流动党支部与社会组织互嵌互构赋能社区治理的行动逻辑*——基于广州市S街道的分析

王子成 钟惠珍 尤耀庆

一、问题提出与文献回顾

改革开放四十多年来,流动人口规模持续扩大,第七次全国人口普查数据显示,2020年流动人口规模达3.76亿,是推动我国工业化和城镇化的中坚力量［1］。而受制于户籍制度等排他性约束,流动人口难与当地居民平等享有教育、医疗、养老等基本公共服务,在城市融入中面临诸多障碍。“流入易融入难”已成为流动人口社区治理面临的重要挑战,如何促进流动人口平等享有基本公共服务,推动其实现社会融入,成为推进新型城镇化进程中亟待解决的问题。

实现流动人口融入城市社会并非易事,为破解这一难题,各地社区先后探索建立流动党员党支部(以下简称“流动党支部”),通过开展支部活动、日常联络关怀等方式率先凝聚进城务工党员。依托流动党支部,可以有效带动去组织化的流动人口参与社区治理。一方面,流动党支部通过其政治性、合法性组织身份对进城务工的流动党员进行吸纳,既发挥了流动党支部的引领作用和党员的模范带头作用,又能打通流入地基层政府与流动人口之间沟通和服务的新渠道;另一方面,流动党支部在一定程度上遵循亲缘、地缘等“熟人社会”关系原则协助流动人口构建城市社会交往网络,并在圈子内形成新的行动规范和准则,可以有效对流动党员进行约束和管理［2］［3］。此外,促进流动人口社会融入还需要专业化的社会组织发挥作用。社会组织能够迅速捕捉到流动人口的实际公共需求并及时反馈给流入地政府［4］,同时可以直接向流动人口传递公共政策信息,确保公共政策有效传达和执行［5］(P77-106)。社会组织同样为流动人口之间的沟通和交流提供了平台,让远离家乡的流动人口在流入地通过同乡聚会等形式,沟通感情、慰藉乡情、拓展人际关系圈,促进其能更好融入当地社会［6］。

然而,没有政治嵌入的社会组织难以获得社会大众认同［7］,社会组织参与流动人口社会治理离不开流动党支部的引领与嵌入。一方面,流动党支部通过权力结构的一体化运作、党建元素的标识性感召和党群动员的人格化示范等机制塑造了组织治理权威和领导权威［8］,基层党建引领有助于消除流动人口对社会组织的不信任感和畏惧感,提升社会组织服务效能［9］。另一方面,流动党支部的嵌入有助于提升社会组织的组织力和服务能力,吸引更多的流动人口加入社会组织,提升流动人口社会参与水平。国内关注基层社会治理的研究,大多仅聚焦互动式社区治理机制,或是关注社会组织嵌入社区治理的互动机制［10］［11］,或是致力于探讨城市基层党建引领社区治理的经验与模式［12］［13］,但均是从宏观的视角出发考察社区治理效能,缺少面向流动人口群体的微观治理形态的考察。有学者关注到流动党支部对促进外来人口社会融合的作用［3］［14］,但侧重从加强流动人口的政治融入和社会身份认同方面展开分析,未对社区内其他治理主体进行过多阐述。

党的二十大报告强调,要健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在此背景下,如何最大化创新联动社区各个主体发挥自身优势,加快流动人口社会融入,成为打造共建共治共享社会治理格局的重要环节。本文从流动党支部与社会组织互嵌互构切入,以广州市S街道为个案,考察党建引领社会组织参与流动人口社区治理的经验方式,有一定的拓展空间。

