完善国库协同监管机制推进中国式现代化财会监督

●王 葵 尹永红 许正山

财政监督关乎财政资金流转的公平和效率， 是一个国家或地区财政管理体制的重要组成部分。 党的十八大以来，我国财政制度改革不断深入，现代财政管理体制初步建立， 公共财政特征日趋明显， 但健全国库协同监管机制、 推进中国式现代化财会监督的任务依然艰巨。当前，我国财政监督管理体系既包括中央和地方各级财政部门内部的自我监督， 也包括法定授权的各种外部监督， 如各级人民代表大会的事前监督、 各级人民银行国库部门的事中监督以及各级审计部门的事后监督等。迈向新征程，深入推进财政国库改革， 急需进一步健全国库协同监管机制， 科学整合内外部功能监管资源，优化监管流程，强化流程监管、持续监管和穿透式监管， 切实提升中国式现代化财会监督的前瞻性、 精准性、 有效性和协同性。

一、 协同监管的理论与实践逻辑

目前，国际上的主流财政监督理论划分为两大学派：一是以法国经济学家阿利克斯为代表的阿利克斯学派； 二是以德国经济学家为代表的瓦格纳学派。 阿利克斯学派认为财政监督按机关性质开展， 瓦格纳学派认为财政监督按财政资金流转的程序开展。两学派研究比较发现，财政监督是制约关系和协调关系的相互结合，基于监督主体的职责定位，实现监管协作、制衡和再监督（见表1）。

表1 国际财政监督理论主要学派的观点比较

观察国际上财政监督协同监管机制的实践，部分国家基于“经济人”假设，通过制度实现有效监督，构建了有分工、有协调、有制衡的监督体系，以此防范公共资金管理支配权力的滥用。 所具共性主要有：

第一，协同监管机制具有权威性。协同监管机制的法律约束力强、 权威性高。 不仅在宪法（如英国、德国、瑞士、意大利等）中对预算收支活动和各部门的管理责任有明确规定，还普遍设有专门法，对财政监督的协同监管机制作出具体规定（如法国的《财政法》、美国《预算及会计法》等）。

第二，协同监管机制具有公共性。 将财政监督作为公共监督体系的重要组成部分，立法、财政和其他部门广泛参与，监督行为相互独立，协作配合。其中，立法部门主要为议会、国会拨款委员会等，其他部门包括审计、监察和财政资金流转所涉单位等。 以巴西为例，在财政监督的政府监督环节，联邦政府设立财政协调委员会， 人员由财政部、国库总局和计划预算部等部门代表组成。

第三，协同监管机制重视信息化。 发达国家普遍实现财政资金收支信息共享和业务办理的电子化，财政资金收支数据在各部门间实时动态反映，财政监督的协同监管信息高度互通。 目前，美国超九成拨款通过电子渠道办理，各财政监督主体能够及时共享资金流转信息，公众可以便捷查询预算收支信息；德国、法国和日本等国均通过信息化手段建立了有效的信息共享机制。

二、我国国库协同监管机制现状

改革开放以来， 特别是1994 年分税制改革后， 围绕如何全面有效开展财会监督，中央和地方一直在探索建立具有中国特色的财会监督协同监管机制。 例如，在财政内部协同方面，逐步构建了从中央到地方的财政纵向监督和横向监督的监管协同，纵向监督由财政部各地的派驻机构实施，横向监督由地方财政内设监督部门对本级财政资金的管理和使用开展监督； 在外部协同方面，各级人大、纪委监委、人民银行、审计及资金流转所涉的税务、海关等征收机关均参与财会监督。 具体以财政国库业务监督为例，在收入收缴、资金拨付、库款管理和预算账户管理等工作内容中，监督制度安排既涉及财政内部监督，也包括各级人大、纪委监委、人民银行、审计等部门参与的外部监督。 总体看，正是有了以“制度协同、工作协同、业务协同、系统协同”（见图1）为核心的具有中国特色的财会监督协同监管机制，从而不断推进了我国财政国库法治化进程，使大国财政国库发挥更大的效力，持续支持中国式现代化国库行稳致远。

