优化财政国库监管方式与路径探索——以G 省为例

●蒋 晖

自2000 年启动实施财政国库管理制度改革以来， 我国创建了新型的预算执行管理模式，从体制机制上看，为全面深化财税体制改革和建立现代财政制度提供了有力保障。 2023 年4月17 日，全国财政国库工作会议提出了持续加强财政国库监督， 精准有效发挥财政国库保障作用的要求。 在当前形势下， 开展财政国库监管①工作，不仅有利于进一步加强财政国库内控，约束规范预算收支行为；也有利于在财政国库业务中进行必要的、 实时有力的内部监管， 一定程度上弥补外部监督尚待加强的情形， 进一步增强财政国库监管的实效， 有效降低监管的成本， 对于加强财政国库资金拨付风险管理和推动创建现代财政国库制度具有积极意义， 促进国家和社会经济健康发展。 因此，本文基于预算管理一体化及财政国库管理制度改革视角， 对财政国库监管工作可能面临的瓶颈问题进行探讨， 研究并提出优化财政国库监管的路径。

一、G 省财政国库监管初显成效

伴随着我国财政国库集中收付制度改革的不断深化，G 省始终坚持以保障财政国库资金安全、 预防支付风险为首要前提， 积极探索财政国库监管工作领域，在加强组织领导、动员部署、部门协同、现场核查、问题整改等方面做了大量工作，取得了明显成效。

（一）领导重视，通力合作确保工作落实

一直以来， 各级财政部门领导高度重视财政国库资金安全， 在开展财政国库监管工作之前， 都对财政国库监管工作作出重要安排。如2013 年，G省本级财政国库监管负责人组织专题调研组赴中国人民银行N 中心支行调研，消化吸收人民银行事后监督、内审机构在工作职责、 工作流程、 监督方法、制度建设等方面的成熟经验。 2021年， 分管财政国库的厅领导就省本级财政国库事后监督工作方案作出批示，提出明确的工作要求，并主持召开财政国库监管工作布置会。 在布置会上， 分管领导强调了财政国库监管的共同目标， 要求监督与被监督方各司其职，通力配合，严格核查，争取发现财政国库工作中的短板弱项， 查漏补缺， 为助推财政国库安全管理工作作出贡献。 在推进财政国库监管过程中，被监督单位负责人和经办同志积极配合， 按照财政国库监管有关要求，及时、如实、全面地填制或提供相关自查表、情况说明、会计凭证、会计账簿、会计报表等。 对监督方出具的资料，需要签署或反馈整改意见的， 在规定时限内完成。 同时， 由被监督方各指派一名联络员，主要负责对接和加强沟通联系，有效保障工作质量。

（二）周密部署，稳步有序推进财政国库监管工作

严格按照行政事业单位内部控制规范、内部监督检查实施办法、 财政国库业务监督检查暂行办法等有关规定要求开展财政国库监管工作， 在征求财政监督局及有关专家意见建议的基础上， 细化财政国库监管工作方案，提前谋划相关工作时间节点。为使监管内容、方式、流程更具直观、可操作性，采取科学选择重点、详细设计核查表格、制作征求意见或报告模板等方式， 不断优化工作方案。 同时，结合实际需要，设置材料宣传组、现场监督组、联络组、后勤保障组，各组目标一致，分工明确，团结协作。 在财政国库监管工作中，明确要求各位监督成员坚持实事求是， 客观公正，坚持依法检查、廉洁奉公原则，严格遵守中央“八项规定”“六项禁令”等廉政建设要求，同时严格遵守保密工作纪律，禁止将财政国库监管情况向外透露等， 确保财政国库监管工作顺利推进。

（三）内审外联，深入排查财政国库工作风险

1.多措并举开展内审。 通过采取座谈交流、查阅资料、当面问询、现场监督、交换意见等方式，分别给财政国库相关工作做“全身体检”，坚持“治已病”和“防未病”并重，努力提高财政国库监管的有效性、前瞻性和主动性。2021 年，在组织开展财政国库资金安全核查时，主要聚焦岗位和人员管理、预算单位账户管理、财政资金收付管理、会计核算管理、财政内控制度建设、 直达资金使用管理等6 个方面39 个重要风险点，采用自查自纠、重点核查相结合的方式， 重点研究收集市县财政部门在财政国库资金安全方面相关经验和做法， 为今后财政国库资金安全管理提供参考研究。

