环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的正当性及适用规则调适

王 莉，郭 玲

《民法典》第1232 条使得惩罚性赔偿在环境侵权范畴内得以创设，但能否将其适用范围拓展至环境民事公益诉讼，就《民法典》而言并无规则支持。2021 年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称为《规划》）提出要“探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”①《规划》明确规定要“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度，探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”，这是中央首次明确提出建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。同年，“浙江海蓝案”②参见江西省浮梁县人民法院（2020）赣0222 民初796 号民事判决书。是我国首例在环境民事公益诉讼裁判中适用惩罚性赔偿的案件，此后各地陆续出现在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的司法判例。2022 年最高法出台的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称为《解释》）对源于私法范畴的惩罚性赔偿制度可否适用于环境民事公益诉讼作出了回应。但前述司法解释以及司法判决无法彻底消除理论上的争议，且《解释》中对于“国家规定的机关或者法律规定的组织”规定的是“可以”参照前述规定。环境民事公益诉讼及生态环境损害惩罚性赔偿制度直接救济或者修复受到污染或破坏的生态环境，是实现二十大报告中提出的“人与自然和谐共生”的“中国式现代化”要求的核心环境法律制度之一。①王莉、许微：《生态环境损害赔偿磋商制度法律属性的再识别——以协商行政理论为视角》，载《河南财经政法大学学报》2023 第1期，第10 页。在此背景下，探研惩罚性赔偿制度是否可以拓展适用于环境民事公益诉讼具有重要的理论及现实意义。

一、环境民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿：“肯定说”和“否定说”

持有“肯定说”的学者一般认为，在案件事实符合《民法典》第1232 条规定的前提下可以有条件地对惩罚性赔偿进行适用。基于惩罚性赔偿的功能来说，持“肯定说”的学者认为其兼具补偿和惩罚功能。就补偿功能而言，被害人在环境侵权案件中本就居于弱势地位，加之，受害人的精神损害也应当得到救济②高利红、余耀军：《环境民事侵权适用惩罚性赔偿原则之探究》，载《法学》2003 年第3 期，第110 页。，因此其能够得到的救济与诉讼成本通常并不相称。而惩罚性赔偿金中超过补偿性赔偿的部分，可认定为对精神损害及其他不易计量损失、不易证明人身损害的补偿。除此之外，可以用来“矫正被害人通过补偿性赔偿所获得的利益与需要付出的高昂诉讼成本之间的收支失衡问题”③秦天宝、袁野阳光：《论惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的限制适用》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2022 年第1 期，第34 页。。就惩罚功能而言，惩罚性赔偿可以通过让加害人承担所有的社会成本④陈灿平：《惩罚性赔偿制度的理论定位与适用范围》，载《湖南大学学报（社会科学版）》2011 年第4 期，第133 页。以及对其进行否定性评价来遏制或者制裁侵权人具有主观不法性的侵权行为，这在一定程度上补足了刑事责任和行政责任在应对部分环境侵权案件时并不能起到令人满意的惩罚效果⑤钱水苗、侯轶凡：《惩罚性赔偿在环境侵权中的适用：以责任竞合为视角》，载《甘肃政法学院学报》2011 年第6 期，第122～123 页。的欠缺之处。基于后果的理由，惩罚性赔偿具有遏制与预防的功能。要求侵权行为人承担惩罚性赔偿责任，可以借助司法力量对侵权行为人进行惩处。从长远来看，通过司法途径增加违法成本，有预防和遏制其他潜在环境违法行为的功效。

持有“否定说”的学者明确反对将惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼。他们认为，生态损害救济应当充分发挥修复功能，而不是赔偿。只有在无法对受到损害的生态环境进行修复的情况下，行为人才需承担赔偿责任，即赔偿损失是一种退而求其次的选择⑥李丹：《环境损害惩罚性赔偿请求权主体的限定》，载《广东社会科学》2020 年第3 期，第248 页。，这就与惩罚性赔偿功能相悖。此外，前述“肯定说”中提到，惩罚性赔偿通过加重侵权人的经济负担来达到遏制和制裁的效果，这在“否定说”学者看来不符合《环境保护法》经济社会发展与环境保护相协调的基本原则。在已经存在罚金刑、按日连续行政罚款等惩罚性措施的情况下，再引入惩罚性赔偿，会加重违法行为人的经济责任，会激发社会矛盾，最终也难以达到惩罚和预防的作用。

二、环境民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿：既有规范及实践检视

（一）《民法典》视域下惩罚性赔偿的适用分析

习近平总书记指出，“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”⑦中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017 年版，第20 页。党的二十大报告提出“人与自然和谐共生的现代化”，并将其上升为“中国式现代化”的内涵之一。《民法典》作为公民权利保障和行为方式规范的基石性法律，以绿色发展理念为指导，践行绿色原则对环境侵权责任的形式规则进行了较大修正。在“侵权责任编”中创设惩罚性赔偿制度条款是此次《民法典》编撰在环境侵权责任体系方面的重大创新。《民法典》第1234 条和第1235 条的条款中都有“造成生态环境损害”的内容，明确了这两款条文的制定意在调整对公益造成损害的责任承担，使得以实体法的形式确定了环境侵权的公益诉讼。

