“三轮”驱动协同发力全力打造预算绩效管理的“常德样本”

●徐 荩

湖南省常德市财政局局长徐荩

2018 年9 月，中共中央、国务院出台了 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），要求用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系， 实现预算和绩效管理一体化， 着力提高财政资源配置效率和使用效益， 改变预算资金分配的固化格局， 提高预算管理水平和政策实施效果， 为经济社会发展提供有力保障。 这是开展预算绩效管理工作的最高行动指南。 为此，湖南省常德市财政局坚持“三轮驱动”，从夯实基础、强化保障、注重创新三方面入手，统筹安排、平稳推进、密切联动、协同发力，取得了比较圆满的结果。 常德市财政局2017—2022 年已连续六年荣获全省预算绩效管理工作考评优秀单位，2022 年在全省预算绩效管理工作考评中以96.4 分位居全省第一名。

一、注重夯实基础，全面落实“三全”管理

基本建立事前、事中、事后有机衔接的全过程预算绩效管理链条， 基本形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位的预算绩效管理格局，完善一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全覆盖的预算绩效管理体系，是落实全面实施预算绩效管理的基础性工作。 按照“政策出台有评估，预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有应用”的“五有”指导思想， 常德市财政局着力从五个节点夯实基础，实现“五无”：

（一）稳妥试行事前评估“无空白”

近年来，常德市财政局选择新设立的重大政策和500 万元以上的项目、拟新增预算规模20%以上的既有支出政策和项目、 到期申请延续执行的重大政策和项目等开展事前绩效评估，重点论证项目设立必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性，前移预算绩效管理关口，防止“拍脑袋决策”，从源头节省开支，避免财政事后“被动买单”。 如去年审慎选取的新增预算资金规模的开放性经济和流通产业发展专项资金， 以及到期申请延续执行的无上访村创建奖励资金等5 个项目，采取指导预算单位自行组织和委托第三方机构独立进行两种方式开展事前绩效评估， 评估结果均为“优”，按规进入预算编审或正式申报环节。

（二）全面开展目标管理“无死角”

在往年仅对特定目标类项目支出和整体支出进行目标管理的基础上，去年首次将其他运转类项目支出纳入管理范围，总额达107.89 亿元。 在预算单位自行申报、 财政部门预算管理科室审核的基础上， 去年首次组织第三方机构围绕绩效目标的相关性、 完整性、适当性和可行性，对部分重点项目支出绩效目标进行集中评审，并将评审意见“面对面”地反馈给相关预算单位，对修改完善工作进行“一对一”的辅导，对修改完善后的绩效目标予以正式批复，并公开通报绩效目标编报质量审核结果，以此推进绩效目标编报质量的整体提高。

（三）全面开展运行监控“无盲点”

去年组织对市本级99 家一级预算单位的整体支出50.65 亿元资金和“四本预算”安排的139 个项目支出101.24 亿元（含上年结转）资金开展绩效运行监控管理，基本实现“全覆盖”。 特别是在各预算单位自行监控的基础上，常德市财政局引入第三方机构对往年评价效果不理想的社会养老服务机构奖补资金等9 个项目开展了重点监控，主要关注绩效目标实现程度、 预算资金执行进度等，并汇总形成专题报告呈局党组，供完善项目管理、 资金拨付和2023 年部门预算编制参考。

（四）全面开展绩效评价“无禁区”

一是全面推行单位自评。 每年年初均以文件形式对绩效自评工作进行专门部署，明确相关要求， 评价范围覆盖所有财政性资金。 为督促预算单位提高绩效自评质量，避免“走过场”，去年对99 家一级预算单位整体支出绩效自评开展了财政再评价，再评价结果公开通报， 并与预算单位绩效考核挂钩。 二是逐步推进部门评价。 部门评价是绩效评价除单位自评、财政评价之外的另一个重要方式，三者相互补充。 为进一步压实预算单位的主体责任，去年常德市财政局首次以文件形式规范部署部门评价工作，要求市教育局等10 个主管部门对市直学校教育信息化建设资金等10 个项目近1.4 亿元资金开展部门评价，并按时报送评价结果，在此基础上组织对评价结果进行质量考评并公开通报。 三是重点开展财政评价。 常德市财政局在充分征求市人大财经委、市审计局等方面的意见或建议的基础上， 每年选择30个左右市委、市政府高度重视、公众普遍关注的重大政策和项目（单位），引入第三方机构独立开展财政评价。 如去年31 个财政评价项目，评价结果为3 优23 良5 中，评价资金总额达54.81 亿元，覆盖了“四本预算”，包含了专项资金、部门整体支出、重大政策、政府购买服务、政府采购等8 项类别。 特别是首次对没有实操经验的政府投资基金、政府专项债券资金以及政府和社会资本合作项目（PPP）开展了财政评价，反响较好。