二、流动党支部与社会组织互嵌互构打造社区融合治理网络的分析框架

(一)社区融合治理中的网络与制度

网络制度主义围绕两个重要概念进行解释:网络和制度。网络是指个人、团体或组织等不同行动者之间的一系列互动关系。在社会治理过程中,不同行动者之间存在强弱不同的身份联结或事件联结,共同构成一个治理网络［15］［16］。随着利益相关者数量增加,网络会表现复杂多样的形态,既可能促进社会团结,也可能充满冲突。在安塞尔看来,当行动者之间形成了某种稳定或可重复的互动交流模式,就可以将网络视为非正式制度［17］。然而,有效的制度安排离不开正式制度的作用。正式制度常常以各种方式塑造和制约行动者的政治行为和决策,并在治理关系中起到行使权力和调动制度资源的作用。即个人、群体和组织等行动者在网络互动过程中受到的非正式约束都基于正式制度。因此,对社区融合治理的探索离不开对网络和制度两个方面的分析。特别是21世纪以来兴起的治理模式要求政府扩大公共领域中利益相关方的范围,并在这些主体之间形成更为复杂的互动、交流网络［17］。

网络制度主义为解释社区融合治理的形成过程提供了一个较好的分析框架。它主张遵循普遍性、行动性、复杂性和差异性四项基本原则,强调从复杂的社会关系联结视角出发看待治理行动中行动者之间相互嵌入、相互构建,主张不同的网络形态为行动者突破制约因素,获取资源、信息与支持提供了多样化的路径选择［17］。在分析工具方面,中心性与子群识别是网络制度主义判定社会稳定程度和重要行动分量的两种分析技术,有助于我们解释为何及如何通过流动党支部和社会组织两个中心子群在城市社区中互嵌互构,建立新的“熟人社会”来实现社区融合治理。

(二)社区融合治理网络形塑过程分析

随着社会经济发展,城市流动人口规模扩大,社区人口结构逐渐多样化、复杂化,包括政府、流动党支部、社会组织、流动人口等在内的多个主体,各个主体通过频繁反复的联系、协调、嵌入与互构,形成新的非正式规范和正式制度以获取更多资源［18］,由此构成的社区融合网络结构进一步推动了治理主体间的密切互动与资源交互,促进流动人口的社会融入［19］。

在社区融合治理网络中,流动人口与基层政府的距离最远,关系最弱。基层政府作为治理的主导者与政策制定者,承担着制定相应公共政策及提供教育、文化、医疗卫生等基本公共服务的职责。得益于这一角色产生的外溢效应,广州市长期领跑全国流动人口规模和增量［20］。但流动人口在城市中仍然保留着以血缘、亲缘、地缘、业缘“四缘”为主的社会交往互动逻辑,“熟人社会”思维与社区关联松散的现实碰撞,流动人口在社区表现出“主体性”不足问题,缺乏对社区的归属感,出现“身在城市心在村”的心理和社交行动。城市社区受市场化、城镇化等现代化冲击的影响表现出陌生和理性化的特征。以S街道为例,这里商业氛围浓厚,经济快速发展带来的社会变化对现代化治理的要求也更高。此时,“一元治理”与公民参与机制不完善的短板凸显,基层政府难以及时捕捉到增长中的流动人口的实际公共需求,出台的政策和提供的公共服务与流动人口真实需求之间存在不同程度的错配,出现社会治理“真空地带”［21］。

随着社会人口结构变化加速,完善多样化的社会服务和支持机制成为实现流动人口在流入地定居与融合的关键环节［22］,流动党支部和社会组织是打通这一环节的两个中心子群［8］［23］［24］。流动党支部的延伸和社会组织的参与,一方面,有利于激活社区治理“神经末梢”,弥补基层政府“一元治理失灵”的不足,及时捕捉并反馈流动人口的实际公共需求,同时分担了基层政府的部分社会服务职能;另一方面,为流动人口参与社区治理提供了参与和交流的平台,有利于其更好地融入当地社会。在此基础上,流动党支部与社会组织的相互嵌入、相互筑就,为打通流动人口社区治理梗阻提供了新手段。流动党支部嵌入社会组织后,既能发挥对社会组织的政治引领,保证社会组织活动贯彻党的路线、方针和政策,帮助社会组织提高社区认同与信任的同时引导其服务方向［9］［25］;又能以其丰富的组织与管理经验改善社会组织的组织架构,提高社会组织的组织力与管理能力［26］。借助互嵌互构带来的社区影响力,社会组织能吸引更多流动人口参与服务活动,提升社会组织的服务覆盖面,其社会化和服务性可以弥补基层政府和流动党支部在提供基本公共服务方面的不足。此外,社会组织为流动党支部提供了发挥支部成员带头作用、考察发展对象的平台和机会,有效填补了流动党支部覆盖的薄弱点与空白点,巩固了党的执政根基［27］。