新增的惩罚性赔偿制度能否适用于以第1234 条、第1235 条为依托的环境民事公益诉讼，自《民法典》颁布以来，一直存有争议。通过分析《民法典》“侵权责任编”第七章的体系结构以及条文内容，可以看出其原有之义应当持否定观点，即第1232 条关于惩罚性赔偿的规定原则上不适用于公益诉讼①王利明：《〈民法典〉中环境污染和生态破坏责任的亮点》，载《广东社会科学》2021 年第1 期，第221 页。。首先，除因环境污染直接致人损害外，环境法律关系还具有以环境为媒介的“人—环境—人”的间接社会关系特性②刘超：《环境修复理念下环境侵权责任形式司法适用之局限与补强》，载《政法论丛》2020 年第3 期，第69 页。，侵权人实施了污染或者破坏环境的行为，这种环境损害行为所产生的不良影响会首先由环境所承受，其他直接或间接使用环境的主体，在经由环境的迁移转化后最终也会承担这种不良后果。换言之，环境侵权行为的损害结果存在对“人”的损害和对“环境”的损害的二元性③吕忠梅：《环境侵权的遗传与变异——论环境侵害的制度演进》，载《吉林大学社会科学学报》2010 年第1 期，第126 页。，即存有公益和私益的双重损害。此次新编的《民法典》“侵权责任编”第七章区分了对私益和公益的保护，基于条文的具体内容来说，第1229 条到第1233 条关乎的是私益的救济，第1234 条和第1235 条则是对于公益损害进行救济。第1229 条相较于原《侵权责任法》第65 条④参见《民法典》第1229 条：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”原《侵权责任法》第65 条：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”，将“造成损害”修改为了“造成他人损害”，将本条限缩在针对造成他人人身、财产等私益损害的范围，而与第1234 条和第1235 条相对应的两类责任都是为了调整公害而确定的。将有关惩罚性赔偿制度的条款设定在第1232 条并置于第1234 条与第1235 条公益保护条款前，显示该制度调整的应当是私益损害，而不适用于公益损害。从体系解释来看，《民法典》“侵权责任编”有关侵权责任承担的设定意在惩罚性赔偿不应适用公益诉讼。其次，第1232 条规定被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。在本条款中使用了“被侵权人”一词，表明受到损害的主体应当是特定，而环境侵权损害中只有造成私益损害才能确定特定的受害人。而生态破坏往往造成的都是不特定多数人的损害，甚至会造成社会和国家利益的损害，此时需要公益诉讼进行救济，但无特定被侵权人也就无法适用惩罚性赔偿制度。从文义解释来看，惩罚性赔偿特定的主体条件限制与环境民事公益诉讼无法适配，也使得其在环境民事公益诉讼中不能够得到应用。

（二）其他规范性文件层面的惩罚性赔偿适用分析

党中央印发的《规划》对建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度作出了明确要求，同年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称为《规则》）在其第四章民事公益诉讼中，提到在破坏生态环境和资源保护领域案件中，人民检察院“可以提出惩罚性赔偿等诉讼请求”。以及2022 年出台的《解释》中规定“国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。”这些政策以及司法解释的出台，一定程度上填补了实践适用中法律政策层面的空缺，各地也在此基础上探索性适用惩罚性赔偿制度。

但深究之下其中也存有问题。首先，上述文件或国家政策或司法解释，根据《立法法》规定只有全国人大和全国人大常委会才有权行使国家立法权。《民法典》由全国人大制定，上述中的规范性文件和司法解释均不得与之抵触。在此位阶效力下，在《民法典》尚未明确规定甚至隐含否定含义时，《规则》以及《解释》作为下位法，先行对环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度进行设定多有不妥。其次，就上述文件规定的具体内容而言。第一，《规划》作为国家层面的政策文件，虽然在文件中明确提出要建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，但我国已建构起的民事公益诉讼体系庞杂，存在专门诉讼法和单行法两种公益诉讼模式，①宋伟锋：《反恐视域下公益诉讼检察职能检视——以反恐安全防范为例》，载《海峡法学》2021 年第1 期，第102 页。《民事诉讼法》明确规定的有环境污染和消费者权益保护两类法定领域的民事公益诉讼。②刘晓春、陈之杞：《涉网络公益诉讼的领域和类型：以典型案例梳理为视角》，载《中国对外贸易》2022 年第7 期，第50 页。除此之外，还在《军人地位和权益保障法》《英雄烈士保护法》《妇女权益保障法》《个人信息保护法》《安全生产法》《未成年人保护法》等6 部单行法中也分别对各自领域的公益诉讼救济路径作出规定。可见环境侵权民事公益诉讼仅是其中的一条分支，该《规划》的规定也只是大政方针上的指导作用。第二，《规则》作为检察机关制定的具有司法解释效力的公益诉讼办案规则，仅规定人民检察院可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求，但根据《民事诉讼法》规定，除人民检察院之外，法律规定的机关或者组织可以提起公益诉讼，③参见《中华人民共和国民事诉讼法》（中华人民共和国主席令第106 号）第58 条。而且相对来说，检察机关作为起诉主体在提起诉讼时，所呈现的是协同、兜底的职能定位。④周晓霞、方剑明：《厘清海洋环境民事公益诉讼主体定位与管辖归属》，载《检察日报》2021 年10 月29 日，第003 版。在该《规则》中未提到“法律规定的机关或组织”能否提出有关惩罚性赔偿的诉讼请求，主体层面缺少。因此，《规则》的规定并不能当然地适用于环境民事公益诉讼领域。第三，《解释》中仅规定“人民法院可以参照前述规定予以处理”，其中“可以”一词在法律规范中被称为“规范模态词”。“规范模态词”则主要包括“可以”“应当”“必须”等。根据规范模态词的不同类型，可把法律规范划分为“授权性规范”、“命令性规范”和“禁止性规范”⑤程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，载《法制与社会发展》2014 年第1 期，第176 页。。“可以”所代表的即为“授权性规范”，是法律赋予的主体具有做某些事的权利或者说资格，主体可为可不为。因此，根据《解释》条文内容，当环境民事公益诉讼适格主体请求侵权人承担惩罚性赔偿责任时，法院根据该授权性规定并不必然地作出肯定性判决，享有较大的自由裁量权。