2.积极开展外联工作。 通过认真研究，筛选出一批新成立或者银行账户开设较多的预算单位及相关金融机构， 对其银行账户管理情况开展延伸调研， 充分征求其对预算执行动态监控相关制度的意见建议， 进一步扩大内部监督延伸约束的制衡效应。

（四）边查边改，财政国库监管取得预期成效

1.对省本级财政国库重点工作开展事后监督。 经现场监督，督促相关业务立纠立改。在监督流程未完全结束前， 部分业务已完成规范和完善工作，部分问题已通知整改，有效加强了财政国库管理相关基础工作， 防范财政国库管理风险，减少审计风险。针对现场监督需关注的地方，从制度建设、内部控制、日常管理等方面提供有价值的意见和建议，及时形成事后监督结论报告， 为领导决策提供参考服务，努力实现监督成果最大化。

2.不定期对基层财政国库部门开展财政国库资金大核查。 通过对市县财政国库部门开展财政资金核查，督促各市、县（区）财政部门严格履行主体责任， 对市县财政部门自查所发现的问题，认真制定整改措施。针对在现场核查过程中发现的苗头性和倾向性问题，核查小组当即指出其存在的问题以及可能导致的后果，并督促立即整改落实。对于在现场核查过程中发现的共性、深层次问题，注重透过现象看本质， 补齐制度空隙， 完善内控机制， 切实发挥财政国库资金安全大核查的标本兼治作用。

（五）加强沟通，与财政国库年末工作“两不误”

每年第四季度是财政旺征旺支的季节。财政国库监管工作在这个季节开启， 面临时间紧、任务重、可借鉴经验不多等困难。 为按时保质按量完成各项任务， 监督牵头方以财政收支大局为重，采取统筹、合理安排、调整现场监督和征求意见反馈时间等方式， 及时加强与被监督方相关领导和经办同志沟通，围绕全面完成核心工作任务， 错峰推进部分工作， 确保财政国库监督与财政国库年末工作“两不误”。另外，为确保财政国库监管做到事实清楚、证据确凿、定性准确、建议适当，财政国库人员再次加强相关规章制度的学习，深入讨论疑点和难点问题，通过互相交流，互相学习，互相核查，拓宽财政国库干部视野和思路，进一步提升业务水平和工作技能。

二、财政国库监管面临的瓶颈问题分析

（一）财政国库监管组织架构有待完善

此前，对财政国库相关业务的监管，是以国库业务主要牵头单位为主导的组织架构；2020 年行政事业单位机构改革以后，财政国库业务单位之间的关系有所变动和调整，财政国库监管工作由独立的单位或者由其他国库业务的单位负责。 如果财政国库监管工作采取同级监管方式， 监管工作推进中必然会有所顾虑，担心引起怨恨等；如果采取自上而下方式监督， 通常采取检查或者调研， 以督促、提醒方式为主，财政国库监管工作开展的质量和效果在一定程度上会大打折扣。

（二）财政国库监管制度有待更新

科学完善的管理规章制度是开展财政国库监管工作的重要保障。面对复杂多变的内外形势，如果财政部门开展财政国库监管工作仍采用的是旧制度，相关规章制度属于试行的内部规则， 个别规定容易出现不合理、可操作性不强的现象。 如监督组及时根据领导意见作出监督检查处理决定送达被监督队伍的相关内容，因财政国库监督队伍无执法权， 因此相关规定无法继续试行，原有财政国库监管试点制度不适应新格局下财政国库相关业务发展实际。 此外，如果财政部门执行财政国库监管缺乏重要制度约束，执行标准不统一，容易导致财政国库监管工作“无章可循”。