在联结基层政府和流动人口方面,流动党支部与社会组织互嵌互构为流动人口提供基本公共服务创造了空间:通过治理网络向流动人口传达公共政策与信息,确保公共政策的有效实施;为流动人口不满情绪的发泄和疏导提供平台,有效预防和疏解流动人口群体性事件的发生;向基层政府及时反馈流动人口的需求,提升基层政府政策制定的针对性和公共服务供给的合理性,减少社会管理成本［2］。在此过程中,处于网络结构首端的基层政府需要为流动党支部与社会组织提供相应的政策保障和资源支持,确保二者能够顺利开展活动,实现组织目标。而处于网络末端的流动人口在实现社会参与的同时,将为流动党支部与社会组织提供智力支持,由此实现社区融合治理网络的构建(见图1)。

图1 网络制度主义视角下流动党支部与社会组织互嵌互构的分析框架

三、行动子群互嵌:重塑流动党支部与社会组织之间的内聚力

网络制度主义强调内聚性对网络发挥作用的重要意义,即当行动子群逐对联结的数量越多、越复杂时,群体成员关系越紧密,子群的内聚性程度越高,其连带关系就越强劲。而子群作为社区多元治理主体之一,联系越紧密,其合作交流的成本越低,共同行动才有可能最大程度发挥作用。广州市S街道从内聚性视角出发,推动流动党支部和社会组织两个行动子群从成员互嵌、行动互嵌到功能互嵌,从而提高社区融合治理网络的内聚力。

(一)个体行动者互嵌塑造组织权威、组织互信与组织吸纳融合

社区是打造社会治理共同体的最基本单元,而居民是社区中最小单元行动者。广州市S街道流动人口数量大、来源广,呈现弱组织化特征,若每个人仅从自己的利益和权利出发提出诉求,将会产生大量复杂琐碎的需求,而基层政府的管理与服务能力有限,难以完全满足每个人的需求。因此,基于不同类型和约束条件的事务,个体行动者需要采取梯度性、差异化的参与方式［28］,形成具有差异性的行动子群,集中且有组织地表达自身诉求。

第一,促成流动人口中的骨干精英加入流动党支部和社会组织,使作为个体行动者的流动人口在这些子群中实现其利益需求的聚集和有组织的表达。S街道先后成立了流动党支部、广州市法泽社会工作服务中心(原广州市法泽城市与公益研究中心,简称“法泽”)、社区议事会、志愿者组织等。流动党支部通过组织纽带强化社区治理中的稳定凝聚作用［29］,为流动党员解决了远离家乡党组织,无法正常参加组织生活的难题,实现党员“离乡不离组织,流动不流失”,加强了他们对社区和流入地的归属感。社区内自发成立的社会组织更具志愿性质,出于奉献精神帮助需要帮助的人［30］。这一类组织业务覆盖面更加广泛,专业分工更强,为流动人口提供平等参与社会治理、再教育培训、基本公共服务等。流动党支部与社区组织协同合作,组织开展多样化的活动,加强流动党员管理、教育、服务的同时,促进流动人口参与社区议事、决策,从不同方面引导流动人口提出诉求和有序参与社区事务,从而塑造组织权威,让流动人口对组织和社区逐渐产生信任和认同,加强他们在社区的融入感。

