供水工程PPP 项目建设期绩效评价实务探讨

2023-10-13张金蓉

财政监督 2023年18期

●张金蓉

一、研究背景

供水工程的建设是我国城镇化向现代化转化过程中十分重要的部分，因其工程具有周期长、投入大、可持续性、公益性等特点，故各地方政府普遍使用政府与社会资本（PPP）合作模式参与供水工程的建设及运营。引入社会资本参与供水工程一方面满足了供水工程庞大的资金需求，另一方面使供水服务效率大幅度提高，公益性效益最大化实现。近年来，供水工程PPP项目保持增长趋势，规模不断扩张。

但同时，供水工程PPP 项目增长过快和监管不力等因素直接导致供水项目在建设及后期运营中出现许多不容忽视的问题，例如供水服务质量不高、水质监管力度弱、使用者付费不足、财政缺口补助过大、社会资本方与政府之间付费纠纷、合同争端、地方财政债务风险等。所以，国家日益严格的入库审查和全过程动态监管已成为PPP 项目管理的主旋律，促使PPP 回归理性与常态，而绩效评价正是PPP项目规范管理中不可或缺的关键部分。对供水工程PPP 项目建设期进行绩效评价，一方面为政府付费提供依据，另一方面是发现供水工程PPP 项目建设仍存在的问题，以及找出后期供水运营所做准备的不足，促进供水工程PPP 项目长期可持续健康发展。

目前，各地方政府PPP 项目绩效评价工作还不成熟，大多由上级部门和第三方机构进行评价。上级部门评价存在指标体系不够细致完善、独立性难以保证等问题；第三方机构评价存在专业性不强、指标设置不够专业科学等问题。在实际的绩效评价工作中，也易造成评价过程不深入、工作浮于表面、发现问题不够全面和准确、绩效评价结果成为政府付费的“走过场”证明，难以对PPP 项目长期健康发展提供有效的帮助和支持。

本文基于此背景，结合财政部《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13 号）（下文简称《指引》）等文件要求，对供水工程PPP 项目建设期绩效评价实务进行全过程探讨。本文以A 县新城区供水工程PPP 项目建设期绩效评价作为案例分析对象，综合采用文献分析法和层次分析法建立绩效评价体系，并从了解项目背景、制订工作方案、组织实施绩效评价、整理资料和撰写报告四个方面介绍绩效评价实务开展，最后对绩效评价结果进行分析并提出建议。

二、研究意义

（一）理论意义

一方面，本文综合采用文献分析法和层次分析法建立绩效评价体系为供水工程PPP 项目绩效评价的指标设计提供了新的思路和参考依据，对绩效评价指标体系的构建具有一定的理论意义；另一方面，本文站在绩效评价实务的角度，一定程度上能够对供水工程PPP 项目绩效评价提供理论补充，丰富理论研究成果。

（二）现实意义

第一，尽早发现供水工程项目实施中存在的问题，以便及时采取措施进行改进，降低政府参与PPP 项目中因信息不对称所造成的风险损失，提高供水工程的实施效果；第二，提升政府行政监管水平，在绩效评价过程中所得的结论和经验总结，能很好地对供水工程项目后期运营进行指导，以此提高政府投资项目管理水平；第三，为制定供水工程PPP 项目行业规范积累数据和总结经验，给其他供水工程PPP项目提供决策参考；第四，对供水工程PPP 项目建设期绩效评价工作的有效开展提供指导和借鉴。

三、文献综述

从现有文献来看，在PPP 项目绩效评价指标构建方面，赵国富、王守清（2007）以BOT项目为研究对象，建立了适合社会效益评价的指标体系，为完善社会效益评价提供指导方向。刘晴（2015）从项目的投入、过程、结果及影响方面构建绩效评价指标体系，并运用物元分析法进行评价。薛宁宁、郭武刚（2020）从利益相关者角度出发，运用KPI 考核方法，对文化旅游业项目进行绩效评价。以上文献的研究背景均为《指引》发布之前，但对于PPP 项目指标体系研究具有较大的启迪和指导意义。

李玮等（2021）使用层次分析法确立权重，建立了以《指引》为导向的指标体系，采用访谈法确定并分析各级指标，使用层次分析法确定并分析各级指标权重，但使用访谈法确立指标依据不足，且侧重点更偏向于PPP 项目通用性指标体系的构建，而不是整个绩效评价实务的研究。