（三）既有司法实践惩罚性赔偿的适用分析

笔者分别在“北大法宝网”和“无讼”中进行案例检索。在“北大法宝”中以“民事公益诉讼”为关键词进行检索，在检索结果中勾选“环境保护”领域，共检索出1405 例环境领域公益诉讼，在“无讼”中，以“民事公益诉讼”为关键词进行检索，共检索出12 例涉及环境保护和生态破坏的民事公益诉讼案例。在上述1417 例环境民事公益诉讼案例中，检察院诉讼请求中或者法院裁判中涉及惩罚性赔偿金的仅16 例。现对上述16 例案例进行分析。

结合表1 和表2 分析，2021 年之前涉及的惩罚性赔偿案件有5 例，其中1 例检察院在审查起诉阶段提出了惩罚性赔偿的诉讼请求，但法院以“环境民事公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿”①参见山东省德州市中级人民法院（2015）德中环公民初字第1 号民事判决书。而不予支持；3 例名为惩罚性赔偿金，实为生态环境损害赔偿金或以虚拟成本治理法计算的生态修复费用②参见广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03 民初3510 号民事判决书；江苏省连云港市连云区人民法院（2018）苏0703 刑初264号刑事附带民事判决书；河北省衡水市冀州区人民法院（2020）冀1181 刑初156 号刑事附带民事判决书。；1 例③参见山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02 民初69 号民事判决书。损害行为所造成的生态资源损害后果延续到《民法典》的实施后，人民检察院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第24 条规定提出适用惩罚性赔偿金①《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第24 条规定：“侵权行为发生在民法典施行前，但是损害后果出现在民法典施行后的民事纠纷案件，适用民法典的规定。”，并获得法院支持。2021 年《民法典》颁布出台后，人民检察院依据第1232 条提出有关于要求侵权人承担惩罚性赔偿责任诉讼请求的环境公益案件增多，根据表2 来看，法院裁判中予以支持的居多，惩罚性赔偿责任的承担方式上以赔偿金为主且允许侵权人以劳务代偿，金额以生态环境损害为基准综合考虑各方因素进行计算。

表1：年份统计表

表2：案例分析表

三、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的正当性

《民法典》第1232 条在环境民事侵权领域引入了惩罚性赔偿制度，但是该条文却未直接指明惩罚性赔偿是否可以适用到环境民事公益诉讼中。以及《解释》等文件虽然提及要在环境民事公益诉讼中构建惩罚性赔偿制度，但其笼统、概括性的规定不足以消除实践适用中的分歧，学界也存有基于保护环境和保护行为人合法权益的立场产生的理论分歧。这些立法层面的模糊规定、学理层面的分歧都使得惩罚性赔偿引入环境民事公益诉讼缺少理论基础。但是通过案例的梳理，发现实践中又不乏大量惩罚性赔偿适用的具体案例，因此有必要从理论和实践层面理顺其适用的基础，为我国环境民事公益诉讼引入惩罚性赔偿制度提供支撑。

例如：在进行小学语文的教学过程中，为了加强师德的建设，语文教师首先就要从自身做起，对每天的教学过程进行一个记录并总结，积极发现其中的问题，进行反思。又或者在班级中可以采取调查问卷的方式，让班级的学生对于自己平常的教学方式进行一个评价，为了评价的公平公正，问卷以匿名的方式上交，整个过程语文教师不得过多参与，最好是让班长执行，让学生在没有压力的情况下说出自己的心声。语文教师也可以通过学生的反应进行自我反思，改善教学方式，这样也在一定程度上加强了师德建设，促进了小学语文的教学质量。

（一）环境民事公益诉讼与惩罚性赔偿的制度功能相契合

关于惩罚性赔偿的功能存在众多学说②参见王利明：《惩罚性赔偿研究》，载《中国社会科学》2000 年第4 期，第115～116 页；陈聪富著：《侵权归责原则与损害赔偿》，北京大学出版社2005 年版，第203～217 页；Owen D G.Punitive damages in products liability litigation[J].Mich.L.Rev., 1975,74,p1279-1295.，通说认为有损害填补（赔偿）功能、阻遏功能、惩罚功能和鼓励功能四项。在这四项功能中，相较于预防和鼓励功能来说，赔偿和惩罚功能居于主导地位。环境民事公益诉讼是相关主体通过私法途径来要求侵权人承担公法责任，旨在对受损的生态环境进行修复，以修复为主这就与惩罚性赔偿通过惩戒手段制裁侵害者的惩罚功能相悖。但是若将其引入环境民事公益诉讼中，可以将惩罚性赔偿的赔偿功能、惩罚功能以及预防（遏制）功能融入制度建设中，从而实现突破“填平原则”的局限、制裁恶意损害环境行为、遏制潜在损害的现实功效。