第二,打通流动党支部与各个社会组织间的沟通渠道,促使不同子群内部的个体行动者相互嵌入对方组织,获得第三重身份——联合组织成员,并在共同行动中形成组织互信。流动党支部和其他社会组织是有效联结基层政府和流动人口的“桥梁”,也是社区治理中重要的行动子群,但其组织结构有所区别。流动党支部的成员主要是流动党员、积极分子和发展对象。社会组织则面向社区内所有流动人口,覆盖面较广。流动党支部成员嵌入各类社会组织,可以发挥党员的模范带头作用推动社会组织成员积极参与社区治理活动,从而扩大社会组织的服务作用。社会组织在开展社会服务活动过程中,其骨干成员通过积极表现获得组织和群众的认可后进一步参加民主选举嵌入流动党支部。以“法泽”为例,S街道成立面向流动人口的党总支后,“法泽”的党员成员经全体党员民主选举,当选为党总支委员。在骨干精英的互嵌过程中,联合组织成员逐渐内化多个组织的行动和成员关系,促成组织间互信,为深入协作提供了重要的信任基础。

第三,具有“三重身份”的流动人口骨干精英在提供公共服务的互动过程中,以其现身说法、主动宣传、交流谈心等方式对其他流动人口进行吸纳,实现S街道的场内动员与组织更新。在组织外部,流动党支部集党员管理、乡情联络、信息交流、维权服务于一体,在流动人口中具有一定的权威性［31］。而社会组织是基于群众需求的共同体,二者协作通过“以外管外”的模式,以流动人口参与社区活动为基础,进一步培育、筛选、吸纳、凝聚新的骨干精英,促使其从服务享用者逐步转变为组织新成员,实现组织的更新与发展。如“法泽”理事长同时担任流动人员党总支书记,社区共治议事会和社区大学成员中党员人数均超半数,志愿者组织中党员人数占三成,流动党支部和社会组织互相吸纳融合效果显著。而在组织内部,通过组织社区活动培育、加强常态化参与者的责任感与组织信仰,促使其转变为组织骨干,提升组织内部成员的主体感、归属感和参与感。

(二)功能互嵌、优势互补促进组织间政治性、社会性与服务性功能融合

通过层层拓宽个体的社会参与渠道,流动党支部与社会组织两个子群在社区内部树立组织权威和组织互信,并通过定期吸纳社区成员实现组织的更新与发展,为构建城市社区的融合治理网络提供良好的人员基础。流动党支部以政治性功能为主,社会组织发挥社会性与服务性功能,二者既互相支持,又有所区别,若子群中的个体行动者一味地维持各自原有的行动法则,可能会出现联合行动效率低下甚至是失效的结果。因此,如何做到适度嵌入,激发流动党支部和社会组织最大活力成为需要攻克的难题。S街道的社区融合计划提供了一套可行的解决方案。

对于流动党支部来说,流动党支部以党建引领作为抓手,将党的政治功能和组织功能嵌入社会组织,能够确保党的路线方针政策和决策部署落实,实现党组织的基层覆盖延伸。流动党支部是探索流动人员服务管理的突破口。首先,流动党支部是政治性组织,通过把握社会组织的议事议题方向、议事过程合理合法,能够引领社会组织向党的路线方针政策靠拢,同时以其权威性和社会公信力整合社会组织,优化社区内资源配置［32］。受益于这一功能,社会组织能够快速提高其行动合法性与公信力,从而减少流动人口的不信任感和畏惧感,在社区内形成良好的群众基础和社会认同。其次,流动党支部的重点任务是组织流动党员开展政治学习,过好组织生活,进行民主评议,引导党员履行党员义务,行使党员权利,将支部建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。流动党支部嵌入社会组织,可以带动流动党员在社会组织中发挥“领头羊”作用,通过广泛吸纳社会组织和流动人口中的精英骨干实现党组织在城市社区的延伸覆盖,巩固党的执政地位和执政基础。在思想方面,流动党支部充分利用党群服务中心阵地,向社会组织成员如共治议事会代表、志愿者、巷长、社工等提供学习阵地和培训基地,进一步增强社会组织与流动人口的社区治理参与观念与能力。

