生态文明建设审计实施现状与优化路径研究*<br/>——以无锡市生态文明建设示范区县为例

生态文明建设审计实施现状与优化路径研究*
——以无锡市生态文明建设示范区县为例

2023-10-10胡静

绿色财会 2023年8期

胡静

○无锡城市职业技术学院

生态文明建设已成为国家治理的重要内容，大力开展生态文明建设审计，既是审计机关应尽的职责，更是时代发展的迫切要求。有一种观点认为生态文明建设审计是对传统环境审计进行的拓展与延伸；另外一种观点认为二者有着本质区别。环境审计是西方国家工业快速发展导致严重环境污染时期的产物，只评价人对自然环境的影响；而生态文明审计是我国新时代具有中国特色的一种新型审计类型，是对人与自然环境相互作用和影响的评价。我国生态文明审计是以国家政府部门为主导，大部分研究基于国家审计署发布的审计公告，且主要针对典型审计案例分析。

江苏省国家生态文明建设示范市县的数量位居全国前列，无锡市国家生态文明建设示范市县的数量在全省领先，研究该地区生态文明审计有助于化解地区经济建设与生态问题之间的矛盾，提高政府审计工作水平，深化无锡市生态文明建设成果。

一、政府生态文明建设审计机理研究

生态文明建设审计即生态文明审计。“生态审计”一词最早由Spedding et al.提出，介绍生态审计概念及其发展趋势[1]。国内部分学者认为生态审计是以科学发展观为指导，以环境审计内容为基础，更加关注生态的保护、维护、修复，资源节约和良性循环使用，可再生能源的开发利用[2]。此乃传统环境审计的深化，仅体现了人类对环境资源影响的评价。

伴随我国生态文明建设的发展，生态文明审计已成为生态文明治理的主要内容之一。生态文明审计是维持生态平衡和发展生态文明的工具，是对某区域生态系统的经济和社会发展、资源状况、生态环境和生态制度进行客观、系统的评价，并进行审计评价和建议的过程，以达到促进人与自然和谐发展的目标[3]。生态文明建设不等同于生态环境建设，生态文明审计也不等同于生态审计[4]，它强调的是人与自然共生关系。生态文明审计作为一种双向机制，一方面评价人类对生态环境的影响；另一方面也评价生态环境对人类生活的影响[5]。生态文明审计融入了新时代中国特色社会主义理论，是对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设中物质文明、精神文明、生态文明、政治文明制度成果的监督与评价[6]。由此可知，生态文明建设审计是以可持续发展理论为引导，立足“五位一体”的和谐发展观，基于成熟环境资源审计基础上的延伸，强调对生态环境保护、修复和破坏情况进行监督、评价和鉴证，同时对被审计单位在构建人、自然和社会和谐发展中取得的物质成果和精神成果进行监督和评价。

二、无锡市生态文明建设及其审计情况

(一)无锡市生态文明建设情况分析

2013年，无锡市获评首批“国家生态市”称号。自2017年开始，环境保护部陆续命名了四批国家生态文明建设示范市县，无锡市被命名的示范市县共5个，占全省总数的22.72%，数量位居全省第一。截至2022年，无锡成为江苏省唯一实现省级生态文明建设示范县(市、区)全覆盖的地区。全市81个乡镇(街道)中已有77个省级生态文明建设示范乡镇(街道)，比例高于省内其他地市，如表1所示。无锡市按照本地区生态环境的特征，陆续出台和修订一系列相关条例和管理办法，为开展生态文明建设奠定了扎实的基础，为生态文明审计工作提供了方向指引。

表1 无锡市国家生态文明建设示范市县、省级生态文明建设示范乡镇(街道)统计

(二)无锡市各级审计机关生态文明审计情况

无锡市审计局每年对外公布审计项目计划和审计工作要点，计划紧紧围绕省委、省政府高质量发展要求，对各级审计机关开展生态文明审计起到统筹引领作用。根据无锡市审计局及所属各区市审计官网公布的审计项目计划，2017—2022年，生态文明审计项目的数量有所增加，无锡市及其所属锡山区、滨湖区、惠山区生态文明审计项目计划所占比例稳中有升，其他区市比例持平，如见表2所示。