从大陆法系国家建构民事责任制度的法理逻辑来说，民事责任承担应当体现的是一种补偿性责任而不应含有惩罚性，我国的民事责任体系深受大陆法系影响，相应地也应当遵循的是“同质补偿”或“填平责任”原则，③孟穗、柯阳友：《论检察机关环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的正当性》，载《河北法学》2022 年第7 期，第141 页。侵权法体系主要功能也在于救济受害人，④王磊、赵春艳：《论完全赔偿原则的演进与走向》，载《海峡法学》2023 年第1 期，第108 页。在“同质补偿原则”影响下，环境民事公益诉讼的司法判决也呈现出一种倾向，即多采用“损害什么补偿什么、损害多少补偿多少”的方式对环境进行修复或者补偿。而这种基于补偿性质的民事责任惩罚，与通过过度无限制的开采、利用环境资源等损害环境行为所带来的巨大经济利益是不成正比的。行为人损害环境所受到的惩罚或者赔偿不足以抵消所获得的经济利益时，即使多次进行行政处罚也会无甚成效。在表2 中有两例案件，法院在裁判中采用了“虚拟治理成本法”来计算超出可丈量环境损失的费用，来用于修复生态环境，这在笔者看来，与惩罚性赔偿有一定相似之处。在原有生态环境损害的基准上施加倍数罚金，相较于原有的补偿性惩戒方式，可以更加充分地对以损害环境来获得利益的个人或者单位进行制裁。而且根据梳理的实践中环境民事公益诉讼案件中惩罚性赔偿的施加方式（见表2）来看，其中不乏采用劳务代偿、环境公益劳动等方式对受损生态环境进行修复。这种具有灵活适用性的惩罚性赔偿施加方式，使得其能够同时达到环境民事公益诉讼保护、修复受损环境的目的。侵害人承担的公益性劳务面向社会也有一定的教育与引导意义，承担的赔偿金则具有警示意义，双管齐下能够更加有效地震慑潜在损害环境的行为或者起到引导公众不从事破坏生态环境的积极作用。①陈小平、刘厅：《环境侵权惩罚性赔偿制度研究——以<民法典>第1232 条为视角》，载《海峡法学》2022 年第3 期，第84 页。

（二）从私益到公益：惩罚性赔偿制度保护法益之拓展

关于现代惩罚性赔偿制度的源起与发展，大多数学者认为，该制度最早起源于1763 年英国法官对于个案的裁判②1763 年英国法官Lord Camden 关于Huckle v.Money 案的判决，该案的法官指出，“陪审团有权判决原告所受之实际损害更高的赔偿金额，损害赔偿的目的不仅仅在于补偿受害人，它也是对不法行为的惩罚，以及对将来有可能发生的同类行为的威慑，同时，它还能够表达出陪审团对该行为本身的厌恶”。中，而其繁荣兴盛是在美国。该制度首先于1784 年美国的Genay v.Norris 案③在该案中，作为医生的被告，在想要与原告进行手枪决斗前，偷偷将大剂量的斑蝥加入原告酒杯。决斗开始后，原告因疼痛难忍而瘫倒在公众面前。法院指导陪审团说，“原告所受伤害非常严重……使他有权获得惩罚性赔偿。”案件涉及对受害人的荣誉造成侮辱的行为，侮辱在当时是一种很容易激发受害人私人报复的不当行为，对不当行为者施加惩罚性赔偿，被视为维护以法律为基础的和平秩序的必要措施。得到确认。早期惩罚性赔偿适用的案件主要集中在诽谤、恶意攻击等使受害人遭受名誉损失及精神痛苦等领域④王利明：《美国惩罚性赔偿制度研究》，载《比较法研究》2003 年第5 期，第3 页。，在这一时期，相较于惩罚被告，法官更注重的是对受害人的补偿。19 世纪末，西方资本主义国家大公司、大企业蓬勃发展，其制造的各类不合格产品对消费者造成损害的案件时有发生。尽管消费者可以通过一般侵权的救济手段来维护自己的合法权益，弥补损害，但是一般性的损害赔偿不足以威慑大型公司，达到遏制不当行为的效果。因此，在产品责任领域构建惩罚性赔偿制度，并使其成为管制未受刑法制裁的强大利益集团的有效社会控制手段之一⑤Rustad M, Koenig T.The historical continuity of punitive damages awards: reforming the tort reformers[J].Am.UL Rev., 1992，42,p1303-1304.。与早期不同，这一阶段的惩罚性赔偿更加注重考量侵权人的主观恶性，意在制裁和遏制不法行为。