对于社会组织来说,它是政府与民众之间联系的重要纽带和桥梁,是人们根据追求爱好及价值取向结成的有组织的团体,以求实现其成员特定的共同利益［33］(P167)。通过与流动党支部的成员互嵌和共同行动,社会组织弥补了流动党支部服务和组织的不充分,进一步扩大社区基本公共服务供给规模,有助于满足居民多层次、多样化的利益需求［34］。如S街道的社区工作服务站,为流动人口提供了包括司法、社保、民政等民生服务,居住证、税代证办理,提供就业指导、法律援助等基本政府服务和义诊、健康咨询等基本医疗服务。此外,推动流动人口社区治理创新是社会组织嵌入流动党支部另一个重要意义。为解决“人的城镇化问题”而生的“法泽”,业务涵盖治理研究、提供社工服务、代理项目和社会组织合作链接等多个方面,创新打造了外来工社区融合计划、亲子园流动儿童早期发展项目等,成功推动流动人口及其家庭的社区融入。这使社会组织不再只是作为辅助性治理工具或手段而存在,也是社会治理中具有建构性意义的组织,有助于催生社区情感、友谊、情境化的社区道德与认同［10］,建构新的“熟人社会”。同时,这些行动都是区域性和公益性的,增强了社区内部流动人口享受服务的可及性,进而缩小了社区内本地居民与流动人口间的二元差距。

流动党支部与社会组织充分发挥组织优势,形成基层治理政治性、社会性和服务性的共融,不仅有效提高了基层治理效能,也提高了组织间的内聚力,在社区内营造了一种特殊的“共生”氛围,打破过去流动人口交往互动的血缘、亲缘、地缘、业缘“四缘”逻辑,催生和深化了流动人口的情感性政治认同与社区归属感,成为基层治理的“黏合剂”(见图2)。

四、中心行动子群及其关系互构:资源共享、互联互通实现社区融合治理

社区融合治理网络中组织间的协调运作是通过信任与互惠机制实现的,不同于政府的行政层级,也异于市场中的自由交换。这样的优势在于可以避免权力过于集中,充分利用多个子群的影响力团结更多参与者,但可能存在子群过多导致治理主体分散、重要子群领导作用发挥不足的问题［28］,不利于社区融合治理网络有效运行。因此,除了要加强组织间的连带关系,提高其内聚力外,还要推动部分资源充足、优势互补且具有一定治理能力的子群通过联结、交换等互动,增强双边连带关系的近似性,互相筑就在网络中的中心地位,从而有效发挥领导和治理作用。通过明晰不同子群的差异化定位,加强中心行动子群间的关系互嵌,有助于畅通信息交流渠道,整合社区内部治理资源,提升整体的社区融合治理能力。

(一)中心行动子群互构推动组织聚能

网络制度主义使用的子群识别与中心性技术致力于识别网络中的子群及扮演重要角色的中心行动者,是打造社区融合治理网络的必要环节。

首先,通过在社区打好流动党支部这张名片,推动流动人口在社区中找到“主心骨”,增强他们参与社区的方向感和归属感。社区治理得好不好,关键在基层党组织。为解决“流入地管不好、流出地管不到”的流动党员管理难题,S街道率先成立流动党支部,促使其在社区内承担起治理网络权力中心和治理中枢的责任,并将流动党支部、街道、社区、流动党员纳入协管出租楼房、调解矛盾、精神文明建设等社区治理工作。除基层政府和街道办外,流动党支部是社区内主要的面向流动人口服务的中心行动子群。但随着服务对象二元分化、办理机构单一、制度不完善等问题日渐突出,为满足流动人口居民的利益需求,“法泽”进驻S街道。相较于流动党支部,“法泽”作为一家围绕“人的城镇化中的外来工社会融合”成立的社会组织,通过专业的团队运作,运用专业的社会调查方法调研流动人口需求,挖掘社区资源、诊断社区问题,从而为社区提供专业化、定制化的解决方案,进一步激发社区治理的活力。