表2 2017—2022年无锡市审计局及各区市审计局生态文明审计项目计划统计表

2017—2022年，无锡市审计局审计计划中，生态文明审计项目微观层面涉及污染治理审计、生态建设审计、资源开发审计和土地利用审计；宏观层面涉及生态资源管理制度、领导干部自然资源资产离任审计等。审计局按照市委、市政府生态文明建设的工作中心和要求，梳理、提炼与生态文明审计紧密相关的重点工作列入审计计划，为所属区市审计机关开展生态文明审计提供强有力的指导，进一步提升生态文明审计工作的质量和水平。

(三)无锡市生态文明审计现状分析

国家生态文明建设示范市县在生态文明建设中起到模范带头作用，生态文明审计为无锡市地区经济高质量发展保障护航，实现生态环境与经济发展相协调。针对无锡市及其所属7个区市审计局网站2017—2022年之间公布的审计计划公告和审计结果，对公告中“生态文明审计”的信息进行生态文明审计开展现状统计分析。

1.审计对象分析

由无锡市各级审计部门生态文明审计对象统计数据可以看出，审计对象大体可以分为污染治理审计、生态建设项目审计、资源开发审计、土地利用审计和领导干部自然资源离任审计5个方面。①生态污染治理审计主要涉及水污染、大气污染、土壤污染、固废处理等。各级审计机关中6个部门开展了水污染项目审计，是污染治理审计中重点关注对象。2个部门分别开展固废处理审计和土壤污染审计，1个部门开展大气污染审计；②生态建设项目审计主要涉及农村环境治理、河道治理、湿地修复、生态补偿、生态林建设、绿色发展相关项目等。各级审计部门中7个部门开展河道治理审计、5个部门开展农村环境治理审计、4个部门开展生态补偿审计，这三项是生态建设审计重点关注对象。只有2-3个区市开展了湿地修复和生态林建设审计，关注度并不高；③资源开发审计主要涉及水资源、林地资源审计、可再生资源开发和矿产资源审计等。5个审计部门重点关注水资源开发审计，仅2个区市提及矿产资源审计，可再生资源开发和林地资源开发审计未涉及；④土地利用审计主要从农田保护和耕地占补两个方面开展。分别有4个和3个区市开展，总体关注度较多；⑤7个区市开展了领导干部自然资源离任审计，关注度非常高。但是，对生态管理制度完善度的审计不多，仅在审计新闻报道中涉及，虽然范围不广，但已经做出了新的探索。由于不同区市地理环境、经济状况不同，其重点跟进的审计对象也会有所差异。

2.审计内容分析

无锡市各级审计部门生态文明审计的内容主要涉及财务审计、合规审计、制度审计、绩效审计4个方面。内容仍以财务审计为主，有139份公告涉及财务审计，主要审查生态文明资金的筹集、管理和使用情况。合规审计与绩效审计次之，分别有96份和40份，但开展次数低于财务审计，这说明合规审计与绩效审计尚未成为常态。合规审计主要审查政府部门以及相关企业在生态治理项目的立项规划、项目管理是否符合国家有关的法律法规、规章制度等。绩效审计主要包括生态治理政策绩效检查、生态治理资金绩效检查、生态环保建设项目绩效检查等。制度审计是跟踪生态文明治理相关制度的执行贯彻情况，揭示制度的完善性、有效性和匹配度，目前制度审计开展的不多，仅有29份，远低于绩效审计。

3.审计组织方式分析

各个区市生态文明审计组织方式主要有如下特点：第一，省市审计部门统一组织实施审计，工作采取市区审计机关协同组织的方式。例如，全省农村人居环境整治相关政策和资金审计等，市审计局通常采用“上审下”和“交叉审计”等方式；第二，项目的审计结果会在政府网站向社会公众公布。一种是以审计结果公告的形式呈现，另一种是在年度本级预算执行和其他财政收支审计结果公告中反映相关生态文明审计成果。如表3所示，2017—2022年间，生态文明审计项目计划数量占总计划数量的比例由25%上升到29.17%，说明各级审计机关逐年加大了生态文明审计的力度，为生态文明建设走在全省乃至全国前列提供了审计保障。同时，还发现审计结果公告中涉及生态文明审计的比例提高，由2017年6.32%提升到2022年15.32%。目前，审计结果公布仍以披露主要问题为重点，审计建议和整改结果情况则相对较弱，超50%的审计结果公告未出具相应的整改情况说明。

