消费税征管问题研究

刘晟嫡

消费税改革是财税税制改革的重要内容，消费税向地方税转型改革对推进地方税体系健全进程有重要意义。现阶段，消费税征收环节后移和收入下划地方已经成为消费税改革的必然趋势，因此，研究消费税改革中的征管问题并设计解决方案十分必要。

一、消费税制度的改革历程与现状

（一）消费税制度的改革历程

1994年我国税制改革中，便开设了消费税这一税种。在我国现行的双主体税制结构的税制模式下，消费税是我国商品劳务税制度的重要组成部分。1994年，消费税仅规定了11个税目，主要对奢侈品和高污染高能耗的消费品征税，为我国以后消费税的发展奠定基础。自1994年至今，消费税改革在逐步扩大税目，增强消费税的调控能力。随着经济水平发展和人民生活水平的提高，取消对人人都可以消费得起的应税消费品征税，例如“香皂、护肤护发品”。优化消费税的调节作用，加强消费税的调节功能，对“高档化妆品”“游艇”等征税，缩小居民收入差距。优化消费税的引导消费作用，对污染环境的商品征税，增加“电池”“涂料”等税目。在征收环节方面，对应税的金银、铂金首饰和钻石制品仅在零售环节征税，对小汽车税目中的“超豪华小汽车”在零售环节加征一道消费税。

（二）消费税制度现状

1.收入规模现状

消费税作为我国主体税种之一，具有较为可观的收入规模。近年来随着经济发展水平的提高，消费税收入规模大体上保持增长趋势。2020年，我国税收收入完成166000亿元，消费税收入约为12943亿元，占全部税收收入约7.8%。从行业分布角度来看，消费税税收收入绝大部分来源于烟、成品油、酒、小汽车消费。

从地方消费税税收收入规模来看，各地区之间的消费税收入规模有较大差异。经济发展水平较为发达的地区消费税税收收入与经济欠发达地区有较大差距。东部沿海地区经济发展水平较高，消费税税收收入远高于如宁夏、青海等西部偏远地区。这与消费税的特性有直接关系，消费税对特定的消费行为征税，居民消费水平高的地区往往消费税应税消费品的销售额较高，消费税税收收入也随之增加。消费税应税产业发展较为成熟的地区，消费税税收收入同样较高，如云南的烟草行业发展水平较高、成品油产量大，因此消费税收入较高。

2.征收环节现状

目前，我国消费税的征收环节包括生产环节、零售环节以及批发环节。其中，仅有超豪华小汽车、金银铂钻首饰、高档手表、贵重首饰以及珠宝玉石在零售环节征收，卷烟则在批发环节征收，其他税目消费税则规定在应税消费品生产环节由生产商缴纳。在生产环节征收消费税的优点是税源集中，可以减少消费税的征收成本，提高税收行政效率。但消费税作为特种商品劳务税，生产环节征收的征税模式难以发挥其对消费行为的调节作用，消费者对消费税的税痛感较弱，不利于实现消费税引导消费的税收职能。

二、消费税改革的可行性分析

构建健全的地方税体系是我国构建现代税收制度必不可少的部分，也是现行消费税制度改革的落脚点。针对我国目前地方税体系缺乏主体税种的问题，消费税地方税化改革在理论上具有可行性。随着我国税收征管水平的提高，消费税征收环节后移并且税收收入增量下划至地方是将消费税地方税化的有效改革措施，为我国设立地方税主体税种、健全地方税体系打下基础。

健全地方税体系首先需要满足我国地方政府的财政需要。地方税税收收入是地方政府财政收入的主要来源，为了保障地方政府的公共产品的提供，地方主体税种理论上需要有较为稳定的税收收入、较大的收入规模。其次，为了便于发挥税收稳定经济的职能作用，对我国经济起到宏观调控作用的税种需要划归中央，而地方税主体税种适合选择符合地方收益性的税种。

三、消费税改革相关问题

在消费税改革问题中，将消费税征税环节后移以及将部分税收收入划归中央的税制改革方向是当前消费税改革的两个关键点。在2019年《关于实施更大规模减税降费后调整中央和地方收入划分改革推进方案》与2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出了以上消费税改革方向。其中，地方按照中央规定的税款数额上解中央，增量部分原则上可以划归地方支配。如果按照现行消费税的征管模式，那么将难以实现增量下划地方的税收收入分配方式，同样，这样的征收模式与商品劳务税的消费地征税原则相悖。