流动党支部和社会组织在理念和行动上各有侧重,组织的资源和制约因素也存在差异。因此,社区融合治理的第二步是推动流动党支部积极与社会组织联结、互动,巩固两个行动子群在社区融合治理网络的中心地位,促进二者为社区治理聚能、提质、增效。一方面,流动党支部通过党建引领和资源链接,为社会组织深度参与社区治理提供阵地、政策、资金与人才保障,实现全方面赋能。除了贯彻落实《广州市来穗人员融合计划(2016-2020)》《广州市城市总体规划(2017—2035年)》的政策保障,还采用资金扶持、引入社会资本等方式引导、扶持社会组织成为社区的中心行动子群,促进社区治理的智库团队扎根本地社区。另一方面,当流动党支部与社会组织的组织化、生活化、常态化协作运行机制形成后,在流动人口之间、流动人口与户籍人口及流动人口与社区间形成社群互动,由此流动人口社会网络结构产生变化,“陌生社区”转变为新的“熟人社会”,形成新的制度规范与遵循。为将融合治理延伸到社区最后一公里,流动党支部联合社会组织共同推动社区议事会、志愿者组织、社区大学、社区工作服务站等组织,逐步确立了一个流动人员党总支、一个共治议事会、一个融合社区服务站、一个融合学堂、一支社区志愿服务队“五个一”融合社区模式,进一步巩固了流动党支部和社会组织在社区治理中的中心行动子群地位。

(二)关系网络互构实现多元主体融合治理

网络的基本单元是行动者之间的关系,当组织间的行为互动或交换关系转为稳定或常态化,可以将网络视为制度来理解。然而,个人、群体与组织之间的关系是复杂的,群体与组织之间并不存在清晰的界限,这意味着治理主体之间联系松散、权力和资源分散,难以构成统一整体［17］。因此,推动流动党支部和社会组织互嵌互构的关键环节是提高他们在社区融合治理网络中的等值性,特别是中心行动子群的关系网络互构。

流动党支部与社会组织等中心行动子群在政治性、社会性与服务性渗入组织化行动的过程中,同时带动了组织间连带关系与资源的变化。在党建引领下,社会组织的专业性、社会性与服务性得到提升,数量逐年增加,为社区居民特别是流动人口提供了专业化的社会工作人员和多元化的公共服务。志愿者组织为流动人口提供了社会参与的平台,志愿者队伍涵盖两千余人,建立了“党小组长领导、网格长负责、议事长协同、楼(栋)长参与、治安队长保障”社区“五长”网格微治理体制,由志愿者每日对接负责的网格;在社区大学“小候鸟”课程、流动儿童亲子早教班等共同推动下,流动儿童文化融入逐渐形成。在这个过程中,群体赋权使流动人口的自利意识向公共责任感转变。街道党支部依托社区大学扩建了党群服务中心,统筹整合了社区党群服务站和街政务服务中心、综治信访维稳中心、社区卫生服务中心(站)、社区居家养老综合服务中心等多个党群服务阵地,服务资源覆盖党建、民政、教育、文化、卫计、群团组织、社会组织、企业及“两代表一委员”、党员志愿者等社区群体。

通过流动党支部与社会组织两个中心行动子群的关系网络互构,原本的“一元治理”模式转变成现在多元主体融合治理的格局。向上促进了基层政府将治理活动下沉至最基础的民生领域,积极回应流动人口诉求,党的治理理念、基层政府的治理目标、社会组织的愿景得以嵌入流动人口服务与管理,实现共建共治共享。向下凝聚了社会组织、本地居民、流动人口等多元主体参与流动人口社区治理,推进流动人口融入城市。此外,流动党支部与社会组织等中心行动子群在关系网络互构的过程中,逐渐在流动人口群体中构建了一个新的“熟人社会”。在行为方面,它提供了凝聚流动人口的平台,扩大了他们的社交网络,推动他们主动参与社区治理行动;在经济方面,流动党支部与社会组织等子群通过关系网络互相链接资源,使流动人口在学习、工作中的语言需求、培训需求等得到满足;在文化方面,子群关系网络互构仍然遵循了“以熟促熟”“以外管外”的“熟人社会”思维,为流动人口提供了一个精神寄托的平台,形成了“有想法找支部,有困难找政府”的一套非正式制度范式;在心理方面,通过提高整体网络的紧密性,流动人口不再表现出“主体性”不足,缺乏归属感,而是转变为“主人翁”融入社区(见图3)。