表3 无锡市各级审计部门生态文明审计统计表

三、无锡市各级审计机关生态文明建设审计问题分析

(一)审计对象未全覆盖，推广程度有差异

生态文明建设包括国土空间开发格局、资源节约、自然生态系统和环境保护力度、生态文明制度建设四个方面的内容。无锡市各级审计结果公告涉及的审计对象基本涵盖了上述三个方面，涉及生态文明制度建设方面的审计项目较少，各区市审计对象未全面覆盖。总体侧重水污染、河道治理、农村环境治理、绿色生态建设、水资源开发、领导干部自然资源审计。可再生资源开发审计只在新闻报道中有所提及，并未成为真正意义上的审计对象。统计中发现，锡山区和宜兴市生态文明审计覆盖比较全面，达到15个对象，而最低的区仅覆盖到4个，有一定的差距。

(二)制度审计涉及较少，生态效益重视不足

审计结果公告所涉及的问题主要集中在财务问题、合规问题方面，绩效审计有所涉及，但尚未形成常态化。制度审计涉及较少，导致无法从根源上提出整改建议，生态文明审计的实施效果会受到影响。同时，制度审计内容只注重生态文明制度的执行和落实是否到位，忽略了制度本身的合理性、适配性以及可行性的检验，进而很难提出完善制度的可行性建议。与此同时，审计对项目建设的资金效益和生态效益重视不足，审计结果只详述资金使用违规问题，但对资金的效益审查不多，生态效益描述一笔带过或缺失。

(三)审计创新方法有所应用，但推广进度较慢

无锡市各级审计机关均组织过大数据等新型审计方法培训，但真正运用这些技术开展生态文明审计的单位并不多。在桃花水库工程跟踪审计中，审计机关利用无人机倾斜摄影技术有效提升了审计效率和质量；在领导干部自然资源离任审计中尝试探索运用google earth等软件技术促进审计质量提升。以上案例均来自各审计局网站新闻板块，但已有结果公告中却没有描述这些技术方法。总体看来，基本具备强化大数据审计的思路，但实践仍处于起步阶段，经验积累的较少，需要配备大数据审计专业人才才能稳步推进。

(四)审计公告质量存在差异，内容披露不全面

生态文明审计项目结果公告的质量参差不齐。一方面，部分区市计划数多，但审计结果公告告知公众的少，审计信号功能没有充分发挥。另一方面，结果披露的内容不全面，仅简单介绍审计基本内容、资金使用状况和是否合规，缺少项目负责人应承担的责任和惩戒措施，特别是缺少审计整改落实情况公告，社会公众不能完全获取所需生态治理信息，难以履行社会舆论监督作用。

(五)审计结果运用效果欠佳，缺少整改落实监督

各级审计结果公告涉及生态文明审计公告共47份，其中有整改情况的公告11份，约占23%，并不是所有项目都披露了整改情况，不利于社会公众信息获取和审计结果的运用。从整改内容描述上看，大多数涉及资金核算和使用不规范、审批手续不合规、工作流程不合理等易于整改的问题。对于一些遏制项目资金浪费、项目档案管理混乱等问题，很少描述具体整改方法。缺少后续落实监督。

四、生态文明建设审计的优化路径

(一)积极推广新审计对象，助力地区生态文明建设

生态文明审计可基于生态文明建设的四个方面来实现审计对象全覆盖。第一，国土空间开发方面，除原有土地出让收支和农田保护资金审计以外，还应审查各区市土地利用是否符合主体功能区的发展战略定位，征地和农用地转用是否符合土地利用总体规划和审批制度，本区域发展规划与土地开发生态治理规划是否协调一致。另外，无锡市部分区市林地资源丰富，已有的公告中并未发现资源审计，推广该项审计可以积累林地资源审计经验；第二，资源节约方面，常规的水资源、土地利用审计已进入深化期，但从节约能源和可再生能源开发角度出发的各类节能项目和新能源推广项目的审计，仍处于探索阶段。各区市可以定期开展经验交流，逐步将其纳入审计项目；第三，自然生态保护方面，继续扩大水污染治理项目审计，同步加大固废污染、大气污染和土壤污染的审计力度，重点关注其生态效益情况；第四，生态文明制度建设方面，从审查制度制定和实施情况，及审计全方位服务生态文明建设视角，提出促进制度完善的审计建议。