图1 我国财会监督协同监管机制运行关系

但是也应看到，在现阶段，受制度建设、机构设置和监督与被监督关系未完全理顺等因素的影响，我国国库协同监管机制的优势尚未得到充分发挥， 制约了财会监督效力，导致财政资金管理中仍存在预算监管不严、资金使用效率不高等相关问题。 具体表现在：

（一）协同监管机制的顶层设计仍需整体改进

从法律法规和制度层面来看，由于《预算法》和《预算法实施条例》的修订实施，我国财会监督的法制环境明显改善， 审计、会计等相关法律法规也对财会监督工作发挥约束作用，但是，相关法律法规和制度或缺少有机衔接，或内容分散、重合、缺位，或对违法违规行为缺少明确罚则、 处罚较轻，均影响到法律法规的实际执行效力。 以非税收入征缴管理为例，根据非税收入征收改革和资金流转实际，财政、税务和人民银行等部门均可参与日常监管，但目前缺少统一的管理规范，各部门没有充分可用的监管依据和明确的监管对象，地方非税收入征收中仍存在多头管理和预算资金在银行账户长时间存放、集中汇缴入库等问题。

从基层监督实践来看，不同监督主体在依法开展财会监督时多从自身职能权限出发，监管行为缺乏必要协调和监督，监督手段和监督结论相互独立， 难以共享监督成果。 在组织开展联合监管工作时，相关监督主体多通过会议协商和签订协议等形式整合监督资源， 一般是针对专门问题开展工作，缺少常设机构、一般程序和长效机制。

（二）财政部门内部协同监管仍需有效整合

从内部的纵向监管看， 根据1994 年财税体制改革要求，1995 年成立财政监察专员办事处。 多年来，财政部驻地方监管局代表财政部就地履行中央财政监督和部分管理职责，依法依规较好实施了财政国库业务等监管。 但从内部的横向监管情况看，一方面， 地方财政由内设部门承担财政监督职能，既是监督方又是被监督方，容易导致裁判员和运动员角色重叠，开展监督和问题追责存在一定的随意性， 总体监督层次较低、约束力不足；另一方面，近年来，伴随国库业务变革和预算管理一体化系统上线，地方财政国库业务正处在转型期，人工业务模式下监管失效，而电子业务模式下的监管尚未成熟。从社会监督进展看，各地财政主动“晒账本”意愿不强，监督渠道建设缓慢，公众参与度不高， 加之财政国库工作处在事中环节，公众基于事后信息开展监督具有一定的滞后性。

（三）外部监管协同各具非均衡性

从监督地位看，人大监督的法律地位最高，但监督重点是预算编制和执行，受人员组成、部门设置和审查时间等限制，人大主要依据会议集中审议等形式开展监督，很难对财政国库业务开展全面、深入和细致地审查，对于预算资金收支效率和执行偏差等内容难以开展灵活监督。 从问责追责力度看，纪委监委手段权威、纠偏效果好，但定位为政治监督而非业务监督，没有足够的资源投入对财政国库资金管理使用的日常监督。从监督便利性看，人民银行经理国库是在柜面办理各项收支业务，能够开展实时、逐笔监督，但仅掌握业务凭证信息，监督信息不全面。 从审计部门角度看，一般依据审计法采取专项监督，较难开展动态监督和系统性监督，同时审计等监督部门出具结论后，自身不具有相应的惩戒职能， 监督效力大大降低。 从预算单位角度看，首要利益关切是满足自身用款需求和占有使用资金，在监督检查中往往是发生风险问题的责任方。

（四）协同监管机制尚未紧跟信息化数字化步伐

从资金的流转角度看，财政国库监管信息系统涉及财政部门的预算管理一体化系统、税务部门的金税系统、人民银行的国库“3T”系统和各商业银行的账户管理系统，但是目前各系统建设都具有鲜明的自建自管特色，除必要的业务信息传输外，在信息互通共享方面建设缓慢，无法整合形成有效的信息资源，难以为各部门开展国库协同监管提供信息支撑。除此之外，近年来，在部分地方，政府或人大等牵头建设预算信息联网等信息共享平台，但存在建设进展不快、上传信息不完整和信息更新滞后等问题，在实际工作中发挥的作用有限。