（一）税收征管难度加大

消费税征收环节后移至销售环节或者批发环节会提高消费税的征管成本、税控成本，增加税收风险。对于部分征收消费税的行业，零售商的数量远大于生产商，甚至基于部分行业的结构特点，销售商与生产商有较为悬殊的数量关系。对零售商征税，将面临大部分消费税税目的税源高度分散的结果。就成品油消费税而言，我国目前现有炼油厂200多家，而现有加油站达到11多万家。面对如此大规模的纳税人数量，如果按照固有的消费税征税模式，那么征税环节后移必然带来税收征管成本的大幅度上升，这显然是难以实现的。白酒消费税同样存在征管难度，我国的白酒零售商数量众多，一家酒厂的销售网络可能遍布各个地区，并且白酒销售渠道较多，通过互联网销售白酒的现象也逐渐普遍，这更加重了消费税的征管工作。

烟、酒、成品油、小汽车消费税是我国消费税收入的主要来源，仅此四项税目而言，我国一直设立烟草的专卖机构，各地区的烟草专卖机构可以在批发环节统计烟草的销量，有助于在销售时统计涉税信息，便于实行纳税监督。成品油的销售同样受国家严格监管，加油站税控系统同样可以对成品油的销售进行监管，进行有效的税源监控。相比之下，管控相对松弛的汽车、酒类消费品尚未建立严格的专卖制度，企业有可能有意地在交易過程中压低消费品价格，逃避纳税义务，造成税款的流失。

（二）产生新的税收收入与税源背离

随着互联网电子商务的发展，跨地区消费的现象也随之增多，这将带来消费税收入与税源相背离的情况，不利于税收收入的合理划分。如果存在消费税税收实现地与应税消费品消费地不一致的情况，产生新的税源与税收收入背离问题，那么消费税增量部分划归地方的改革将难以实现其政策意义。在传统的消费模式中，我国跨地区消费的现象较为有限，消费税征收环节后移至零售环节符合商品劳务税的消费地征税原则，消费地政府可以支配购买应税消费品所缴纳的税款有利于促进当地消费，构建规范的消费市场。网上购物行为在我国逐渐普遍化、常态化，2021年，社会消费品零售总额440823亿元，其中全国网上零售额高达130884亿元，实物商品网上零售额108042亿元，我国已经连续9年成为全球第一大网络零售市场。不仅如此，我国快递行业近年来快速发展，网上购物往往大多数是跨省、跨地区购买。大量的网上购物行为带来了消费者的跨省、跨地区消费现象，产生了税收与税源背离问题。

（三）征税环节后移需要税率的配套调整

在零售环节或者批发环节征收消费税，与生产环节相比应税消费品的价格明显偏高，如果不配套调整消费税的税率，那么会带来消费税税负的增加。应税消费品从生产商到零售商之间需要经过多次交易过程，因此零售价格往往高于生产价格，导致消费税计税依据的升高。在当前大规模减税降费的背景下，增加消费税的实际税负不利于经济形势的稳定，与当前积极的财政政策相悖。

四、消费税改革建议

（一）完善當前税收征管条件

面对征税环节后移带来的征管问题，需要强化对零散税源的监管能力，降低征税成本，降低税款流失的风险。利用大数据手段，建立更为可靠的税收风险管控体系，例如，目前的加油站税控装置、推广电子发票的应用等，根据不同行业的特点制定针对性的税源监控手段。加快推进“金税四期”工程建设，考虑消费税征税环节后移的特征设置相应的涉税信息核查方法，有效预防消费税税收风险。利用电子支付易于监管的特点，发挥电子支付平台的代扣代缴作用，在企业利用电子支付的同时扣除规定数额的税款，及时将涉税信息传输至税务机关，做到对零散税源征税的精准化、智能化。税务机关可以通过利用发票监管应税消费品消费行为。“以票治税”一直以来是我国税收征管的重要方式，通过查票的方式在消费税征税环节后移改革中更便于纳税人接受。

（二）合理划分跨地区消费的税收收入

利用涉税信息共享平台设置计算并协调各省由电子商务带来的税收收入，使各省、各地区间保持税收收入均衡。目前电子商务发展日益成熟，互联网平台掌握大多数电子商务交易的有效信息，税务机关可以加以利用，掌握跨地区消费的流向、规模，零售商、消费者所在地等信息。将跨地区消费的相关统计数据分享至涉税信息共享平台，税务机关可以根据信息分析跨地区消费给当地税收收入带来的影响，针对问题设计相关政策。中央通过掌握电子商务零售商以及消费者信息可以合理分配税收收入，例如，将网上购物消费者的收货信息作为消费者所在地，如果电子商务销售商向其他省份销售商品，那么在消费者所在地同样应该缴纳税收，使地方财政收入保持均衡。

（三）合理调整消费税税率

根据应税消费品零售价格，配套调整消费税的名义税率，尽量使消费税现有税负水平保持不变。调整消费税税率既要确保发挥消费税的调节职能，又要兼顾人民生活水平、企业发展活力。对于部分应税消费品而言，居民目前难以避免对该消费品的购买，那么为了确保居民消费能力，不适合设置偏高的税率。需要税务机关提前统计、分析各个行业的消费品在不同流转阶段的价格，参考应税消费品的价格信息调整消费税税率。