在供水工程绩效评价研究方面，陈鹏（2013）以济南农村饮水安全案例作为研究对象，重点针对农村饮水安全的运营状况，但设置的指标缺少针对性且未精细化。邵婧（2020）以具体供水工程为案例进行绩效评价研究，以“5E”理论为基础对平衡计分卡进行改进，确定评价体系的指标，指标设置全面且具有针对性，但该案例不具有PPP 项目模式特点；宋小东等（2022）从“产出、效果、管理”三个方面建立了市政供水的运营期绩效评价体系，但并不针对建设期且并没有案例实践研究，评价指标的可操作性未知。总体来看，专门针对供水工程PPP 项目建设期绩效评价的研究文献较少，故进行针对性研究具有重要价值。

因此，本文结合现有的文献研究以及我国相关PPP 项目、项目支出绩效管理等政策文件，对供水工程PPP 项目建设期绩效评价进行探讨，内容不仅包括体系构建，还有绩效评价的实务研究和评价结果分析。

四、评价指标体系的设置

（一）评价体系构建

PPP 项目类型多样，具体绩效评价指标设计因项目类别不同而需要有所差异。《指引》中的参考指标体系仅列示了一级、二级的评价指标，并未列示三级指标，是因为三级指标需要根据不同的行业要求以及项目特征来细化设置。

因此本文考虑了供水工程的项目要求，使用文献分析法搜集大量文献进行探讨，并结合相关PPP 项目和项目支出绩效管理等政策文件，以A 县新城区供水工程PPP 项目建设期绩效评价为对象，识别出26 个三级指标。

1.产出方面。建设期的评价重心只针对工程建设实际完工的情况，故需要“竣工验收”的二级指标来比照项目的建设情况与初期签订的合同以及相关文件标准的要求，检查项目是否通过了竣工验收及了解竣工验收情况。

2.效果方面。工程项目在建设期的效果主要反映在社会、生态、可持续性三个角度。 “社会影响”是该工程的建设活动对社会发展所带来的社会贡献或消极影响，例如就业岗位、社会舆情等；“生态影响” 是工程在建设期间对生态环境所带来的直接或间接的正负面影响，本文从ESG 角度进行思考，设计相关的三级评价指标；“可持续性” 是评价项目公司是否为后期的项目运营做好准备，例如资金安排的合理性、成本控制、是否有相应的协调机制等，这些对于项目后期的顺利运营及投资回报都十分重要；“满意度”是政府相关部门、项目实施机构、社会公众等多方对项目公司建设期间的工作满意程度，针对不同的调查主体设计不同的问卷内容，发放回收并分析。

表1 供水工程PPP 项目建设期绩效评价指标

3.管理方面。不仅是对整个工程建设的管理评价，还有对项目公司的管理，项目公司的有效管理有利于后期项目进入运营期的正常运作。 “组织管理” 是检查项目公司组织架构是否健全、人员配置是否合理、人员是否有相应的专业资质满足管理要求。“资金管理” 主要对社会资本金及融资资金的到位率和及时性进行考察；“档案管理”检查项目建设相关资料的完整性、真实性以及归集整理的及时性；“信息公开”查看项目公司或社会资本是否按照相关网站要求完整且及时地公布项目数据及进展情况。

（二）指标权重确定

本文使用专家调查法和层次分析法相结合的方式确定各项指标的权重。多位专家通过前期调研的了解并结合相关文件和项目要求，沟通商议各级指标两两比较的重要程度，判断尺度用1-9 来表示相比的重要程度，表2为一级指标的对比矩阵：

表2 一级指标对比矩阵

本文使用了yaahp 软件来计算该矩阵的最大特征根和权重向量，结果显示：

最大特征根λmax=3；

特征向量Wi=（0.6，0.2，0.2）；

CR=0<0.1，具有满意的一致性。

使用同样的办法判断二级指标相对于一级指标的对比矩阵、三级指标相对于二级指标的对比矩阵，将各对比矩阵输入至yaahp 软件，得到的各级指标相对于目标层权重系数如表3，各对比矩阵的CR 均小于0.1，满足一致性要求。

表3 供水工程PPP 项目建设期绩效评价指标权重

五、绩效评价的实践流程

（一）了解项目的基本情况

通过对项目的前期调研，充分了解被评价项目情况，包括项目的基本信息、项目绩效目标、项目主要的参与方、项目实施情况、资金使用状况等。前期项目的有效调研，有利于工作小组后期绩效评价工作的顺利开展，制定出更为切合项目的工作方案，使最终的评价结果更为真实合理。

