越来越多，在职职工相对减少，失能失智率会有一个缓慢的上升趋势。假设上升幅度与60岁以上老年人在过去10年的增长比例相同，且工资水平和物价水平(即服务价格)同比按照8%的年均水平增长，则在较低失能失智率之下(0.12及以下)，筹资比例继续保持在0.15%的水平基本能够满足长护险基金支付的需求。但与短期基金筹集支付水平差相比，长期来看这个筹资比例之下结余资金要少得多。如果失能失智率长期保持在0.15，筹资比例要维持在0.2%及以上的水平才能满足支付和略有结余的需要。

五、结论及建议

(一)结论

长护险的可持续发展须做到筹资基本满足支付，但无论资金筹集还是支付均受到多种因素的影响，须综合考虑各因素的特征、水平和发展趋势，才能制定合理的长护险实施政策，促进长护险的长远发展。

长护险筹资相关影响因素主要包括单位、个人、政府及社会组织的财务负担能力。单位在我国社保项目中已承担了较高的缴费责任，因此长护险的单位负担责任应适度降低；个人是长护险的受益者，承担相应的缴费责任是遵循权利义务对等原则的前提，也是遏制支付费用过度上涨的手段；政府在社会保险项目中承担一定的出资责任是体现政府责任的关键，也是遵循三方出资原则进而实现长护险基金可持续发展的必要环节。

从长护险支付相关影响因素来看，保障人口的数量具有较低的可控性，更多取决于人口老龄化程度及失能失智率高低，这两种影响因素将随着时间的推移逐渐升高，成为影响基金支付状况的重要因素；长护险的保障水平是衡量制度有效性的决定性因素，同时保障水平又受制于经济社会发展水平，过低的保障无效和过高的资源浪费都会带来制度的低效；保障持续时间取决于失能失智状态，在具体实施过程中又受到评估标准的高度和评价范畴的宽度的影响。

从长护险筹资和支付水平的对比来看，不同筹资比例下的筹资总额差别较大。根据我国人口目前的失能失智状况，无论是短期还是长期，筹集资金按照0.15%的比例能够维持长护险基金的收支平衡。如需保留部分结余基金，在现有失能失智状况下将筹资比例提高至0.15%以上，可以较为充分地满足基金的可持续发展。如果失能失智率进一步上升至0.15以上，则须将筹资比例提高到0.2%以上才能实现长护险基金长期的收支平衡。

(二)建议

长护险基金的可持续发展包含两个含义：一是短期内基金能够自我保持平衡，不会给其他经济社会发展领域带来负担；二是长期来看基金不会产生潜在的对后代人形成巨大经济压力的风险。因此，在政策构建时，须对关系到基金筹集支付的关键因素进行横向和纵向考量，确保基金的动态可持续发展。

第一，尽快开展长护险政策的顶层设计，形成全国基本统一的长护险实施方案。统一的政策指导是建立完善制度和提高运行效率的前提，应尽快在各地试点经验的基础上，抽取其中合理成分形成规范统一的制度规定在全国范围推广，并对实施中的制度定期评估，择期优化，最终形成法令性制度。

第二，明确长护险的筹资主体和责任划分。长护险保障的风险兼有老年和疾病两种风险的特征，制度的发展前景仍面临较多不确定性，随着试点逐渐成熟、制度渐入人心，社会成员对长护险的期望值会越来越高。除了要借助一定的政策机制适当约束被保险人的消费需求，更重要的是要有明确合理的资金来源渠道及责任分担机制。政府须通过行政政策对各方主体应承担的责任及社会资金应分担的义务进行科学决策，在保障充足资金来源的前提下建立完善的制度。

第三，合理确定长护险的保障水平。长护险的保障水平既要强调充分，也要追求适度，须对相关内容进行科学论证。一是护理方式的论证，根据失能失智人员的生理特征进行合理界定，应满足被保障者的基本护理需求又不至过于烦琐；二是支付水平的论证，应既能解决家庭照料带来的经济负担，又能发挥本人及家庭的自主应对能力，使家庭(个人)自我应对与制度保障有机结合；三是支付方式的论证，即针对不同服务方式采用合理的支付方式，约束各方利益主体的行为，不至造成资源浪费和保障无效。

第四，建立长护险基金的动态监督机制。动态监督机制是为了保障基金的安全，包括基金的管理安全和支付安全。从管理安全角度，政府须出台长护险的相关法规，对长护险基金进行严格管控，防止违法违规动用基金行为的发生；从支付安全角度，须借助于精算学等专业化手段，对长护险基金进行短期和长期预测，以便尽早发现潜在的支付风险，采取针对性措施，避免基金发展过程中的波动风险，实现基金的平稳运行，最终保持制度的可持续发展。