(二)加大生态文明制度审计深度，拓展绩效审计内容

生态文明建设的核心内容是通过坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生[7]。目前大部分审计实践分析、制度目标的实现情况和执行效果，后期要针对制度制定的科学性、有效性和完善性展开评价。审计部门要积极反馈生态文明审计中发现的制度性问题，积极参与到相关法律法规的制定和完善中。同时，可以拓展生态文明建设项目的绩效审计，审查其生态效益和社会效益，构建一套适合各自情况的生态文明绩效审计评价标准和多维度评价指标体系，借助生态信息化平台大数据，实现生态效益、社会效益、经济效益评价全覆盖，充分发挥生态文明审计的监督职能。

(三)加快新技术在审计中的应用，提升其质量和效率

运用新技术创新审计方法是目前审计机关面临的重要任务。首先，先进的大数据审计分析方法和信息化平台的搭建是提高生态文明审计效率和质量的路径之一。全力推进大数据分析与生态文明审计业务深度融合，借助国土、水利和环保等相关部门的信息通道，搭建数字化生态审计分析平台，利用数据库工具、数据挖掘技术、可视化软件等新型技术，实现数据分析全方位展示。在生态信息数据中发现疑点，实现延伸审计的有的放矢，为现场查证提供靶向支持；其次，加大信息化背景下地理信息系统、遥感影像技术、Python等手段的运用，通过前后图像信息对比及时锁定问题所在，迅速进行现场核实取证，让数据分析走在审计项目实施的前面。

(四)建立三位一体审计模式，突破生态文明审计难题

生态文明审计的对象多、内容广泛，需要政府、社会、企业等多元主体参与其中。因此，需要构建以政府审计为主导，内部审计和社会审计为辅助的三位一体协同审计模式，建立高效运作、相互协调的审计组织体系，发挥各自的职能和优势，共同为生态文明建设服务。政府生态文明审计主要侧重生态治理政策执行情况审计、生态项目资金使用和实施情况审计以及生态绩效和责任审计。生态文明内部审计侧重对各类企事业单位的内部环境管理系统审计，对与生态相关的内部控制设计和执行的有效性进行评估，督促企业负责人主动承担生态治理的社会责任。社会审计则侧重于企业环境报告的鉴证和评价，其披露的生态环境信息对各方利益相关者决策的影响力正逐年提高。近几年，审计机关尝试通过公开招标购买社会审计服务，解决了专业性较强的生态文明审计项目难题，其独立性和高效性是政府审计的有力补充。

(五)构建生态文明审计评价指标体系，提升审计评价质量

我国生态治理和保护法律法规的完善，为开展生态文明审计提供了指标参考标准。刘惠萍[8]提出构建两个生态文明审计指标体系，一个从生态文明建设管理系统、资金、制度、行为、绩效、党政干部经济责任等多个维度构建指标评价体系；另一个从审计预防功能、揭露、展示、自身抵御、配合抵御设计生态文明国家审计治理指数。刘洋[9]借鉴生态文明城市建设标准、综合生态经济社会制度，从宏观区域和微观项目两个对象构建市级层面的生态文明审计指标体系。不管是从哪个角度构建指标体系，都要根据各省市县实际工作情况研究制定，各指标的评价标准应当借鉴所在区域各行业的成熟经验，具有可理解性和可操作性，进而提升生态文明审计评价质量。

(六)建立整改落实跟踪机制，发挥审计风险预警作用

已有整改不到位的问题仍多次发生，这与审计后期监督整改的力度有关，也与整改情况是否有公告存在很大的关联。因此，必须建立审计问题整改落实跟踪机制，才能使审计高效服务生态文明建设。例如，某区审计局在2021年出台《审计发现问题整改销号操作办法》，从审计整改程序认定、总体和具体标准等方面规范了审计整改。将整改分为销号、挂号、尚未整改三类处理。对整改不力或拒绝整改的单位，按规定报区政府在年度考核中予以扣分，将审计整改纳入审计局绩效考核内容。此外，政府机关要加强对被审计单位整改不力、屡审屡犯的主要负责人问责追责，规范审计结果运用追责机制，更好发挥审计的威慑作用。最后，运用统计分析方法，将同类项目历年的审计结果进行对比，深挖具有普遍性、倾向性的问题，及时从宏观角度提出预防建议，真正发挥审计结果的预警功能。