（三）财政国库人力资源相对匮乏

新形势下，财政国库业务发生了很大的变化，财政国库业务量成倍增长，内容更加丰富， 财政国库资金风险防范任务日益艰巨。但当前财政国库配备编制和实际在编在岗人员存在较大差异，岗位设置和人员数量容易出现矛盾状况，一些基层财政国库未配备专人开展此项工作，在一定程度上影响了财政国库监管工作的正常高效开展。 另一方面，由于缺少长期有效的财政国库监管知识培训， 不利于国库监管人员的知识结构更新，各项财政国库专业技能落后，容易导致财政国库监管工作效率低下。 此外，由于缺乏科学合理的激励机制，相关工作人员的主动性和积极性难以调动起来，会导致财政国库监管人才转型甚至出现人才大规模流失等问题。

（四）财政国库监管手段相对落后

一方面，传统的财政国库监管大多采取看文件、账表、凭证等人力手工方式，主要是靠经验判断，工作量大，耗费时间长，精准度难以保证，监管效率较低；另一方面，财政国库监管工作的主要重点总体仍停留在与财政国库活动事项发生后的监管，时效性相对滞后， 无法对财政国库业务事项进行实时、有效、有力的监督管理，在防范化解财政国库资金风险方面未能发挥应有的作用。

三、财政国库监管的优化路径

（一）提高思想认识，强化内控约束，织密财政国库风险“防护网”

财政国库作为国家资金的集中管理环节，是整个财政运行的中枢环节，其工作水平的高低， 直接影响财政运行的整体结果。强化财政国库监管的首要任务是完善相关规章制度，健全内控制约机制，促进廉政建设，防范财政国库资金风险，保护干部安全。从这个角度来说，监督与被监督双方的目标和方向都是一致的，需要互相理解，共同配合做好财政国库监管工作，促进财政国库监管提质增效。 财政国库部门需要高度重视财政国库资金安全， 进一步提高思想认识，及时更新观念。 建立和完善内部管理制度、实施业务流程再造、强化内控标准化信息系统建设、定期对工作职责等进行自我评价。 按照内控规范的统一要求，结合财政国库管理改革的需要和各项国库业务特点， 重点关注预算执行中的风险点，分析产生的原因，科学设计预案，及时采取应对措施，保障财政国库管理规范、科学、高效运行，助力经济社会发展。

（二）深入调查研究，完善制度保障，着力提高规范化监管效能

1. 建立调查研究机制。 结合转移支付、“三保”资金、直达资金、“三公”经费、暂付款等工作重点，应对改革过程中出现的新情况、新问题，将其他省份、基层财政部门、预算单位、 金融机构等好的做法和实践经验集中起来，总结完善形成“内容科学、程序严密、有效管用”的财政国库监管机制，以高瞻思考、全局谋划来整体推进财政国库具体工作。

2.建立健全财政国库监管制度。 为进一步规范财政国库监督工作，促进依法行政，按照“合法性、重要性、适应性、独立性、有效性”原则， 在原有制度的基础上制定和修订财政国库专项监管制度，进一步明确监管的依据、主要事项、采取方式、权责关系、监管流程等细项，确保财政国库专项监管工作有章可循、有据可依。

3.精心筹划工作方案。 严格按照有关法律法规和财政国库制度，制定切实可行、易于操作的核查工作方案，将严守廉政、保密、回避等工作纪律要求贯穿于整个核查全过程，秉承“统一规划、统一平台、统一标准、统一管理” 的原则， 实行组长分层管理及清单式任务分解模式， 加大组织核查人员查前培训力度，通过详细安排部署，夯实工作措施，细化责任分工， 确保财政国库资金安全监管工作目标明确、方向清晰。

（三）理顺工作关系，强化财政国库监管，构建现代财政国库监管新机制

1.建立服务大局机制。 随着机构改革的深入推进， 财政国库监督单位与被监督单位的关系也发生了变动和调整， 有必要在工作实践中进一步理顺相互关系， 处理好监督与被监督、统筹与被统筹关系，形成“大国库”的工作合力，建立现代财政国库监管机制。