三、 完善我国财政国库协同监管机制的初步思考

从推进国家现代治理和深化财政体制改革角度看，财政国库业务是预算执行的关键环节，国库协同监管机制不畅，不利于财政政策落地和财政资金的统筹管理。现阶段应进一步整合财政国库监督资源，以“资金安全”和“绩效管理”为重点，围绕“提升监管效力、统一监管尺度、落实监管责任”目标，紧扣“制度协同、工作协同、业务协同、系统协同”主线，纵深推进国库协同监管机制建设。

（一）国库协同监管机制建设目标

1. 提升监管效力。 提升监管机制权威性，凝聚监督合力，打破内外部监督局限，整合财政内部监督与人大、纪委监委、人民银行和审计等部门的监督优势，明确监督职责定位，消除重复监督、无效监督和监督冲突。

2.统一监管尺度。 首先，统一协同监管的对象，消除资金监督盲区，覆盖财政国库业务全程、全域；其次，统一协同监管的依据， 解决相关监督主体的监管依据不充分和相互矛盾等问题；最后，统一认定协同监管结论。 通过共享、互认和协商，对参与方的监督结论赋予更高效力。

3.落实监管责任。 通过不断优化机制，加强对监管方的责任约束， 理顺监督和被监督的关系，重点解决“形式大于内容”“运动员兼职裁判员”“各管一摊各自为政”等问题，让协同监管职责落下去，切实发挥作用。

（二）健全国库协同监管机制的路径安排

1.推进制度协同：消除制度分歧，强化法律法规和相关制度的协作制衡。 一是完善财会监督法律体系。 以法的形式确定财会监督的主体、客体、内容以及法律责任，对财会监督协同监管机制的组织管理、内容和方法、 工作程序及结果运用等作出明确规定， 使财会监督工作和协同监管机制有专门法律约束和制度保障。 二是积极推动对现行法律法规和各项制度的修订，消除协同监管的制度分歧。 立足我国现代预算管理制度发展实际，进一步提升审计法、国家金库条例等部门法的监管效力， 赋予相关部门对违法违规行为的处罚权等。

2.推进工作协同：强化问题导向，构建协同监管平台，打造科学高效的监管体系。一是探索推进协同监管机制实体化。 通过设置专门协调机构，成立常设工作组，保持对财政国库的长效监管态势， 例如： 由财政、审计、税务、人民银行和社会独立团体等组成协同监管机构， 视工作任务在组成部门抽调人员， 以工作组形式履行监管职责，工作组接受人大代表、纪委监委和审计等部门监督。 二是广泛应用临时性协同工作机制。 总结工作经验，通过定期召开联席监管会议、 签订协同监管备忘录和开展联合监管活动等方式， 加强信息互通共享和重大问题沟通协调， 实现协同监管机制下对相同监管对象监管目标和流程的统一。三是强化问题导向监管。 聚焦中央重大决策部署和财政国库改革热点问题， 及时组织专项监管， 形成日常监管和专项监管相结合，横向到边、纵向到底、行动快速和行之有效的监管体系。

3.推进业务协同：明确监督主体职责约束，构建各有所为、全面覆盖的监督网。 在协同监管的业务内容上， 引导各部门在各自职权范围内明确监管重点， 依法充分发挥监督作用，形成监管互补。 加强常设机构与人员配备， 探索提升人大对预算和国库业务的联动监管； 逐步解决财政收支数据统计口径不统一和业务信息独立封闭等问题， 融合财政和人民银行等部门对财政资金收支过程的事前与事中监督控制职能；规范税务部门对纳税人履行纳税义务情况和退税行为的检查监督职责； 强化财政部派驻地方监管局、 地方纪委监委和审计部门对财政国库业务的监督以及对协同监管机制的再监督职责。 在协同监管结论的应用上， 积极解决监督结论适用性窄和约束性弱的问题。 除依法依规实施联合处罚外，探索实行监督结论定期通报， 抄报上级机关、 本辖纪委监委和定期公开等日常工作机制，杜绝“累错累犯”和形式监督。