五、人口流动新形势下流动党支部与社会组织互嵌互构的发展向度

流动党支部和社会组织互嵌互构,有效解决了社区治理中“条块分割、力量分散”的难题,构建了“基层政府+社区+党员+社会组织+流动人口”的多元融合治理网络,打通了各个主体间的沟通渠道,社区融合治理取得一定成效。但城乡二元结构仍然存在,城中村社区内基础设施不完善、居住环境差异显著、空间结构松散且安全隐患严峻等问题亟待纾解。2021年,《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出,要“完善党建引领的社会参与制度。坚持党建带群建,更好履行组织、宣传、凝聚、服务群众职责”［35］,加强党建引领社会组织参与社区治理的探索实践,融合各方力量,形成社区治理合力,提高社区基层治理效能。

(一)党建引领:以党建带群建推动流动人口经济、行为、文化与心理融入

社区治理得好不好,关键在基层党组织和广大党员。推动流动人口、社区组织等社区主体有序参与城市治理要坚持贯彻党建引领,充分发挥流动党支部的政治功能和组织功能。一是流动党支部作为政府在社区治理的延伸,是社区治理过程中最为重要的中心子群之一,要加强巩固流动党支部在社区治理行动中的核心地位和影响力。“九龙治水”和条块分割的传统管理模式和理念不再适合当前流动性强、发展快速的城市社区,因此,要深化流动党支部在城市流动人口社区的“中枢神经”作用,强化其领导、统筹、协调等职责,在社区融合治理网络中发挥衔接行政资源下沉一线,整合社会力量为社区治理工作提供支撑［36］。二是推动流动党支部与街道、社区、社会组织的深度协作,增强流动党支部对社区流动人口规模、结构及居民需求的灵敏度和回应性。街道和社区具有先天的地域禀赋,有助于调动辖区内的居民和社区资源,而社会组织的发育有助于带动社会资本进入社区,扩大基本公共服务规模,对流动人口的社会融入起到积极作用［37］,加强流动党支部与二者的联结与协作,能够更好地推动流动人口与本地居民的交流互动。三是重视流动党员管理工作,扩大基层党组织的覆盖范围,特别是在流动人口密集聚居的区域、密集就业的行业成立党支部,因地制宜、创新举措开展服务管理和组织生活来凝聚未报到的流动党员,并引导他们发挥示范带头作用。同时,尊重流动人口的“熟人社会”行动逻辑,在劝调纠纷、宣传发动等工作开展过程中通过以情动人、以理服人加以管理和协调,做到自治、法治、德治相结合。

(二)机制创新:完善组织间互嵌互构协作机制,提高社区融合治理网络稳定性

网络是社区发展的基本方法之一,涵盖了社区已有的联系和有可能建立的联系［38］,基于网络制度主义的复杂性和差异性假设,社区治理网络会渐渐呈现复杂化、多样化的特征,这有助于激活社区治理活力,也可能存在治理主体过多、参与时间短导致治理网络不稳定、治理效能低下的问题。因此,有必要进一步健全组织间互嵌互构的运行机制,确保流动党支部和社会组织双向嵌入的同时,加强社会组织之间的连带关系,优化重组社区治理中心行动及其网络结构,提高组织间的内聚性、等值性和社区融合治理网络的稳定性。一是将流动人口和本地人口都纳入治理网络,充分发挥居民自治作用。这就要求搭建本地居民和流动人口双向互动的居民自治服务平台,让本地居民深入了解、理解和接纳流动人口的同时,赋予流动人口一定的社区治理参与权,提升流动人口社区组织在社区中的重要性,引导辖区内居民互促互进,积极参与社区建设。二是完善外生性社会组织参与社区治理的嵌入机制,包括与流动党支部、社区内生社会组织的联结机制,以其市场化、规模化、标准化和专业性来弥补社区内生社会组织在服务方面公益性强而专业性弱,区域性强而覆盖面有限,社会性强而营利性弱,组织扶持性强而自主成长性弱的不足,推动社区治理更加精细化、专业化和优质化。三是打造枢纽平台型社会组织,推动其成为社区中心行动子群,推动流动党支部与社会组织深化互嵌互构、互惠互利,形成社区治理合力。同时,对于服务对象单一、服务内容相似的社区组织,要畅通双边逐对联结通道,推动组织间自主优化重组,提高双方行动子群的内聚性和等值性,从而提高社区融合治理网络的整体协同性。