在经由产品责任和商业合同领域的适用，美国部分州开始探索在环境侵权判例中适用惩罚性赔偿。美国在20 世纪60 年代出现全国性环境危机，环境问题受到重视，但纯粹依靠刑法或者民法不足以惩罚和威慑造成环境污染的行为人。对此，美国环境法探索出了超越民刑理论界限的环境侵权惩罚性赔偿制度，以此来对付环境侵权行为人，鼓励因环境污染造成损害的私人提起诉讼，并在此私人诉讼中，对侵权人施加超出受侵害人个人利益损失之外的责任承担，进而达到威慑侵权人再实施危害环境的不法行为的目的。著名的Silkwood v.Kerr McGee 案⑥在该案中，Karen Silkwood 是Kerr McGee 在俄克拉荷马州新月城附近的Cimarron 工厂的实验室分析师。Kerr McGee 的工厂制造了钚燃料用于核电站的反应堆燃料，Karen Silkwood 不幸被钚污染了。在她死亡后，她的遗产代表对Kerr McGee 提起了侵权诉讼。在审判期间，一名政府安全专家作证认为Kerr McGee 的行为不符合“尽可能低的合理可实现的”安全标准。Cimarron 工厂的一系列泄漏、丢失的钚，对广大公众构成了威胁。俄克拉荷马州的一个陪审团裁定了1000 万美元的惩罚性赔偿金，其依据Kerr McGee生产了有缺陷的钚燃料棒，伪造了产品检查记录，并因工作场所的不当行为而使工人暴露在辐射之下。在联邦巡回法院下令进行新的审判后，Kerr McGee 最终给付了138 万美元，并关闭了钚加工厂。就很有代表性地说明私人当事人能够以诉讼形式使其人身或者财产损害得到赔偿，以及其所获得的超出实际损害的部分即对侵权人施加的惩罚性赔偿的部分，也具有突破维护私益的局限，起到保护整体环境公共利益的作用。惩罚性赔偿的功能在其发展过程中完成了一场蜕变。由最初在传统侵权视域下对受害人个人给予充分的救济，发展到对社会整体利益的维护，逐渐演变出了一种追求社会公共利益的价值目标。

而且我国目前在消费者保护、食品安全和产品责任领域的法律和司法实践中均对惩罚性赔偿有所适用。从其适用领域不难看出，早期将惩罚性赔偿在我国法律体系中建构时，其应然目的就是意图通过该制度保障市场双方的平等地位、促进维持市场的有序。①应飞虎：《知假买假行为适用惩罚性赔偿的思考——基于法经济学和法社会学的视角》，载《中国法学》2004 年第6 期，第114～115 页。制度自身希望通过消费者诉讼来实现处罚的目的、威慑违法行为。但是，因为赔偿数额反映的是“个别不法性”的评估结果，造成赔偿金额较低，削减消费者诉讼积极性。从而就导致了私人诉讼中的惩罚性赔偿无从承担惩罚与威慑的功能。由此就从私人诉讼转向公益诉讼领域，现在产品责任、消费者权益保护等都设立了惩罚性公益诉讼。这也表明我国现有法律制度已将公共利益保护确立为惩罚性赔偿的价值目标之一，这与环境民事公益诉讼本身的价值目标相契合，为其适用于环境民事公益诉讼提供了价值基础。

（三）域外立法及司法实践具有可资借鉴的经验

惩罚性赔偿制度在美国是一项鼓励公众参与执法的重要机制。《美国侵权法重述》第二版第908 条将其为“惩罚性赔偿是指在补偿性赔偿或象征性赔偿之外，因侵权人的特别恶劣行为而给予侵权人惩罚，以惩罚赔偿方的恶劣行为，防止其或相似者今后实施类似行为”②[美]肯尼斯·S.亚伯拉罕、阿尔伯特·C.泰特著：《侵权法重述：纲要》，许传玺等译，法律出版社2006 年版，第270～271 页。。惩罚性赔偿的功能在《重述》的评注中得以更加明确，即惩罚性赔偿并非为了补偿原告，而是惩罚被告③朱广新：《惩罚性赔偿制度的演进与适用》，载《中国社会科学》2014 年第3 期，第118 页。。美国主要在自然资源环境损害赔偿制度领域内将惩罚性赔偿适用于环境诉讼。传统环境侵权法主要考量的也是对环境危害行为所造成财产、人身、精神损害的赔偿救济。环境危害行为往往也伴随着对自然资源本身的损害，从而导致的是一种集体利益的损害。美国的传统侵权法不足以充分救济或者补偿此类损害，因此在《清洁水法》《综合环境反应、赔偿和责任法》（又称“超级基金法案”）《石油污染法》及其有关的损害赔偿评估规则等立法支撑下，美国逐渐发展演变出了较为完善的自然资源损害赔偿规则体系。④王树义、刘静：《美国自然资源损害赔偿制度探析》，载《法学评论》2009 年第1 期，第73 页。