（五）全面开展结果运用“无断档”

按照“注重实效、有评必用”的原则，牢牢坚持了“五个结合”：一是结合限期整改。在财政评价结果确定后7 个工作日内，以财政评价结果反馈意见函的形式， 将评价结论、 存在的问题和整改要求反馈给预算单位， 预算单位自收到整改通知之日起60 日内向财政部门提交绩效评价结果整改报告书及佐证资料。 二是结合预算编制。 将当年的预算绩效管理结果全面、准确、合理运用到下一年度的市级部门预算编制中。 如去年根据绩效管理结果， 结合部门预算编审，调减体育发展专项资金等26 个项目2023 年预算规模1.91 亿元。 三是结合财审联动。 根据目标审核、 运行监控以及财政评价结果，近年常德市财政局通过财政审计协同联动机制向市审计局提出对智慧常德建设、文化产业发展等4 个专项资金和市教育局、市科技局等6 部门预算执行进行重点审计的建议，得到了全部采纳，并相互通报了评价或审计结果。 特别是科技创新发展专项资金财政评价发现的主要问题和市科技局三年部门预算执行专项审计发现的问题相互印证、结果共用，且以要情专报形式呈市委、市政府主要领导，引起高度重视，作出重要批示。四是结合绩效考核。 按照相关考核文件规定，强化对市直单位和区县市财政局预算绩效管理工作考核，并纳入政府绩效评估和财政管理真抓实干督查激励范畴，实行“奖优罚劣”。 五是结合预（决）算公开。 按照“谁组织评价，谁负责公开”的原则，督促和指导各预算单位在各门户网站随部门预决算公开本单位所有项目支出和部门整体支出的绩效目标和绩效自评报告，所有非涉密的财政评价报告亦于年底前在常德市财政局门户网站公开，方便社会公众了解和监督财政资金使用绩效情况。上述“五个结合”极大地推动了预算绩效管理结果运用从“软关联”向“硬约束”的转变。

二、强化支撑保障，全面加大能力建设

能力建设是提升预算绩效管理队伍素质和工作水平的根本保障。 为此，常德市财政局从充实人员力量、注重培训交流、强化督导考核等方面提供有力支撑。

（一）调整补充力量

除预算单位负责预算绩效管理的工作人员外，第三方机构及相关领域专家是预算绩效管理的两支重要队伍。结合上年度市本级预算绩效管理第三方机构服务质量综合考评结果，常德市财政局去年对排名最末的1 家第三方机构予以淘汰， 在省财政厅聘用中介机构备选名单中挑选2 家上年度服务质量综合考评等次为“优”、且有来常服务意愿的第三方机构，在呈驻局纪检监察组备案后进行试用。 另根据工作需要，有针对性地增补了3 名从事审计、人大预算监督的专业人员为市本级预算绩效管理咨询专家，目前市本级第三方机构和咨询专家队伍相对比较稳定。

（二）注重培训交流

一方面，“走出去”与“请进来”相结合，搞好业务培训辅导。 每年固定举办1—2 期全市预算绩效管理培训班，邀请专家和领导来常授课，培训内容包括预算绩效管理政策解读、绩效评价理论与实务等，参加培训的对象除预算单位相关人员外，要求第三方机构有关从业人员必须全部参加。此外每年择期组织各区县财政局分管局领导和绩效管理股长、 第三方机构业务骨干轮流参加北京、上海、厦门国家会计学院举办的各类预算绩效管理专题培训班。 如2021 年4 月，联合厦门国家会计学院在成都单独举办了为期7 天的常德市预算绩效管理培训个性定制班。 另一方面，定期与不定期相结合，开展内部沟通交流。 每年年初均邀请资深专家、优秀第三方机构负责人和主评人就绩效评价工作方法、评价报告撰写等开展内部辅导讲座和心得交流。 年中不定期组织第三方机构业务骨干对财政部、省财政厅新出台的文件政策进行集中解读研讨、心得交流。 为方便预算单位和第三方机构学习、查阅相关资料，去年5 月还将近年来中央、省、市新出台的24 个有关预算绩效管理制度（文件）共20多万字汇编成册， 免费发放1000 余份。 此外，在每年四至九月的每个月末，集中组织开展由咨询专家、第三方机构、财政部门预算管理科室、相关被评价单位、绩效管理科等五方参加的财政评价报告内部点评会，邀请区县市财政绩效管理负责人列席。 通过听取第三方机构汇报、被评价单位申辩、财政部门预算管理科室建议、 咨询专家点评、绩效管理科小结的方式，评析被评价单位项目（资金） 管理的不足和第三方机构报告质量的缺陷等，要求各咨询专家点到“痛”处、评出“辣”味，让被评价单位及第三方机构“红脸”“出汗”， 以此鞭策各被评价单位提升项目（资金）管理绩效、各第三方机构提高执业服务水平。