(三)技术嵌入:打造社区数字化治理平台,提高融合治理效能

随着科技革命与数字技术的冲击,传统的治理方式和手段已不足以支撑实现社区治理的精细化、精准化要求,强化数字技术的支撑作用成为提高社区治理水平的重要途径［39］。一是充分利用数字平台扁平化、信息化和流程标准化的优势,细化社区融合治理网络,以数据追踪、可视化分析等方式为社区居民提供精准、高效的服务与管理,真正打通社会治理的“最后一公里”。在数字技术嵌入的智慧社区中,基层政府、流动党支部等能够更容易、更快捷、更清楚地分析事物的内在联系,及时捕捉解决问题的关键［40］。二是城市社区流动性强、结构性较差,仅靠线下发动人力“寻家问户”处理社区事务不仅耗费大量人力资源和时间精力,而且效率低下。健全社区数字化治理平台,将党员、网格员、群众、街道、社区、小区、政府等治理主体纳入统一平台,以畅通和规范社区治理多元主体表达诉求、协调利益和资源、保障权益的渠道,有利于构建强联系、高互动的数字化生活场景。既能使每一位个体行动者和子群都能充分表达诉求和参与社区治理,缩短信息传递距离,加快信息流通速度,以便社区事务得到实时解决。三是完善“一网通办、一网统管”的运行机制,做好各部门、各层级之间的职责划分、信息共享和有机联动,以系统化、信息化、智能化提升社区治理能力,有助于构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区共同体。但需要注意的是,数字技术是赋能社区治理的一种手段,也是一把“双刃剑”,推动“数字”向“智治”转变的过程中,要坚持以人为本,谨慎防范数字化治理背离人民群众的真实需求［41］。

(四)服务优化:完善市民化配套体系建设,推动社区内基本公共服务均等化

现有的基本公共服务供给大多仍按照户籍人口规模核算和配置,与常住人口实际公共服务需求存在较大缺口,流动人口子女入学难、异地就医直接结算难、住房保障缺失和养老服务不足等问题依然突出,这既影响了市民化进程也制约了劳动力资源的有效配置。为此,应充分调动社会力量参与社区“最后一公里”的基本公共服务生产与供给过程,特别是要让社区社会组织成为社区基本公共服务供给的中心行动子群,以弥补政府的缺位与不足［42］。一是适度提高社区基本公共服务供给总量,通过加大力度推动市民化财政转移支付奖励、吸纳农业转移人口落户用地指标挂钩机制等配套政策体系建设,加快实现农业转移人口市民化,并通过扩大社会工作介入、公益创投和政府购买服务等方式吸引社会资本参与服务供给,加强社区基本公共服务的资源支撑。二是要合理调整面向流动人口的基本公共服务资源投入比重,优化配置结构,为流动人口提供一个与实际需求相匹配的栖身场所,将进城务工人员子女就学、跨省异地就医直接结算、城市流动人口住房租赁与保障等“急难愁盼”事作为优先解决事项推进,在此基础上进一步开发探索多样化的服务项目,促进流动人口的全面融入。三是基本公共服务供给的总量和配置结构要与辖区内常住人口规模适配。人口不断流入是城市经济社会发展涡轮持续运转的重要引擎,需要根据实际管理人口进一步调整城市发展规划,作好政策设计与合理配置公共资源,按照常住人口规模配置公共服务,推进医疗、教育、住房、养老等公共服务体系均衡发展,加速实现本地居民和流动人口间的基本公共服务均等化。