财政视角下农机购置补贴政策践行的难点及转型路径研究

李金珊 朱佳旻

摘要：本文分析了农机购置补助政策转型的现实紧迫性，针对补贴政策存在的痛点、难点、堵点等问题，提出了农机补贴向农事服务补贴转变、提高补助政策效率，优化政策退坡机制、因地制宜细化上位政策，完善动态优化机制、加强数据治理和效果监督三条建议。

关键词：农机购置 补贴政策 财政补助 建议

*基金项目：中国农村财经研究会2022年度立项课题《村集体经济高质量发展研究——基于浙江省制度优势与政府治理效能相互转化视角》（编号2022LX-01）。

在工业反哺农业的指导下，农机购置补贴政策于2004年实施，已运行近20年。该政策是我国一项重要的强农、惠农、富农政策，旨在提升我国农机装备水平和农业机械化水平，降低农业生产成本，增加农民收入，提高农业规模化程度，而在新时代它被赋予促进农业现代化的新职责。根据今年新春后在浙江省台州、安吉两地对十家厂商、五家经销商和十二家农户、农场的调研结果，该项政策在提高农业机械化率、引导农民自主购机、提升农业机械化水平等方面发挥了重要作用。然而，政策的边际效益下降明显，持续激励作用减弱，一定程度上对市场有序竞争产生逆向作用，导致产品创新研发受阻。同时，政策管理办法也不尽科学，出现赊账、烂账甚至虚开发票等问题。因而，无论从政策补贴效率还是农业生产效率以及市场良性竞争的角度，针对当前农机化市场与农业现代化发展的主要矛盾的变化，应加快实现农机购置补贴政策的转型，切实考虑各地实际需要，优化资源配置结构与方式，促进其逐步从传统农机购置补贴转向农事服务补贴，使其成为我国农机化和农机工业发展方向关键“指挥棒”，推动农业现代化进程。

此外，政策考量应做到“窥一斑而知全豹，处一隅而观全局”。农机补贴政策暴露的诸多痛点、难点和堵点也是其他财政补贴政策面临的共性问题。透过农机购置政策的问题，及时发现和纠正现有财政补贴政策体系存在的弊端，对我国财政补助退坡转型、财政效能提质增效极具现实意义。为了适应现代化发展及共同富裕示范区建设要求，农机购置补贴政策乃至整个补贴政策体系亟需尽快开展政策适应性改革，在整体稳定的前提下加快财政补助退坡转型，提高政策效能。

一、农机购置补助政策转型的现实紧迫性

21世纪初，农民增收困难、城乡居民收入差距不断扩大是农业和农村发展中突出的矛盾和问题。为有效应对此类问题，结合工业“反哺”农业的指导思想，系列支农政策密集出台。从2004年中央“一号文件”提出要“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入”，“对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴”开始，截至2020年底，该项政策仅中央财政就累计投入2392亿元，扶持3800多万农民和农业生产经营组织购置各类农机具4800多万台（套），我国农作物耕种收综合机械化率超过72%。其中，浙江省农作物耕种收综合机械化程度已达到74.9%，有效地推动了我国农机装备水平和农业机械化水平的快速发展，强有力地支持了增强农业综合生产能力、保障国家粮食安全、增加農民收入的政策目标。

进入新时期，我国的社会发展目标已实现转型，而农业现代化是全面建设社会主义现代化目标体系下的一个重要方面。尤其在我国农业劳动力群体面临规模缩小、老龄化加深的压力下，农业现代化将在保障我国农产品供给安全、农民增收、促进乡村振兴、共同富裕等方面发挥越来越重要的作用。作为引导我国农业现代化的重要政策工具，农机购置补贴政策将在整个过程中发挥“全程全面高质高效”的引导与助推作用。2021年，《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知（国发〔2021〕25号）》表明，要依靠农机购置补贴政策，增强农业机械化，实现农业质量效益和竞争力提升，促进农业现代化。然而，随着市场化进程的加速推进与体制机制改革的加快，传统的农机购置补贴政策在调整中暴露出诸多痛点、难点、堵点，政策适应性受到严峻考验，政策边际效益不断下降，激励作用严重削弱。农机购置补贴政策源于增加农民收入和推进农业机械化的初衷，但在社会主义现代化的新时期，如不对政策适时纠正偏误、退坡转型、改革弊端，必将造成财政资源的漏损，阻碍市场化发展，制约农业现代化和共同富裕建设。农机补贴政策现阶段面临的瓶颈或是困难，亦是现有多数财政补贴政策面临的困局。及时认清农机补贴政策的问题，适时调整转型，亦是发挥对财政补贴政策体系的警示作用，并能由点及面、由面到体对财政补贴政策体系转型形成拉力，带动补贴政策体系的有效改革，实现政策体系整体效能提升。