（三）强化督导考评

首先是坚持问题导向， 修订考核办法。主要对标对表省财政厅考核细则，结合平常预算绩效管理暴露出的工作短板，有针对性地修订市直预算单位和区县市预算绩效管理考核办法。 其次是注重激励约束，加强质量管控。 坚持每年年底对参与市本级预算绩效管理的第三方机构，从日常工作、绩效评价报告质量、档案管理、诚信建设等方面进行综合考评，对服务质量等级评定为“优”的第三方机构进行通报表扬， 与下一年度委托绩效评价工作业务直接挂钩。此外，在综合吸纳其他市州先进经验的基础上， 有针对性地审慎修订《常德市预算绩效管理第三方机构重点绩效评价报告质量考核评分细则》，并据此组织咨询专家等对每一份第三方机构出具的绩效评价报告进行打分、评级，第一时间公开通报结果，与付费严格挂钩。

三、突出改革创新，全面促进提质增效

在近两年实现“六个首次”创新并得到省财政厅充分肯定和推介的基础上（即首次在绩效评价中设置否决性指标； 首次组织绩效自评财政再评价； 首次尝试第三方机构进点“混编重组”； 首次开展重点项目中期综合评价；首次开展专题整改督办；首次建立财政审计协同联动机制），2023 年又进行了三项预算绩效管理工作的尝试和创新。

（一）首次实行财政评价现场“联评联审”

财政评价现场评价期间，为避免第三方机构“单打独斗”以及财政部门预算管理科室 “不闻不问”， 要求财政部门预算管理科室、绩效管理科必须派员随第三方机构一同深入到项目单位和评价现场，共同核查发现绩效问题、共同分析探讨原因、共同商议改进措施，实现“联评联审”，并对第三方机构现场评价行为进行监督指导。在交换意见阶段，要求第三方机构及时向被评价单位以及财政部门预算管理科室发出绩效评价结果征求意见函，虚心听取意见或建议。 出现重大意见分歧时，要求第三方机构及时、主动向财政部门报告，必要时由绩效管理科牵头组织被评价单位、主管部门、财政部门预算管理科室、第三方机构等五方责任主体一起“同堂共审”，面对面地进行沟通、协商，讲事实、讲依据、讲规矩，避免任何一方自以为是、固执己见、激化矛盾。 交换意见后，对应每1 个评价项目，明确1 名财政工作人员和1 名咨询专家负责对第三方机构提交的绩效评价报告实行“一对一”的修改辅导，并按内控程序呈相关科室会签，分管局领导和局长审签。

（二）首次自主修订完善预算支出绩效评价标准体系

在未突破 《湖南省预算支出绩效评价管理办法》（湘财绩〔2020〕7 号）制定的预算支出绩效评价共性指标体系框架的前提下，根据以往实践经验，结合常德工作实际，在广泛征求各方意见和建议的基础上，有针对性地修订完善了部门整体支出绩效评价指标体系，并就项目支出绩效评价指标体系中决策和过程两部分共11 项三级指标的分值和评分规则进行了统一规范， 提高了绩效评价结果的客观性、公平性、准确性和可比性， 得到了第三方机构和预算部门的高度认可。

（三）首次开展第三方机构廉政集体谈话

职业操守关乎第三方机构的社会信誉和形象，也直接影响着预算绩效评价工作质量的高低。 在这一点上，常德市财政局一直注重严格管理，在针对第三方机构出台绩效评价“五严禁”“八不准”工作纪律的基础上，驻局纪检监察组负责人和分管绩效管理工作的局领导首次对第三方机构进行集体谈心谈话，警示、提醒、嘱咐各第三方机构要正确履职，积极作为；廉洁自律，警钟长鸣；把持操守，服从管理。此外，针对日常工作中出现的第三方机构意见交换沟通不畅、时间仓促、方式欠妥，不经审查同意擅自删减评价工作底稿中反映的问题等等不良苗头，随时掌握情况随时对第三方机构负责人进行约谈，面对面地警示提醒。 仅今年就已开展个别约谈达7 次。