2.建立“双随机”抽查机制。 建立随机抽取核查对象、随机派选核查人员的“双随机”抽查机制。在监管力量有限的情况下，核查行动由相关监督成员以及会计师事务所随机派选业务骨干组成核查组，采用“自查、自纠、现场核查、重点核查、交叉核查”等相结合的方式， 由被列入随机抽取范围的对象全面自查自纠， 再由联合会计师事务所对随机抽查的对象开展现场核查以及重点核查， 着力提升抽查实效。

3.建立突出重点机制。 着眼财政国库工作定位，根据有关法律、法规、规章和制度的规定， 进一步梳理财政国库资金安全核查思路，提炼出重点核查内容，将转移支付资金、直达资金规范使用、会计核算管理、财政专户管理、银行账户管理、财政资金收付管理、预算管理一体化财政国库方向等重点领域纳入逐项核查内容，必要时将延伸核查以前年度。对在核查过程中存在的典型问题和特点，着眼体制、 机制、 制度等角度提出针对性的建议，以点带面，以面促片，确保“安全财政”深入长效推进。

4.建立风险防范教育机制。 着力增强财政国库干部网络风险防范教育， 常态化使用各类网络安全案例开展警示教育， 让干部明白风险就在身边，需要时刻警惕，重视网络安全风险隐患。

5.建立问题跟踪整改机制。 建立有效的问题解决反馈机制，有利于及时解决问题。通过明确专人跟踪督促抓好整改落实， 实时记录所有问题和整改进度并创建问题台账，以方便查询， 逐一列出解决措施及责任完成时限，对整改结果进行回访，确保全面完成整改任务。

6.建立财政国库监管结果运用机制。 为实现财政国库监管效果最大化， 应将监督结果作为完善内控制度、优化业务流程、加强财政国库管理的参考依据， 不断提高风险防范意识，确保财政国库资金运行安全。

7.建立工作联系点机制。根据财政部关于加强财政国库监管的要求， 结合实际情况和推进预算管理一体化的需要， 选定财政国库监管工作联系点， 定期深入联系点开展财政国库监管系统建设和财政国库资金风险管理相关业务调研。 坚持先试后行，加强对市、县（区）财政部门和省同级主管部门国库业务指导，调动各级、各部门进一步加强财政国库资金安全风险管理的积极性，上下联动，左右协同，扎实推进财政资金安全、规范、高效运行。

8. 建立财政国库资金风险管控联席会议机制。 一方面，由财政国库管理部门与信息管理部门定期排查财政资金信息管理风险。 在原有协作配合的基础上， 充分运用技术支撑力量来对财政国库监管信息风险开展实时动态排查。 另外，把相关单位纳入财政国库资金监管成员单位，不定期探讨交流，确保及时发现业务和信息风险矛盾，促进问题顺畅解决，提高财政国库监管工作效率。

（四）强化日常管理，定期自查自纠，积极发挥财政国库监管“探头”和“前哨”作用

1.抓细抓实日常管理。 对预算执行、政府采购、会计核算管理等日常业务事项，加强事前、事中、事后监管，确保全程留痕，不走过场。 每季度编制上报财政日常监管工作情况，开展内部专项研究，及时纠正问题。 将监管落实情况纳入年度工作考核范围， 做到管理和服务相辅相成，相互促进。

2.定期开展自查自纠。通过被监督方自查纠偏，对内优化管理资源配置，对存在问题需要整改的地方， 责令和督促其按规定和要求及时整改落实， 并做好整改落实情况的记录和备案工作。 通过自查自纠、主动发现问题，自觉抓好整改， 不断改进和提高各项财政国库工作。

（五）增加人员配置，实现人岗相宜，确保财政国库监管服务不松懈

目前， 财政国库正向研究管理模式转变， 要求财政国库监管人员不仅精通财政国库会计，也要熟悉经济、金融、财税等相关理论知识； 既要懂监管业务，又要有较高的管理能力、分析能力和专业操作技能。

