浅析政策评价在部门整体支出绩效评价中的应用——以A 市科技局部门整体支出绩效评价为例

●仝 欣 付 康 陈雨晴

一、 部门整体支出绩效评价研究背景

（一）部门整体支出绩效评价制度体系建设情况

基于我国预算绩效管理改革任务的持续推进以及各地区实践， 部门整体支出绩效评价（以下简称“部门评价”）是下一步预算绩效管理工作实施和创新的主要方向。 2011 年，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，首次提出部门评价概念，要求有条件的地区均实施部门整体支出绩效评价；2014 年，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》，要求将绩效评价重点拓展到部门整体支出等方面；2018 年， 中共中央、 国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，首次对部门整体支出绩效评价范围进行指导，提出要“实施部门和单位预算绩效管理……围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、 可持续发展能力和服务对象满意度等方面， 衡量部门和单位整体及核心业务实施效果”。

（二）部门整体支出绩效评价现状

对于部门评价工作， 目前中央层面尚未统一操作手势， 各地财政部门根据《关于全面实施预算绩效管理的意见》以及地区实际，探索评价指标体系和实施路径。从各地区、各部门评价工作实施情况来看， 部门评价面临以下难题：

一是评价资金范围不够明确。业务部门主管或参与分配较大规模的专项资金及专项转移支付资金，该部分资金往往未纳入部门年初预算，由于中央尚未出台政策明确评价资金范围，在评价工作的实施中，对于是否需要包含上述资金存在一定程度的争议。

二是评价性质定位不够清晰。 个别地区在实施部门评价时， 重点为基本支出是否合规、 重点项目绩效是否达标， 属于另外一种形式的部门年度总结， 难以有效判断当前部门履职成效和短板。

部门履行行政职能、 开展公共管理都需要通过公共政策这一抓手来实施， 政府管理的绩效水平直接受政策绩效实现程度的影响。 本文选取A 市科技局部门评价作为案例， 引入政策评价，探索部门评价新思路和新路径，以期为后续部门绩效管理提供意见和建议。

二、A 市科技局部门概况

（一）部门职能

为了明确市科技局处室职能、预算单位职能对部门职能的匹配和支撑情况，同时出于对A 市科技领域中长期发展规划与市科技局职能分工、 年度工作计划匹配关系探究的需求， 评价组对市科技局部门整体职能及各处室职能进行梳理， 梳理后市科技局职能分为科技领域规划与发展、基础创新能力建设、科创企业及平台培育建设、特定领域科技研究及服务、技术转移转化及成果应用、 科技领域交流合作及人才建设六类，职能梳理见表1。

表1 市科技局部门职能梳理与对应责任处室

（二）部门政策体系及资金支出情况

按照“大专项+任务清单”的梳理思路，自202X年以来，市科技局围绕“科技创新发展资金”，出台高企培育、企业研发财政配套奖补等若干政策。为更好体现部门职能与政策、预算项目支出对应关系，评价组把若干政策资金与职能进行匹配。 市科技局部门政策体系见表2。

表2 科技局政策体系总览

（三）部门绩效目标

根据市科技局提供的年度工作计划、《A 市“十四五”科技创新规划》等资料文件，评价组按照以下逻辑完整体现部门年度目标与职能、 规划的匹配关系（见表3）。

表3 部门年度绩效目标

三、绩效评价设计与实施

（一）评价目的

部门整体支出绩效评价以部门预算资金为抓手，立足部门职能和规划目标，明确部门人财物等各项资源要素配备的逻辑关系、是否达到效益最大化，从而全面把握部门资源配置合理性、 部门整体职责履行成效及资金使用效益， 有针对性地发现问题，基于问题有的放矢地进行改进，优化资金支出结构，改善部门资源配置“碎片化”，全面提高部门整体履职成效。

（二）评价思路

根据国家、A 市对部门整体绩效评价的基本要求，结合部门职能定位、职责分工和工作开展的实际情况，本次绩效评价思路如下：

第一，按照“部门职能-阶段性目标-年度工作安排-预算支出安排-年度履职目标”的思路，重点关注部门年度履职目标、资金支出结构与部门职能、省市政府重点工作要求、中长期发展规划等的对应关系。

第二，以预算为核心，围绕财政资源统筹、预算结构与部门职责职能任务对应关系、预算资金管理，关注重点项目保障情况、收入预算统筹完整性、各层级预算执行率等。

第三，以政策资金安排和执行情况为基础，重点评价部门政策体系制定合理性和实施规范性。 按照“大专项+任务清单”思路，全面体现科技领域政策实施内容、 业务管理情况、资金投入情况及支出标准、政策目标实现情况以及实施成效等。

第四，基于对部门整体履职成效、核心政策实施情况和资金使用效益等进行综合分析， 评价部门资源配置是否合理。 重点关注当年度部门资源配置和政策性资金投入管理中的相关问题及原因， 为下一步调整政策支出标准、扶持方向、提高部门整体资源分配效率提供针对性意见和建议。