本文的具体案例对象是A 县新城区供水工程PPP 项目，项目建设内容主要包括新增水厂1 座及其管网工程，设计近期供水规模2.4 万m3/日，受益区总面积53.4k㎡，受益人口达13.6 万人，项目总投资10442 万元。该工程2019 年3 月14 日开工，实际完工时间为2020 年12 月28 日，截至2022 年7 月，处于试运营阶段。本项目运作模式为建设-运营-移交（BOT），项目合作期为26 年，含建设期2年、运营期24 年。

（二）建立评价指标体系及选择评价方法

1.评价指标体系。具体评价指标设计因项目不同而需要有所不同，一般基于财政部和省财政厅关于绩效评价管理的相关文件要求以及项目特征、签署的合同要求、当地政策制度文件、行业标准等依据建立。前文已详细叙述了供水工程PPP 项目建设期绩效评价体系的建立过程，此处直接引用，不再赘述。

2.评价方法。绩效评价的评价方法种类很多，需要根据评价项目的实际背景和现实条件，选择可操作性强且有效的评价方法。针对A 县新城区供水工程PPP 项目建设期的项目情况，主要选用了以下几种绩效评价的方法：

（1）成本效益分析法。从成本与效益两方面考察项目绩效，将投入的成本与可获得的收益进行科学对比，进而评估出该项目自身的实施价值。将项目的财政预算、实际投入与绩效评价的产出效果进行综合考虑分析，论证该项目物有所值目标。

（2）比较法。将实施情况与绩效目标、历史情况、不同部门和地区同类支出情况进行比较。例如，“供水规模达成率”是实际供水量与计划供水量两者的比较。

（3）因素分析法。综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外部因素。例如，对于某些指标评价结果的分析，专家打分时应全面考虑会影响该指标的当地人文环境、风土习俗等因素，不可一概而论。

（4）公众评判法。通过专家评价、公众问卷及抽样调查等方式进行评判。该指标体系的设计不仅考虑项目自身建设情况，也将群众对该项目的意见反映纳入考核，设计出“社会群众”与“政府相关部门、项目实施机构人员”两套不同的调查问卷，全方位多角度对项目绩效进行评判。

（三）制订工作方案

工作方案应包括绩效评价的目的、依据、对象和范围、评价指标体系、评价的方法、明确项目负责人及项目团队的职责与分工、确定绩效评价工作的时间节点、制定绩效评价工作质量控制措施等。

工作方案编写完成后需经项目公司、实施机构以及相关政府部门评审，各方达成一致后签字，后期的项目绩效评价工作均遵照此方案执行，各方应给予工作上的配合。

1.目的。本文引用的案例，其建设期绩效评价目的主要为：加强合作效果，明确双方权利义务关系，确保项目建设期与运营期绩效考核工作有章可依，绩效考核结果客观可用；强化监管，及时总结经验教训、制定风险对策，进一步完善PPP 项目合同与政府监管体系；规范运作体系，为将来制定PPP 行业标准（或规范）积累数据和总结经验；提供参考依据，形成的绩效评价报告和相关阶段性成果，为政府付费和奖惩、价格调整、项目移交及总结项目实施结果提供依据。

2.评价依据。 PPP 项目绩效评价的依据一般为：

（1）国家、地方相关法律、法规和规范性文件。例如：《中华人民共和国预算法》（2014 年修订版）、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92 号）、《指引》等。

（2）预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料。

（3）项目相关文件。例如，初步设计的批复、项目实施方案、PPP 项目物有所值评价报告、PPP 项目财政承受能力论证报告、项目招标文件、项目合同、项目竣工验收建设管理报告等。

（4）其他。例如相关行业政策、行业标准及专业技术规范等。

3.评价工作组。绩效评价工作组包括项目相关各政府部门单位代表、资料小组工作人员、第三方独立评价专家组人员。

评价专家组应涵盖环境工程专业、财务或审计专业、绩效管理专业、工程咨询专业等相关人员，考核专家组需进行独立评分。

4.工作质量控制。对评价工作质量的有效控制有利于工作顺利进行，促进评价结果的真实准确。可以使用评价审核流程控制，实行报告三级审核制度、严格执行规程规定、提供充足物质基础、分阶段质量控制、加强与客户及项目负责人沟通等，对绩效评价工作质量进行控制。

5. 时间。时间计划需基于项目的建设规模、工作人员配置、工作量等多方面考虑。时间计划的合理安排可以获得各参与方最大程度的支出与配合，从而提高评价工作的效率。确定绩效评价工作开展的时间后，应至少提前5 个工作日通知项目公司（社会资本）及相关部门做好准备和配合工作。