在1977 年《清洁水法》的修正案中规定了总统或州的授权代表，可以对其替代或者修复自然资源的费用索偿。这是立法中首度认可赔偿环境损害中超过市场价值损失的部分⑤Seevers Jr J S.NOAA's New Natural Resource Damage Assessment Scheme:It's Not About Collecting Money[J].Wash.& Lee L.Rev.,1996，53,p1522-1523.。这表示已经有授予国家授权的代表在环境公益赔偿领域请求惩罚性赔偿的趋向。《超级基金法》第107 条（C）款（3）项规定，排放危险物质或者具有排放危险物质威胁的人，若没有足够充分的理由，不遵循总统依据《超级基金法》104 条或106条规定发布的指令适当提供清除或者修复行为的，联邦政府可根据本法案要求的为此支付的费用为标准，处1 至3 倍的惩罚性损害赔偿金。⑥COMPREHENSIVE ENVIRONMENTAL RESPONSE，COMPENSATION, AND LIABILITY ACT OF 1980(“SUPERFUND”)(P.L.96-510),42 U.S.C.§9601,107(c)(3).按照“超级基金法案”的条款规定，美国联邦政府在环境公益损害中建立惩罚性赔偿制度。对于由哪些主体代表自然资源进行索赔，上述的法律基于公共信托相关理论，将包括联邦自然资源管理机构、各州州长委派的机构和印第安部族等在内的设为托管者，代替自然资源行使索赔权。美国已然将惩罚性赔偿适用于环境公益损害救济领域，并形成了包括索赔主体、赔偿方式、赔偿范围等完善的机制对环境公益损害进行救济。

但惩罚性赔偿因其本身的惩罚功能，通过前述的我国学界关于惩罚性赔偿能否适用环境民事公益诉讼的观点分析，可以挖掘出二者的理论分歧之一就在于惩罚性赔偿可以会出现高额赔偿金，存在惩罚过重的问题。在美国同样存有这一现象，在美国著名的埃克森案中，埃克森公司的一名船长因醉酒驾驶，导致游轮发生触礁事故，大量石油流入阿拉斯加水域，造成海水污染和海生生物损失，陪审团裁定其承担高达50亿美元的惩罚性赔偿金。①案例来源：https：//www.justice.gov/enrd/us-v-exxon-corporation-et-al-dalaska，访问时间：2023 年1 月7 日。在本案中美国法院判决以客观达到恶劣结果，主观层面存在疏忽大意的过失为准进行惩罚性赔偿金的计算，罚金50 亿美元，创造了美国惩罚性赔偿最高额的历史。为避免此类“天价赔偿金”的发生，美国于1996 年出台的《惩罚性赔偿模范法》对惩罚性赔偿责任承担的适用条件、赔偿金数额作出了改革②See Uniform Law Commission ,MODEL PUNITIVE DAMAGES ACT（1996）,https://www.uniformlaws.org/viewdocument/committe e-archive-102?CommunityKey=2d93347c-0cba-4cc2-b9ee-8d378449a76d，访问时间：2023 年1 月7 日。，如主观要件上，要求具有明显恶意的恶劣行为；惩罚性赔偿金上，规定了数额的上限和将赔偿金扩大到公共领域的使用规则③MODEL PUNITIVE DAMAGES ACT(1996),4(a)、5(a)(2)、7.。

四、我国环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的规则构建

生态环境损害救济采取损害修复优先原则，《民法典》第1234、1235 条和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称为《若干规定》）第12 条规定环境公益领域的生态环境损害修复责任，以及2022 年印发《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称为《管理规定》）对生态环境损害修复责任进行了两类划分。将惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼必然涉及到与生态环境损害修复责任的关系，因此，适用规则的设置不能仅考虑惩罚性赔偿本身的制度特性，即行为人主观是否有过错，还应当持审慎谦抑的态度进行惩罚性赔偿适用制度的构建，即充分考虑受损生态环境能否修复的客观事实，采取主观与客观相结合的二元参考标准。

（一）行为人主观无过错：不适用惩罚性赔偿制度

惩罚性赔偿制度突破了我国传统民事责任所遵循的“同质补偿”原则，制度本身惩罚和激励功能并存，通过适当的利益倾斜，激发了环境被侵权人维权的积极性，同时也对侵权人产生了威慑作用。因此若将适用于环境侵权领域却无有效的规制规则，则可能造成过度激励，出现“滥诉”的现象，如食品安全和消费者权益保护领域频出的“职业打假人”、“知假买假”等，以及与环境危害行为原有的惩罚规制手段叠加造成对侵权行为人惩罚过重。我国环境污染侵权经过《侵权责任法》和《环保法》二者的整合，形成了一元化无过错归责机制④胡卫：《过错优先：环境污染侵权中行为人过错的功能分析》，载《政法论丛》2019 年第6 期，第117 页。，即环境侵权构成要件被简化为行为、损害事实和因果关系三大构成要件。《民法典》编撰出台后，通过第1232 条明晰了司法实践中适用惩罚性赔偿的规范要素，将“违法性”和“过错性”予以明确，要求行为人“故意”实施了污染环境或者破坏生态的行为。环境公益领域确立惩罚性赔偿制度必然会以《民法典》第1232 条作为法理基础。因此在环境私益领域适用时的“过错”要件，应当同样引申至环境公益领域。此外，追溯其发展历程可以发现在惩罚性赔偿制度诞生之初，尤其在其发展的第二阶段，其适用主要考量行为人的主观恶性，遏制不法行为。美国的《惩罚性赔偿模范法》更是以法条的形式规定了惩罚性赔偿适用要存在明显恶意的主观要件。通过分析《民法典》中关于“过错”要件的规定和美国惩罚性赔偿制度中关于“主观恶意”的实践及法律规定，在环境民事公益诉讼范畴内建构惩罚性赔偿制度时，应当首先应当考量侵权行为人主观上有无过错。当行为人主观无过错时，因其不满足惩罚性赔偿的主观构成要件，不对行为人施加惩罚性赔偿责任。