二、补贴政策践行存在的难点

（一）补贴结构性匹配不强，农业机械化推动作用下降

在产业规模化发展的趋势下，农机用户对农机需求发生变化，然而政策精准识别不足，购机与补贴的关联性逐步弱化，且未及时作出适应性调整，仍是小而散的补贴模式，出现一定程度的政策供给结构性偏差，与产业规模化大趋势同步性不足。一是对于部分初具规模的特色经济作物农产品产业的地区，如台州市临海市、台州市仙居县、湖州市安吉县（临海涌泉蜜桔、仙居杨梅、安吉白茶）等，农户本身对机械化需求大，资金回流快，购买力强。现有补贴程度和广度不足，对其需求刺激不强烈，也并非农户购机的首要考虑因素。二是对于部分小农户，该群体对高价、大型、重型的农机需求不高，补贴并不能提高其购买意愿和购买力。同时，该群体对比小额补贴农机（如除草机）安装后实际节约的生产成本不认同，认为补贴流程繁琐等因素导致的时间成本、务工成本等，反而抑制农户申请补贴的积极性。因而，补贴政策对农业机械化的推动作用及财政资金的杠杆作用十分有限。

（二）受多因素影响，政策边际效益低

长期来看，政策边际效应正在逐步降低，甚至部分机具补贴的边际效益已趋近于0。一是随着农业机械化达到一定水平，部分农机需求量已接近或达到饱和。如轨道运输机在2019-2020年间需求量达到顶峰，当时仅台州路桥地区轨道运输机生产企业就多达30余家，但随着市场容量接近饱和，不少生产企业先后退出，目前路桥仅剩10家企业，且其中三家正在转产，产量已经收缩至四年前的一半左右。二是部分补贴对农户行为产生不良引导，出现“不考虑农机使用条件，为补贴而购买”的情况，这不仅漏损了财政资金效率，也造成政策资源的浪费。如安吉县补贴侧身施肥机30多台，但实际只有2台被真正使用，其余基本闲置，其中某国产品牌侧身施肥机和插秧机并不适用于当地田块作业。

（三）政策对市场行为存在逆向引导，产品创新受阻

部分农机补贴不符合地方农业特点或过于形式，补贴政策定额模式过于单一，标准不够明细，补贴效率低下。同类产品，只要达到规定参数标准即按照统一额度进行补贴。而目前投档要求的参数标准并不高，市面上的产品基本能满足要求，使得定额补贴对于低定价的产品红利更大。这导致大多数企业几乎不研发，直接仿制日本同类产品，且核心部件从外部企业购买，一方面没有研发成本，总成本比合资企业同类成本低一半以上。另一方面，以高额补贴为卖点，赚取补贴红利。再加上，农户考虑到可申请补贴，表示在购机时只要“能用”即可，而不是“好用”。因而，高精尖类产品无市场，仿制机在市场占据了主流，厂商没有研发动力与意愿，更缺乏适宜特殊地区使用的科技产品。

（四）政策管理较弱，市场秩序受到干扰

长期来看，过度在农机购置环节进行补贴反而会干预市场自主发展，导致市场发展扭曲，政策实施效果不理想。一是在政策初始制定时，农机价格处于高位，政府补贴较高，但随着市场变动，价格已下降，但补贴政策未有效调整。一方面导致政府补贴成本过高，另一方面，不少企业自主申报补贴产品时为避免触及政策规定的补贴上限比例，虚报备案价格，实际销售价格远低于申报价格，并开具价格虚高的发票，从而套取政府补贴资金。据了解，轨道运输机最初补助额是以2016年日本进口轨道运输机24万元价格的三分之一，即8万元左右进行标定。因而，后期补贴政策强调，定额补贴额度不超过售价30%。而后由于仿制品的泛滥，该农机实际售价降为8万元，而补贴额度为6万元，这与“不超过售价30%”的规定相悖。农户为了套取补贴额，便与商家合开虚高的虚假发票，严重扰乱市场规则。二是在销售环节，农户对部分高额补贴的机具欠补助款现象频发。多家经销商表示产品出售后，农户一般在取得补贴后才支付等额尾款。然而，由于补贴发放周期长以及农户收益波动等因素，部分农户即便在收到政府补贴后也会拖延付款或不愿支付尾款，致使经销商风险增大，经济纠纷增多。