4.推进系统协同：加大信息化建设，推动监管信息共享和信息公开。 一是推动信息化建设，借鉴经验，通过系统互联、信息互通， 进一步支持和巩固国库协同监管机制。以财政部门预算管理一体化系统、 税务部门的“金税工程”和人民银行的国库“3T”系统建设等为基础，推动系统联网、信息共享和收支操作的电子化， 通过部门间业务信息的实时动态共享， 完善协同监管机制业务经办层面的核对机制， 进一步提升监管效率。 二是开发信息处理平台， 根据人大、纪委监委、 审计和社会公众的不同需求，健全社会监管网络， 以预算执行监督为重点， 增加财政国库业务领域信息公开内容，提供多样化信息查询服务，消除协同监管的信息不对称问题， 提高协同监管效率。

（三）国库协同监管机制的实践方案构想

基于国库协同监管机制的目标和路径安排，根据事前、事中和事后全链条、穿透式监管思路， 本文初步提出以下三种实践方案：

1.立足部门监管的“人大审议审查+实时监管+专项监管”制衡监管机制。 该协同监管机制注重发挥协同监管机制中各方监管权力的制衡作用， 约束监管部门开展客观中立监管。具体看，人大在协同监管机制中发挥牵头和统筹作用， 通过对相关监督主体实时监管和专项监管的线索、 结论的审查审议， 推动协同监管机制发挥实际效力。实时监管由具体参与国库业务的财政、税务和人民银行等部门根据各自业务职责开展，聚焦业务办理，实施动态监督，目的是及时中止违规问题，防控风险形成，同时实行制衡监管， 并将监管信息按规定机制报送本级人大。 专项监管由财政部派驻各地监管局、 各地纪委监委和审计部门分别展开， 既监管财政国库业务又监督实时监管行为， 实现对各自负责机关监管意图的贯彻。

2. 按财政国库资金流转环节开展、融合部门管理权限的交叉监管机制。 该协同监管机制根据财政国库资金的流转过程展开，根据各环节特点分配监管资源，尝试规避以部门管理权限开展监管可能造成的形式监管问题。在该协同机制下，各级人大参与税收收入和非税收入来源调查，财政、税务等部门组织分析， 预防征收机关在征收环节出现收入多征、挤占和漏征等问题；人民银行发挥国库经收处监管作用，协同审计部门监督财政资金的银行经收、汇划和存放，防控财政资金流转中的收入调节问题和财政专户管理问题；在国库资金存放与办理收支环节，财政和人民银行参与监管，防范潜在的资金风险；资金拨付用款方后，人大、纪委监委、财政和审计等部门要对资金使用进度、用途和实际使用效果等及时开展监督检查，杜绝资金管理使用中发生违法违规问题； 在资金流转全程，通过信息公开和拓宽监督渠道，引导公众参与监督，提升资金流转的科学性和合规性。

3.在业务系统互联互通和信息高度共享前提下构建“制度+技术”的非现场监管机制。 该协同监管机制立足 “金财工程”“金税工程”“金库工程”和“金关工程”，借助现有的预算管理一体化、 财税关库银横向联网系统以及财政国库业务的大数据平台， 将原有的人工监管和现场监管转为非现场的信息化监管， 建成后具有监管成本小、监管尺度统一和结论客观等优势。具体开展中，需要加强监管制度研究，根据财政国库制度建设和业务管理实际设计有机衔接的监管指标， 将统一的监管规则分别嵌入各监督主体的信息系统，通过在信息化系统中进行指标控制和主动抓取预警异常信息，用机控代替人控，实现协同监管机制的自动化运行。