（二）行为人主观有过错：分类适用惩罚性赔偿制度

在行为人存有主观过错的情形下，应当进一步考量与生态环境损害修复责任的衔接。《管理规定》第9条将生态环境损害分为“可以修复”和“无法修复”两种情形，对此应当分类进行制度建构。

1.受损生态环境可以修复：无需适用惩罚性赔偿

根据《管理规定》的规定，生态环境可以修复即应当将受损环境“修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平。”可以分为三种情况，第一是环境侵权人可以通过自行实施生态修复行为使生态环境得以修复；第二是环境侵权人未采取修复行为或者未能在合理期限内完成修复，但是可以由他人实施替代修复从而使生态环境得以修复；第三是生态环境在技术上可以修复，环境侵权人承担修复费用和赔偿期间损失。根据《民法典》第1232 条，需达到“造成严重后果”才能适用惩罚性赔偿，结合《解释》第8 条关于“严重后果”的规定，可以从范围和程度两方面进行判定。范围方面，行为人造成的环境损害范围大，受害人数众多，社会影响恶劣；程度方面，行为人的违法行为对他人生命权、健康权和财产权造成重大损害或者导致无法修复或修复费用过高的生态环境损害。以此进行分析，既然生态环境可以通过直接修复的方式得到修复，说明环境侵权人实施的环境侵权行为造成的结果并不严重，并不能达到惩罚性赔偿适用的客观要件。

加之，《民法典》第1234 条和《若干规定》第12 条，已经规定生态环境能够修复的，环境侵权人应承担修复费用责任包括了生态环境修复费用、修复效果评估费用以及服务功能丧失的期间费用。当属于第一种情形侵权人可以自行修复受损生态环境时，由于环境侵权人在自行修复的过程已经承担了所需要的修复费用和其他费用支出，只需要承担服务功能丧失的期间费用；当属于第二种他人替代修复和第三种技术上具有修复可行性时，侵权人需承担前述三项费用。

对于已损害环境公共利益的行为，进行救济性诉讼，我国现在正确立的救济方式的重心主要是放在修复责任而非赔偿责任。现行立法关于生态环境可以修复的救济方式，完全可以涵盖生态环境损失，达到修复生态环境的目的。因此在生态环境可以修复情形下，可以只适用生态环境修复责任，而无需适用惩罚性赔偿责任，这样可以避免惩罚过重、加重企业负担，也更加契合环境民事公益诉讼制度注重对环境进行修复的价值追求。

2.受损生态环境无法修复：“弹性金额模式”惩罚性赔偿责任

生态环境无法修复情形是指环境污染或生态破坏的行为给生态环境造成了永久性的损害，受损生态环境的生态系统服务功能已彻底丧失，在现行条件下难以修复。在该情形下，生态环境已经不具备修复的可能性，要求环境侵权人进行生态修复或者赔偿修复费用以及期间损失，也无法弥补因此造成的永久性损失。此时需在生态环境损害修复责任的基础上叠加惩罚性赔偿。

在未规定惩罚性赔偿之前，对于生态环境无法修复的情形，立法和实践层面多采用替代等值分析法和环境价值评估方法①任洪涛、唐珊瑚：《论生态环境修复责任与生态损害赔偿责任的衔接与适用——以<民法典>第1234 条、1235 条为研究视角》，载《中国政法大学学报》2022 年第2 期，第202 页。来计算侵权人应承担的赔偿责任。如表2 中倪风案和深圳市某公司案②参见广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03 民初3510 号民事判决书；江苏省连云港市连云区人民法院（2018）苏0703 刑初264号刑事附带民事判决书。，在这两案中，均采用的是环境价值评估的虚拟治理成本法，计算出较高数额的赔偿金（即生态环境修复费用）。此时的赔偿只是传统民法体系下的损害赔偿责任，单纯是一种经济核算。而生态环境除了经济价值之外，还包括生态价值、审美价值、历史价值等等，更重要的是生态系统作为一个良性循环系统，在未受到损害时所能为社会或其他生态系统提供循环运作的服务功能。当生态环境受损尤其是完全无法修复时，其带来的永久性损害包括这些价值和功能都不是简单的经济核算可以进行弥补的。因此在此要完全的适用惩罚性赔偿制度，对侵权行为人进行金钱处罚。其中，最重要的是惩罚性赔偿金确定的相关问题。