（三）评价指标体系

基于财政部部门整体支出绩效评价框架以及评价思路，评价指标以“1+1”为基础，评价“财政资源配置”和“部门履职与影响”两大内容，并分别设置“N”个指标，对两大内容进行细化分解。 其中，财政资源配置指标以“预算”为核心，围绕财政资源统筹、预算结构与部门职责任务匹配性、 预算资金管理三方面内容设置；部门履职与影响指标以“履职”为核心，采用经纬线矩阵式结构化框架，纬线（横向维度） 依据部门核心职能分类， 即基础创新能力建设、科技创新主体培育及创新平台建设、特定领域科技研究及服务、技术转移转化及成果应用、科技领域交流合作及人才建设等进行设置；经线（纵向维度）从目标、管理、业绩、能力、效应等维度构建每项核心职能任务的全链条评价指标（见表4、表5）。

表4 共性指标（100 分/40%）

表5 个性指标（100 分/60%）

（四）评价结论

1.存在的问题。 部门综合履职方面：一是个别省市考核指标完成情况不够理想。 如带动规上企业开展研发活动占比低于全省同期水平 （A 市32.20%，全省平均40%），技术交易额占地区生产总值的比重与B 市同期水平存在一定差距（A 市19.11‰，B 市29.34‰）。 二是中长期规划未有效落实。 A 市科技领域战略任务实施方案明确提出要建设一批具有核心竞争力的科技成果转化基地，但市科技局20XX 年未制定相关实施方案或工作计划。

部门政策管理方面：个别核心政策资金投入规模大但效益实现程度不够理想，影响部门资源配置效率和履职成效。 A 政策投入产出效益逐步下降，该政策连续实施5 年，资金投入每年按照10%的增速持续增加，占“科技创新发展资金”投入的比重从24.06%增长至45.88%， 但该政策连续2 年核心效益目标均未实现；B 政策实施5 年， 对于该政策投入的资金总量占“科技创新发展资金”的比重是31.54%（平均值），但从受益终端来看，受扶持企业终止运行情况较为普遍，在连续扶持3 年以后，约有60%的企业终止运行，财政资金效益难以持续发挥，对地区的科技带动作用有限；C 政策颁布实施3 年， 每年安排预算2000 万元，但政策扶持内容与地区科技领域发展现实需求匹配性不足，且与其他部门政策存在交叉重复，导致实施以来， 每年申报企业仅2—3 家且均不符合政策要求，政策资金均未支出，政策效果较不理想，政策实施可持续性较弱。

2.相关建议。 部门综合履职方面：市科技局作为全市科技领域主管部门，建议部门认真梳理省委省政府和市委市政府科技战略制定及工作安排情况，对全市科技工作重点任务进行再梳理再谋划，合理规划年度重点任务，统筹全市科技资源、加大省市重点任务落实力度。 同时，引入信息化手段、加强信息共享，推动资源配置科学合理化调整， 确保各项任务落实到位，提高部门综合履职水平。

部门政策管理方面：政府扶持政策作为政府部门对企业的激励手段之一，一定程度上可以弥补企业研发活动成本、降低企业经济压力，进一步激发企业的积极性和创造性。 从部门资源配置角度看，如果政策扶持门槛和扶持标准不合理、投入产出效益低，则会降低部门资金使用效益、 影响部门整体履职成效，同时也存在影响企业风险偏好、促使企业产生寻租行为的风险，不利于地区科技领域可持续、高质量发展。因此，建议部门坚持系统化、全局化观念，对科技领域扶持政策进行再梳理， 以部门整体履职绩效为导向，对于制定不合理、效益较低的政策采取整合、调整、退出等方式，进行科技领域政策体系资源再分配，实现资源配置效益最大化， 从而全面提升部门整体履职成效。

四、结语

在国际环境日渐复杂、国内经济和社会发展逐步进入新常态的背景下， 各地区财政收支矛盾突出，提高预算绩效管理质量将是下一步深化预算绩效改革工作的重点，全面实施部门整体支出绩效管理势在必行。

部门整体支出具备综合性、宏观性和政策性特征（姜国兵，2016）， 实施部门评价， 促进部门从整体角度，从政府运转成本、履职成效监管以及实际履职产出效益等维度综合关注部门履职效益、提供公共服务的质量等， 有助于政府部门持续深化行政体制改革，围绕部门职能职责， 充分发挥政府部门公共属性，有效提升基础性产品和服务的供给能力。公共政策作为政府部门发挥行政职能的桥梁，在部门整体评价中融入政策评价，有效支撑精准定位部门履职短板，为优化部门人财物等各类要素配置、提升部门整体履职成效提供切入点和抓手。

相较于一般部门评价工作开展过程中面临的困难，政策评价与部门评价联动执行难度较大：一是公共政策具有公益性、系统性、整体性特征，如何科学衡量各项政策对部门履职的贡献度， 将评价结果与部门内部各项资源分配进行实质性挂钩， 需要在实践中进一步探究； 二是政策体系往往涉及多层级联动，需要被评价单位积极配合协调。从现在各地区评价工作的开展情况来看， 部门整体支出绩效评价往往是财政部门积极主导，预算部门配合度较低、相对消极，较大程度影响评价成果质量。因此，缓解预算单位抗拒心态、引导预算单位积极参与评价工作还需要各方共同努力。