案例项目的时间计划为：提前1 周下达绩效评价通知、项目前期调研1 周、编制绩效评价工作方案2 周、组建绩效评价工作组并开展绩效评价现场工作1 周、编制绩效评价报告2 周、绩效评价报告审批1 周。

（四）组织与实施绩效评价

包括资料收集与调查，案卷研究、实地调研、座谈会、问卷调查等。依据绩效评价指标体系的设置，对所需资料有针对性地搜集和整理，形成全面的工作底稿，专家据此进行评价打分。

本案例的主要评价对象是新城区供水工程。现场勘查水厂、管网，了解水厂的真实建设现状；通过与项目公司主要人员或相关单位部门人员的访谈，获得调查所需信息，对有关问题进行交流，访谈之前选择合适的访谈对象、准备重点沟通的问题提纲，访谈时需要详细记录访谈的内容；对于公众满意度，使用发放调查问卷的形式来了解民情；案卷研究，对本项目的政策法律及规范文件、项目公司基本资料、PPP 项目各工作阶段相关资料进行研究，并从中寻找有价值的数据。

专家组打分，考核专家以资料小组搜集到的工作底稿资料为依据，结合评分标准细则以及实际情况，对项目建设情况进行独立打分。

各指标满分为100 分，各指标的评价分数为各位专家的平均分乘以指标的权重系数，项目的最终评价分数是各项指标分数加总求和。

（五）撰写报告

撰写绩效评价报告，包括项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结果和绩效分析、存在的问题、相关建议等。

专家组评价打分后，分析评价的结果。分析主要是对每一项指标体系的得分扣分进行详细说明。提出该项目建设期内存在的问题和不足，并给予相关建议。报告完成后需经项目公司、实施机构以及相关政府部门审阅，对评价结果存在异议，及时协调沟通。

五、评价结果与结果运用

（一）评价结果

使用前文构建的评价体系，按照工作方案实施绩效评价工作，A 县新城区供水工程PPP项目建设期（2019 年3 月—2020 年12 月），项目公司绩效分值满分100 分，实得93.16 分，被评为“优秀”等级，与实际情况相符。

在绩效评价中发现案例项目存在的问题主要有：

一是厂区安全、环境等问题。在现场检查时，水厂清水池的井盖未配置防坠网，石英砂深层过滤池、絮凝反应池和沉淀过滤池围栏建设未完工，存在一定的安全隐患；厂区内清水池设备、清水阀和滤中在线监测设备标识牌信息不全；现场核查发现水厂内管廊间和园区内堆放物品未及时清理，应进一步完善厂区绿化。

二是管网问题。工作人员对管网的分布熟悉程度参差不齐，可能会影响运维的效率和效果；问卷中群众反映水压、水质问题，经访谈是由于主管网与存量水厂的支管网设计水压不同所致。

三是使用者付费不足预期。项目公司每月根据计量水量和供水范围执行的水价计算实际平均水价，每个运营期末汇总，如果上述实际平均水价未达到协议约定的供水结算单价，其差额部分由县财政局进行补贴。经现场核查实际用水量远低于“两评一案”设计的供水规模，且存在同城不同价的问题。导致“使用者付费”的实际收入可能远低于预期，在项目设计采用差额补贴与返还机制下，县财政局承担的“差额补贴”金额可能会存在较大的预期偏差。

针对上述问题，评价小组的建议如下：

一是厂区设置安全防护设施、改善环境。建议项目公司对水厂净水池的井盖配置防坠网，并增加石英砂深层过滤池、絮凝反应池和沉淀过滤池的围栏配置，完善新城水厂的安全防护设施，进一步加强对化学物品的管理，确保供水安全；项目公司定期对所有标识牌信息进行检查，及时补充、更换信息；及时清理水厂内管廊间杂物、优化园区环境，消除可能造成潜在事故的安全隐患。

二是加强项目全周期监管。针对问卷中群众反映的水压、水质问题，项目公司应积极与政府协调，进一步加大投入，对存量水厂的支管网进行改造。进入运营期后，应加强对管网巡查人员的管理，定期开展管网巡查。

三是加强预算管理。由于“使用者付费”的实际收入可能远低于预期，县财政承担的“差额补贴”金额可能存在预期偏差，建议与政府提前沟通和协调，以免产生不必要的矛盾和纠纷。

四是进一步优化信息系统。信息系统平台功能需进一步拓展，专人管理，对水质、水压进行实时监控，确保在线设施正常运行，而且能够联网上传数据。