首先，关于惩罚性赔偿金数额影响因素的确定。在前述中，可以得知美国前期并没有明确的数额限定，导致实践中惩罚性赔偿金数额不断攀升，甚至出现天价赔偿金现象。这种过高的惩罚性赔偿金裁判，既加重了侵权人的负担，不利于社会经济的发展，又因其数额过高导致侵权人并不能承担得起责任，对生态环境无丝毫帮助。因此，美国在后续立法中设定了惩罚性赔偿金的最高额。我国在设定惩罚性赔偿金数额时应当坚持比例原则，综合考虑多方因素进行设定。学界对我国惩罚性赔偿金金额认定涉及的要件尚未达成一致的观点，大致可分为，一可责难的因素③黄鸿图：《惩罚性损害赔偿制度研究——兼论两岸<消保法>之法制》，中国政法大学2006 年博士学位论文，第57 页。，如当事人是否非善意以及行为的界定等。二威吓因素④黄鸿图：《惩罚性损害赔偿制度研究——兼论两岸<消保法>之法制》，中国政法大学2006 年博士学位论文，第57 页。，如侵权人的经济财产状况和接受惩罚后的境况。本文认为在进行惩罚性赔偿金裁判时应当由法官根据个案具体情况，综合考虑以下几种因素：一侵权人主观过错程度。根据《民法典》第1232 条规定以及美国的司法案例和立法规定均明确将“明显恶意”作为惩罚性赔偿适用标准，因此，行为人主观意图是否具有过错是环境侵权惩罚性赔偿的重要构成要件之一，主观过错与赔偿金数额成正比，包括考虑重复环境侵权的次数、掩盖环境侵权违法事实的恶劣程度等。这样才能达到处罚存有主观过错的行为人的目的。二侵权人的经济状况。在传统环境侵权责任体系中，进行补偿性赔偿时此条件不作为考量标准。但预防与制止环境侵权事件发生是环境侵权惩罚性赔偿的关键宗旨之一，要考虑到被告承担惩罚的责任能力，找好经济发展和消除违法之间的平衡⑤李雪：《环境侵权惩罚性赔偿研究》，吉林大学2022 年博士学位论文，第86 页。。对经济实力较强的公司，惩罚性赔偿数额可适当增加，对经济实力差的，为防止企业破产，应酌情减少数额。三环境受损的严重程度，虽然造成生态环境损害完全无法修复的已经算是严重结果，但是其中也有严重程度的区分，在此情况下损害结果越严重，惩罚性赔偿金数额越大。

其次，关于惩罚性赔偿金计算方式确定。惩罚性赔偿金的计算模式主要可以概括为固定金额模式、弹性金额模式、无数额限制模式三种类型。⑥陈学敏：《环境侵权损害惩罚性赔偿制度的规制——基于<民法典>第1232 条的省思》，载《中国政法大学学报》2020 年第6 期，第65～66 页。笔者认为可以采用弹性金额模式，设定生态功能损失费用或生态环境实际损失的倍数为惩罚性赔偿金的上限。此处的倍数综合表2 中梳理的实践案例判决以及前述在对《超级基金法案》的法律条文分析来看，可以设置为1-3 倍。在设置倍数上限的基础上，赋予法官在个案中自由裁量权，可以根据前述所说的影响因素，综合考虑裁定所适用的倍率。

最后，关于惩罚性赔偿金的归属确定。在环境侵权私益领域的诉讼，由因环境侵权行为造成的人身、财产损害的受害者及其近亲属诉请惩罚性赔偿，并获得惩罚性赔偿金。但是环境民事公益诉讼具有特殊性，它由检察机关和法律规定的社会组织以保护环境公共利益提起，因此，所获得惩罚性赔偿金不应归属于个人或任一组织，应当设置专门的环保基金账户，侵权人所缴纳的惩罚性赔偿金全部支付进该账户中，用于当地环境的修复和治理。

五、结语

《民法典》第1232 条创设惩罚性赔偿规则是基于日益严峻的生态环境问题，顺应国内乃至国际社会环境保护主题的潮流趋势，是对以“填平损失”为核心的传统环境侵权民事救济制度的补充，同时也为社会公共利益损失救济方式提供了制度创新。惩罚性赔偿的适用会与已然存在的刑事罚金、行政罚款出现竞合，造成对违法行为人的制裁惩罚过度，有违“禁止双重罚”与“正当程序”原则，使环境保护无法达到理想效果，进而阻遏着生态文明建设，因此部分学者对将惩罚性赔偿制度引入环境民事公益诉讼持否定态度。实质上，尽管此种疑虑不无道理，但可以通过立法技术予以妥当解决。我国目前是依据《刑法修正案（十一）》的第40 条①《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（中华人民共和国主席令第66 号）第40 条：将刑法第三百三十八条修改为：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；有下列情形之一的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。的规定来普遍适用刑事罚金，法院在司法实践裁判中通常会结合《刑法》总则第52 条②《中华人民共和国刑法（2020 年修正）》（2020 年国家主席令第66 号）第52 条规定：“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。”及最高法有关规定③参见《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》（法释[2000]45 号）第2 条。，根据犯罪情节确定罚金数额，因罚金确定标准和规则未有法律明确规定，故法院在裁判时享有较大的自由裁量权。行政罚款则依托新《行政处罚法》所建构的“没收违法所得+罚款”二元财产罚架构，以及《环境保护法》第59 条规定的按日连续处罚制度得以执行。然而按日连续处罚制度仅适用于被责令改正后拒不改正的连续性违法排污行为，适用的违法范围小、类别少，实践中大量的生态环境损害类案件无法适用该制度。只有当刑事制裁或行政处罚综合适用各类责任形式④吴卫星、何钰琳：《论惩罚性赔偿在生态环境损害赔偿诉讼中的审慎适用》，载《南京社会科学》2021 第9 期，第96 页。，才能够达到处罚恶意侵权人、救济生态环境损害的作用。但并非所有环境损害赔偿案件均能进入行政处罚及刑事诉讼程序，且二者在具体环境侵权案件实践应用中均存在一定的缺陷，因此，引入惩罚性赔偿制度扩宽环境损害救济范围，具有现实意义。针对学界关于三者适用冲突的顾虑，需要构建同一生态环境违法行为中三者之间抵扣顺序规则。