（五）部门内卷加剧，管理效能减弱

现阶段补贴政策环节多、要求多。2022年浙江省中央农机购置补贴机具范围调整到21大类45小类123个品目，而政策实施过程中，要经过投档、补助申请、下达等多个环节，补助过程中农机主管部门还需对农机购置补贴资料进行审核，对补贴机具进行现场核验。而一旦某个环节出现问题，各部门就需要重新追溯，甚至需要审计部门等多部门进行多次审核工作，耗费大量的政府人力、物力，形成不必要的政府内卷，管理效能有待提高。

三、补贴政策退坡转型的建议

现阶段，农机购置补贴政策应尽快根据现代化的发展需要退坡转型，加强产业引导，带动农村剩余劳动力就业、增加农民收入，促进农机工业体系市场化发展，推进农户个体、群体与现代农业发展有机衔接，实现农业现代化。

（一）农机补贴向农事服务补贴转变，提高补助政策效率

一是转变补贴方向。政策应从鼓励农户购机逐步转向降低农户使用机械的成本，提高机械使用的效率上。对于可移动的或可提供集中服务的农机（如烘干机、收割机、拖拉机等），研究鼓励农事服务补贴。由农事服务中心、合作社等农事服务机构或农业大户采购农机，为农户提供农产品加工、农机租用等农事服务。政策对农事服务中产生的服务费用和农事服务机构的设立进行扶持和补贴。一方面优化完善农事服务补贴条件和绩效考核办法，确保政策和财政资金的有效应用。农业规模化、集约化有利于资金、资源和服务的集中，更有利于实现农业全过程、全要素的机械化，从而提高农业产能，增加社会效益。解决大型农机，如谷物烘干机，成本高，存放不便，购置普及难的问题。另一方面，有效解决目前智能化农机无法进入投档产品的问题，鼓励农机研发。防止农具闲置或为补贴去购置不需要或不适用的器具的问题。同时对服务的补贴避免政府直接干预农机市场，导致市场不良竞争。二是强化配套补助。从调研的情况来看，目前部分地区农业合作社和农业大户面临土地难的问题。规模化农机服务对农机存放的用地需求大，但多名被访农业大户和合作社均反映农业设施用地难获批，农机露天堆放增加了他们的农机使用成本。农业相关部门应统筹考虑农业设施用地的配套情况。

（二）优化政策退坡机制，因地制宜细化上位政策

一是政策实施要明确周期。农机补贴是为推动农业机械化的临时补贴，在机械化水平达到一定程度后，农机产品使用已基本能够由市场推动，政策作用甚微，应逐步退出，将“市场”的事情交还市场，有利于市场良性发展，也有利于提升政策效率，减少政策实施成本。二是补助要因地制宜。当前我国农机化发展在不同地区、不同产业和不同作业环节的机械化程度差异依然较大，各地对自身的产业发展侧重点也不同。上位政策框架应更具有弹性，让基层有因地制宜的空间，根据自身的产业需求，制定相关的实施细则和配套措施。三是加速产品退坡，减少不必要的补助。对于小而散、实用性和适用性差、市场饱和度高、产业已规模化的机具补助，应加速退坡，转变补助方向。加强对薄弱环节、适用于当地的新产品、质量好、行业推动力大的产品补助，鼓励企业去加大研发，优化产业引导。

（三）完善动态优化机制，加强数据治理和效果监督

农機相关部门要强化市场调研和论证，从单纯鼓励“买”转向鼓励“买”和“用”相结合，有效利用大数据、北斗定位等信息化手段，对不符合市场的补助内容、方式和额度进行及时调高或调低的优化。

通过对农机补贴政策转型调整，也可以形成对其他财政补贴政策改革的正向引导，优化我国财政补贴政策体系，提高财政补助效能。为了适应现代化发展及共同富裕示范区建设要求，农机购置补贴政策乃至整个补贴政策体系亟需尽快开展政策适应性改革，在整体稳定的前提下加快财政补助退坡转型，提高政策效能。一是要加强问题导向，着眼于化解现阶段的主要矛盾，立足于新时期的发展要求，创新政策管理办法。二是要优化补贴资金配置结构与方式，增强财政政策效能，提高补贴政策的精准性、补贴资金的使用效率和管理服务能力，充分发挥财政资金的杠杆作用，增强产业引导，实现产业提质增效，促进社会主义现代化。

（作者单位：浙江大学财税大数据与政策研究中心）

责任编辑：李丽君