1.建立人岗相宜机制。 为进一步确保财政国库资金运行安全有效， 按照新形势新情况配齐财政国库业务人员，保证岗位设置合理、 分工明确，确保重要岗位及不相容岗位间不得出现兼岗、代岗等现象，特别是印、押、证管理方面，必须明确专人管理，做到分管、分用。

2. 建立财政国库监管人才库机制。 根据预算管理一体化和财政国库深化改革新规定， 结合财政国库业务发展实际， 通过整合相关专业监管人才资源，建立财政国库监管人才库，通过分层组织、结构性培训财政国库业务理论、 专业技能等新知识，着力打造一支业务素质优良的财政国库监管队伍，有效防范和规避财政国库资金风险。

3.建立健全良好的激励机制。 建立科学合理的正向激励机制，可以最大程度地调动内生监督管理力量。 对在财政国库监管中表现突出、具有显著贡献的，给予表彰奖励，并将其作为评优评先的考虑对象。 同时，建立需求“雪中送炭”机制，按照马斯洛需求层次，充分考虑个体的差异，在激励方式上采用“雪中送炭”的原则，以达到事半功倍的效果，为更好地履行财政国库监管职责，筑牢人才“蓄水池”。

（六）打通数据壁垒，创新智慧监管模式，助力财政国库监管更聚焦更有力

1.实现信息资源共享。 以预算管理一体化平台为依托， 将财政国库以及单位版国库业务，如单位非统发工资、单位自有资金、会计档案现代化管理等纳入预算管理一体化系统。 打通财政部门与预算单位之间的数据壁垒，实现与人民银行、商业代理银行互联互通，实现数据深加工，便携共享数据，提高工作的效率和智能性。

2.探索财政与银行联网审批机制。 加强基础数据管理，做到录入数据准确、完整，从源头上确保人民银行、商业代理银行、预算单位的所开工资卡、公务卡等银行账户，单位资金与国库集中支付资金、统发与非统发工资发放等相关数据信息一致性，有效杜绝违规行为发生的可能性，促进提升财政国库管理服务水平。

3.探索财政国库监管智能信息化建设。 抓住预算管理一体化系统建设机会，结合财政国库管理重点和风险点，找准专项监管工作的切入点，充分发挥大数据、云计算、人工智能等技术优势， 在财政国库各业务领域先行创新事前、事中、事后智慧化监管模块。 如根据有关法律法规和制度规定，在预算管理一体化系统中设置预警规则，对财政国库业务运行、制度执行、风险防控等情况或领导交办的事项进行实时监控， 对于触发预警规则的疑点信息，由监管方提醒各单位开展自查自纠， 加强财政国库管理；对确属违规的，由监管方跟踪督促相关单位及时进行纠正，并制作监控处理单，完整、准确记录核实情况和处理结果（详见上页图1）。 通过努力实现专项监管信息化和常态化， 逐步构建多元监管相结合的风险防控体系。

图1 财政国库智慧监管流程图

综上所述， 建立健全严格统一的财政国库监管体系， 坚持对财政国库工作开展常态化风险隐患排查， 对各项风险做到心中有数。坚持精准化防范， 促进解决对应的矛盾问题，全方位守住财政国库资金的安全底线。坚持以人民为中心，进一步彰显财政国库为人民服务的职责。 以预算管理一体化改革为契机，全面提升财政国库监管思维观念，通过强化财政国库内部控制、健全法律规章、优化业务流程、加强人才队伍建设、创新智慧监管等举措，持续强化财政国库监管智能统筹和保障作用，扎实服务基层财政部门和预算单位，有效防范化解财政运行风险，助推财政国库现代化管理迈上新台阶。

注释：

①本文所称财政国库监管，是指由指定的财政国库监管单位依据财经法律法规、财政规章制度和人为审议的预算编制为标准，对财政国库各项业务事项的合法性、真实性、准确性进行事前、事中、事后监督管理，通过深度剖析当前面临的问题，及时提出意见和建议，进一步堵塞管理漏洞，防范财政资金安全风险，有效提升财政国库监管效能。